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黑龙江省灾后重建家园对策研究
一、嫩江松花江洪灾及其成因1998年6月中下旬，嫩江、松花江流域发生了在历史记载以来的特大洪水。这次洪水持续时间之久、洪峰水位之高、抗洪占线之长、造成危害之大，在黑龙江省历史上是罕见的。
据不完全统计，到9月4日全省受灾的县（市）52个、乡镇622个，其中特重受灾县（区）7个，严重受灾县（区）14个；进水城镇127个、村屯4830个，受灾人口850多万人。受灾农田312万公顷，成灾面积290万公顷，绝产面积230.5万公顷，农业直接经济损失140亿元。水毁公路路基路面2253公里，桥梁327座，涵洞1963道；通信光缆电缆线路1100多公里，停产企业741户，铁路中断376处，受灾油井1372口，被迫关闭440口，全省总计直接经济损失296亿元。全省因江水损毁房屋总数71.4万户、计184.1万间，倒塌86.17万间，损坏98.64万间。其中：村镇损毁房屋62万户、157万间，倒塌82万间，损坏75万间；城镇损毁房司9.4万户、27.81万间，倒塌4.17万间，损坏23.64万间。全省仅损毁房屋一项损失应达近百亿元，先后有216万人被紧急转移到高岗、坡地进行临时安置。
嫩江、松花江流域洪水形成的主要原因有：
1、异常的集中降雨
嫩江、松花江发生特大洪水的直接原因是降雨异常偏多，特别是嫩江干支流，从6月到8月三个月的降雨量普遍在550毫米以上，均超过了全年平均总雨量。其中阿伦河、雅鲁河两个支流地区雨量多达700－1000毫米，比年雨量多一倍至一倍半，超过了历史极值。这次降雨过程主要不是来自于松花江、嫩江本身，而是发源于大兴安岭的嫩江各个支流。7月中旬至8月中旬，嫩江流域几乎天天下雨，不但降水量大，且多为大暴雨，又常迭加在一起，全部涌入嫩江，致使齐齐哈尔下游江桥水文战洪峰水位最高达142.73米，流量为25900立方米每秒。按原设计洪水成果分析，约为万年一遇的特大洪水。
2、水利基础设施相对薄弱
在这次洪水中明显暴露出黑龙江省水利基础设施相对薄弱的问题。一是嫩江、松花江干流上没有骨干控制性工程，调节能力差，一遇大的洪水只能靠加高堤坝和耗费巨大人力、物力来抢险。松辽委有关专家指出，松嫩流域的防洪还没有形成一个体系。所谓体系，从工程方面说，它至少包括大型的控制工程和完整有效的堤防体系。黑龙江省水资源总量792亿立方米，可控制能力不到15％，而辽宁和吉林的控制能力已分别达到90％和80％。松嫩干流尚无一处大型控制性工程，其主要支流中也多数没有大型水利工程，致使防洪主要靠堤防、不仅造成巨大经济损失，而且白白浪费了宝贵的淡水资源。二是嫩江、松花江干流堤防标准低，总长1899公里的干流达到百年一遇标准的仅26公里。松辽委有关专家在抗洪抢险期间，对松嫩干流的大部分堤防进行巡察后，曾直言不讳地指出，按照堤防建设的四项标准，达到标准的寥寥无几。其一，堤坝断面土方大多数没有达标；其二，迎水面护坡基本没有作；其三，约占松嫩干流33%的沙基沙坝都末做防渗处理；其四，对穿堤建筑物（引水、排水管线）没有采取必要的防护措施。三是河道和行洪区内障碍物阻水严重，影响洪水下泄，导致水位长时间居高不下，给抗洪抢险增加了难度。
3、生态环境的日益恶化
对于这次特大洪水，主要是由于天气异常造成的，但是，毁林开荒、植被破坏也是重要因素。洪水发源于大兴安岭一侧，这件事本身，应很值得人们深思。我们不能就洪水论洪水，而必须从生态环境的角度来研究这个问题。目前黑龙江省的整个生态环境正处于急剧的恶化之中，不仅仅是森林生态，还包括土地生态、湿地生态、矿区生态和城市生态。
二、黑龙江省灾后重建家园理论依据
洪灾过后，重建家园成为黑龙江省各界人士的共同心愿，如何科学布置重建家园工作，成为黑龙江省面临的重大课题。
（一）重建家园的涵义界定
“家园”的界定：从农业聚落到生态型人居环境
