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我国失业统计存在的问题与改革建议
一、现行失业统计存在的问题
（一）失业定义中的“工作时间”定额太低
在我国的调查失业定义中，把在调查标准时间前一周内从事有收入的劳动时间不足1小时者均视为失业人口。而国外的情况是：美国规定为在调查周内工作不满15小时，法国规定不满20小时者即为失业，他们的工作时间均超过正常工作时间的1/3甚至达到一半。这样一来，我国的工作时间标准就显得偏低，而且现实生活也证明了这一点。因为一周工作一小时，按照我国目前的工资水平，一个普通人显然不能维持其正常的生活。
（二）统计范围狭窄
我国目前对外公布的只有城镇登记失业统计，它以户藉为依据、是二元户籍管理制度的产物，是户口与就业等各种社会待遇挂钩的结果，其统计的范围与国际通行的失业统计相比要小很多，主要表现在以下几个方面：
第一，不包括城镇非常住人口。我国的失业统计按常住人口登记的原则进行劳动力抽样调查，而事实上，我国人口流动数量巨大，每年光是从农村流向城市的农民工就有数千万，如果不对这部分人口进行失业统计，那么由此造成的后果是：政府不能知道流动人口的失业率，对其无法控制；而流动人口本身不能知道自己在本地区是否存在很高的失业率，不能对自己的工作流向有很好的了解，造成了盲流现象和社会的不安定。
第二，没有把乡村人口纳入失业率的统计。我国是一个农业大国，乡村人口占人口总数的60%以上，见表1。
而在我国的从业人员中，乡村人口则占了70%以上的比重，见表2。
占人口总数及从业人员数如此大比重的乡村人口的失业情况在我国却一直没有得到反映，可以说是失业统计的重大缺陷。而我国乡村确实存在着一定数量的失业，只不过我国的农村剩余劳动力隐蔽性强，因此长期以来没有被重视，但这绝对不意味着我国的失业统计就能忽视这一点。此外，我国拥有1.3亿左右的乡镇企业从业人员（注：1996～2000年，我国乡镇企业从业人数分别为：13508、13050、12537、12704、12820万人。参见国家统计局：《中国统计年鉴2001》第107页，中国统计出版社出版。），而且数量每年有所变动，这说明，作为市场经济中的一分子，乡镇企业从业人员也面临着市场的考验和失业问题。我国的失业统计应该注意这些问题。
表1 中国历年人口数及其构成（单位：万人，%）
附图
数据来源：国家统计局所编《中国统计年鉴2001》第91页，中国统计出版社出版。
表2 中国历年从业人数及其构成（单位：万人，%）
附图
数据来源：国家统计局所编《中国统计年鉴2001》第107页，中国统计出版社出版。
第三，抽样比率太低。我国在城镇劳动力住户抽样调查中，只抽取了2.5万人。以2000年城镇人口45594万人（已经剔除了不以户记的军人数250万）计算（注：参见国家统计局：《中国统计年鉴2001》第94、101页，中国统计出版社出版。），抽样比大约为1/18238，而美国的则为1/1600。可见这个比率太低了。
第四，失业统计的年龄界限僵化。我国的调查失业统计的年龄界限与国际一致，但是登记失业年龄界限却很不合理，仅限定为男16～50岁，女16～45岁，上限连退休年龄都不到（我国法定退休年龄是男60岁，女55岁），这一方面使得很多在劳动年龄内（一般是16～65岁）的人都没有包含进去，另一方面，很多超过退休年龄的人仍然具有劳动能力并且有工作要求，他们完全符合失业的定义，但是却没有被包含到失业人口中去。这必然使得城镇登记失业人数与失业率和实际值偏离较大。
（三）指标设计不完整
具体表现在以下几个方面：
第一，没有反映“就业不足”和“隐性失业”现象。就业不足的统计定义是指非个人原因，在调查周内工作时间不到标准时间的一半（即20小时），并愿意从事更多工作的人员。按此标准，我国就业不足人员是大量存在的，如单位的富余人员。农村的剩余劳动力等等。就业不足从工作时间上讲是处于就业状态（超过正常工作时间的1/3），但是这种就业并不让人满意，人们仍然有寻找更多工作的意愿，因此失业统计中应该另设指标对此进行反应。