仅从字面理解，“家园”无疑是一个产生于农业社会的词汇，是由人的居住实体“家”及其从事农业生产的“园”共同构成的环境实体。随着社会经济的发展，农业社会已不是单一的社会形式，“家园”的内涵与外延也随之有了巨大的发展，同时也成为一个文学化了的具有修饰意义的词汇。
但是，如果将“家园”仅仅理解为一个文学词汇，无疑是不全面、不确切的。实际上，“家园”已经逐渐衍生为一个具有相当广泛意义的具有科学性的词汇，其所指应当是特定人群从事生产、生活的特质和非物质的环境总和，即目前规划、建筑、地理等学科正在深入研究的“人类聚居环境”（简称“人居环境”或“人聚环境”）。从广义上讲，人居环境是指人类居住的生存环境，从狭义上讲，人居环境特指建筑等人工建成的环境。
人居环境是伴随着社会生产力而发展的。当第一次社会大分工产生了农业之后，人类第一次有了定居下来的可能性，许多萌芽状态的村落逐渐发展成为定型的乡村，产生了第一种类型的“家园”：乡村型聚落。第二次社会大分工产生了手工业和商业，进而随着商业不断繁荣和扩大及手工业、制造业等产业的发展，产生了以非农产业为主体的第二种类型的“家园”：城市型聚落。人居环境在经历了工业革命之后，进入迅速发展时期。时至今日，从原始农业聚落到超级城市、巨城市、城市集聚区、大都市带等人居环境形态在世界上都能够找到。在我国，城乡二元结构一直是人居环境发展中最大的矛盾。
人居环境是由人工环境和自然环境有机结合的产物，人居环境的发展，也由最初的“逐水草而居”到混凝土式的城市发展到今天人类共同追求的人工与自然充分协调的生态型人居环境。
所以，“家园”是以人类居住为核心，因人类生存需求而构筑的物质实体和非物质实体，是由人工与自然有机结合形成的人类生存空间。
2、“重建”的涵义
今夏洪灾之后，“重建家园”成为党和政府及各届人士特别是灾区人民的共同心愿。“重建”的工程是一个庞大的系统工程，它不仅仅是简单地安置灾民，应包括以下方面的内容：
①物质方面的“重建”
人工环境的“重建”。这是“重建”中的重点，包括人类生产、生活所必须的住宅、工厂、公共建筑、基础设施、景观设施等人工建筑物、构筑物的建设，为居民营造基本的生存空间，奠定“家园”进一步发展的物质基础。
自然环境的“重建”。自然灾害来临的时候，不仅破坏了人工建造的环境，而且破坏了自然环境的平衡，原有适应人类生存的自然环境变得相对恶劣。仅凭借自然界自身的调节能力有时已不足以恢复原有的平衡，所以必须经过人类外加的力量，使之恢复原有的或达到更好的生态状况。这是“重建家园”中长期而艰巨的任务之一。
②非物质方面的“重建”
非物质方面的“重建”，即通常所指“软环境”的建设工作，它包括灾区人民精神生活、生存空间氛围、对未来的认知等多言面的因素，其中对未来生活的信心和生存空间氛围的“重建”是灾区“重建”工作“软环境”方面的重点。
总之“重建家园”不仅仅是简单地恢复受灾前原有的一切，“重建”应当是站在更广阔的时空范畴内，站在更高的视角上，为灾区人民环境的发展提供优化空间。简言之，要“重建”一个既符合当地人民生活习惯 ，又能适应当代文明和未来发展的“家园”。
（二）国内外重建家园的理论与实践
1、国外经验
①美国
美国人少地多，人口密度较低，其居住在洪泛区内的人口仅为3000万，美国对洪水采取的是回避的方式。
50年代美国就提出了加强洪泛区管理的理论。该理论认为：由于洪泛区的土地价格便宜，投资少、效益高，所以很多商人愿意在此投资。但是，国家为了防洪却要花费大量的财力，间接地表现为用国家的财力保护了小部分人的利益。为此，国家规定了在洪泛区投资事业其财产保险费率大大高于一般地区，通过提高保费率这个经济杠杆增加投资的成本，促使人们主动回避洪灾，从而为防洪提供条件，避免了重建的巨大损失。
②日本
日本的洪泛区占国土面积的10％，在洪泛区内集中了全国50％的人口和全国70％的资产。日本的洪水流域一般只有几百平方公里或几十平方公里。因此，日本的防洪主要从两方面考虑：一是不让洪水泛滥，采取筑堤坝的办法，标准一般可防100至200年一遇的洪水；二是建立整套的洪水预警避难系统，提高全民防灾意识，经常进行防洪演习，还设计了避难图，让公众知道洪水危害的程度、进展的速度和紧急疏散的路线，告诉人们如何避难。日本是在1960年专门立法，从国家财政收入中划拨一定比例的资金用于治山治水。由于防洪标准较高，所以洪水造成损失相对较小。限于狭窄的国土，日本重建多为原址重建，以提高防御能力为主要防范措施。