隐性失业的通俗解释是：形式上就业，实际上没有就业。经济学解释就是边际劳动生产率为零或者负数的就业。这种情况在我国城乡非常普遍。当然，隐性失业人口中的绝大部分是就业不足人员，二者在很大程度上基本相同，只是隐性失业更为严重和隐蔽，因为他的劳动时间也许达到了就业的定义，但是他创造的边际利润却等于零或者为负。对这部分人的测定和统计，显然更为困难，但是完全不反映这个现象绝对是失业统计的不足之处。
第二，在失业指标设计上，缺乏深度和广度。我国的失业统计仅有失业人数和失业率指标，然后是根据年龄、性别和失业原因等对失业进行的简单分析的表格，缺乏大量的具有深度和广度的其他数据，如按产业、地区、失业时间长短等划分的失业数据。我国正在进行产业结构的调查，由此带来的就业和失业情况究竟如何，对政府制定政策有很大影响；我国地区间发展速度不同，失业水平也是不同的，但是缺少具体数据的支持，这也不利于当地政府进行调控和人们理性选择就业地区；分析失业时间的长短也能判断我国的经济周期等情况，反映了失业和就业的连贯性。但是失业统计体系却缺少这些数据，这使得它的使用价值大大降低了。
（四）操作性问题
第一，时效性不强。我国失业人口统计资料（主要是城镇登记失业情况）是以年末最后一天的失业人员计算的，不能反映全年的失业情况，部分失去了政策依据的价值。试想，在年末一个失业一年的劳动者和一个失业一周的劳动者怎能同日而语？然而他们被等同的计入了失业人数。
目前主要市场经济发达国家失业率调查的频率是：美国、加拿大、日本、澳大利亚、韩国是每月调查五次，英国、法国、德国是每年调查一次（这三个国家的月度失业数据为登记数）。我国显然还存在差距。
第二，登记失业并不完善、严密。国家统计局的统计仅限于在当地就业服务机构正式登记的失业人员，没有正式登记的就不算在失业之列。这样的标准有两个缺陷：一是失业、下岗人员如果没有及时进行登记，在统计时就难免被遗漏；二是导致了以“登记与否”为依据，而不是根据“劳动事实”来登记失业。例如：部分进行登记的人员可能仍在从事有报酬的工作，且工作时间超过规定的时间（比如一小时），如零工、摊贩（事实上的就业者）等却被统计在失业者之中；有的登记失业人员在找到工作以后不去劳动部门消除登记。这些情况都影响了统计数字的准确性。
二、我国失业统计的改革
（一）失业口径的界定
第一，提高“工作时间”的定额。用“一小时”的工作时间来确定就业和失业界限，这个定额太低了，因此，建议按照正常工作时间的1/3来定额，我国实行的是8小时5天工作制，因此可以把在调查周内工作13或者14小时以内作为失业的标准之一。
第二，放宽年龄上限。我国的失业统计年龄上限应该和国际一样，即65岁及以上者。随着我国城乡生活水平的提高，人们的寿命普遍延长，很多到了退休年龄的人有继续工作的愿望，同时也
具备这个能力。因此，对于其他符合失业定义的人应该统计在内。
（二）具体操作方法
第一，在城镇和农村实行两套失业统计制度，同时兼顾中央和地方政府的需要，并注意官方与民间结合。在城镇全面实行失业抽样统计制度，而在农村的乡镇企业中实行失业抽样统计制度，对完全依附在土地上的农业失业人口则采取推测的方法。具体做法如下：
对城镇采取住户抽样制，加大抽样比率。我国的城镇人口数量大，同时经济条件有限，因此不可能像美国那样实行1/1600的抽样比率。但是，1/18238的比率也显得太低，因此，可以考虑实行1/5000的抽样比率，同时要注意样本的代表性，而且要兼顾国家和各级地方政府对资料的要求，比较合适的方法是各地区在完成国家调查任务的同时，在国家样本的基础上适当的增加样本以达到在本地区也有代表性，这样能以最少的经济投入取得最满意的统计结果。
在农村，对乡镇企业、私营企业和个体劳动者的失业情况进行抽样调查，以此推算其中的失业人数和失业率，这时也要考虑样本的代表性；而对依附在土地上的农业失业人口，由于其隐蔽性较强，因此可以考虑按照推算隐性失业的办法来进行推算或者估计。具体方法见本小节第3点。
另外，虽然我国的失业统计数据是由官方发布，但这并不排斥官方与民间各种机构的合作。譬如，对失业统计理论的研究、对失业调查项目的展开等等，都可以由政府采取招标的形式进行，这样能保证专业人士的参与，而且具有一定的效率和效果。
第二，以常住失业人口统计为主，同时监测流动人口失业情况。在我国户籍改革并没有实现“城乡实行统一的户籍制度”的目标前，失业统计最好以常住人口抽样调查为主，同时监测流动人口的失业情况，这样做的好处是，可以使失业统计更完整，同时能从宏观上指导和调控流动人口的就业，避免出现不必要的盲流现象和社会问题。区分常住人口和流动人口的标准是在调查小区居住时间半年以上（或者居住不满半年，但是离开户口所在地半年以上）。而我国进行常住人口登记的调查小区范围是：设区的市所辖的区、不设区的市所辖的街道以及不设区的市所辖镇的居民委员会和县辖镇的居民委员会管辖范围内的地区。以时间期限和地理范围为标准，可以抽取那些管理得比较完善的地区进行流动人口的失业统计，以此来推算全部流动人口的失业情况。在计算出常住人口失业率和流动人口失业率后，通过观察二者的高低（具体数字的高低各地区会有所不同），能对本地区的就业进行一定的指导。
随着我国户籍改革的到位和常住人口、流动人口的信息联网（注：公安部治安管理部门提供的数据显示，截至2001年底，经过两年多的建设和实施，全国约有250个城市建成“百城联网工程”，约有6.5亿常住人口信息实现了网上查询。），我国的失业统计抽样调查体系将会更准确和完整。到那时，如果能实现不重复登记，那么各个城镇地区的失业率的加权平均数就是全国范围内的失业率，其权数为该地区的全部失业调查人口占全国失业调查人口的比重。
第三，对“隐性失业”做出补充统计。我国城镇和农村都存在“隐性失业”，但是他们的表现方式是不同的，城镇主要是低效劳动，农村则是边际产出为零或者负数的劳动，因此，对他们的推算或者估计方法有所不同。
在估算城镇隐性失业人口时，目前用的比较多的是采用实际有效工时推算。例如，2000年城镇从业人员为21274万人，如果有效工时是制度工时的80%～85%，那么隐性失业人数大约为对3191.1～4254.8万人。而有效工时占制度工时的比重，需要通过模型或者函数测算出来。
对于农村的隐性失业人口估算，主要有三种方法：一是国际对比法，即在农业产值比重相当的国家或者历史时期下，找出一般农业劳动力比重标准，然后将中国的农业劳动力比重与此标准对照，多出来的部分就是农业隐性失业。二是抽样调查估算法，即通过对部分农村地区进行抽样调查得到的样本特征来推断整个农村的隐性失业率。作为这项调查的单位由国家统计局、国家计委、劳动和社会保障部等权威部门。国家统计局曾用这一方法测算出1994年我国的农村隐性失业人数为1.1亿，隐性失业率为25%。三是各种模型推算法。笔者倾向于使用抽样调查估算法，因为这可以作为以后农村失业抽样调查的理论基础，为下一步的失业统计改革打好基础。
第四，对不同地区、不同行业的失业统计应该有所不同。在条件允许的情况下，可以完善发达地区的失业统计系统，譬如在调查频率、调查范围上首先与国际接轨；对于不同的行业，可以规定不同的就业和失业标准，可以采取不同的统计方法，而且在对失业结构作进一步分析时，可以有针对性地设计一些指标，从而对该行业失业问题的解决起到一种宏观指导的作用。
第五，加大调查频率。我国对外公布的城镇登记失业率是以年计的，这对现实的就业情况没有很大的实际用途。另外，我国的流动人口失业情况调查的对象是在调查区居住半年以下的流动人口，更是要求时间上的及时性。但是我国疆土大、人口多，不可能实现一个月对外报告一次的频率。因此建议每季度报告一次，这样能对现实的就业进行比较好的指导。
【责任编辑】李静萍
【参考文献】
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6 宋长青，熊自力.失业统计改革的10个问题[J].中国统计，2001,(8).
7 Http://www.stats.gov.cn.
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