2、国内经验
①三峡移民工程
三峡移民工程是我国最大的一项“重建家园”的工程，涉及19个县市、106个集镇和近5万多平方公里水陆域面积上近1400万人；其中移民118万多人。1992年开始，三峡库区移民和城市（镇）迁建工程开始，将进行到2013个。另外还将淹没文物古迹44处，其中重点保护的文物古迹6处。
据不完全统计，从1990年到2010年的时间段中，库区主要城市（镇）平均用地将扩大5倍，平均人口规模增长2.75倍。
据有关专家统计预测，由于耕地较少等限制因素，移民工程将2/3的农村移民安置进入城市（镇）。三峡移民工程将大大地提高三峡库区的城镇化水平，是一个特殊形式的区域城镇化过程，同时对改善库区自然生态环境也是一个机遇。
有关专家认为，限于各种条件，三峡地区城镇的发展将会局限于长江沿岸，长江将作为三峡地区最重要的发展轴。这条发展轴将集航运交通、水资源保护、生态环境建设、旅游文化长廊等功能于一条，所以不能简单地仅注重大量发展城市（镇），集聚人口，推进工业化，而是应以“点――轴”开发为基础，同时沿中心城市和长江主轴向纵深地区延伸，使沿江地区经济和文化的发展，沿交通轴伸向内陆的贫穷地区，形成城镇化的“次轴”。主轴与次轴结合，再与纵深地区的陆域交通连结，形成城市（镇）体系的“鱼骨式”网络骨架。这样，既有利于三峡地区城镇化进程，又便于长江其它功能的发挥。
②安徽灾后重建
1991年我国淮河流域、太湖流域、松花江流域、长江流域、长江中游及淮河支流、沂沭泗水流域等先后发生洪灾。其中安徽省属受灾最重省份之一，全省27万间房屋倒塌，其中50万全倒户倒房165万间，近千万人无家可归或有家难归。
安徽省迅速明确了灾民建房工作的指导思想：坚持贯彻生产自救方针，坚持以自力更生、互助互济为主，辅之以国家必要的救济和扶持，做到统筹规划，远近结合，因地制宜，分步实施。经过努力，至1991年11月10日全省50.18万全倒户全部解决了过冬住房。至1994年全省90%以上的倒房户都住进了统一规划后新建的砖瓦房。
安徽灾后重建中主要抓了以下几方面的工作：①坚持统一规划，先规划后建设的原则；②坚持灾后重建工作有新的起点，将灾民建房工作和社会主义新农村建设结合起来，在房屋建筑上永久性住房一定是砖瓦结构；③坚持“一步到位，分步实施”的灾民建房方针，量力而行，能建主房建主房，不能建主房先建附房，或先打楼房的基础，分步实施，分年建成；④坚持把灾后重建和农村经济发展结合起来，带动乡镇建筑业和乡镇建材业的发展，同时和发展庭院经济发展结合起来，引导农民致富奔小康结合起来；⑤坚持自力更生为主，明确提出了灾后建房资金筹措坚持灾民自筹为主，保险公司赔一步，亲戚朋友借一步，银行贷一点，国家适当支持一点的“一个为主，四个一步”的办法；⑥建房施工中，专业队伍作技术指导和灾民建房户在工料上辅助相结合；⑦灾民建房中坚持对灾民建房统一管理 ，统一技术指导，确保灾民建房质量，有的地方还提出统一供料，保证建材质量；⑧群众发动广泛，灾民建房热情高，积极性大，信心足，在灾民建房工作中，注意把政府的有效组织和农民的积极主动参与相结合；⑨抓好试点，取得经验，指导全省灾民建房工作；⑩社会各界重视和支持灾民建房工作。
③唐山灾后重建
唐山市于1976年7月28日发生的地震是世界近代地震史上死亡人数最多，损失极大的灾害事件之一。其后唐山的建设体现了成功的重建对策，今日唐山成为具有综合减灾能力的新城市，并因“科学而热忱地解决了住房、基础设施和服务设施的杰出典范”于1990年11月13日获联合国颁发展的“人居荣誉奖”。
唐山综合减灾能力主要表现在：①总体规划贯彻建设小城镇方针，落实一系列减轻城市灾害的战略措施；②因地制宜落实“有利生产、方便生活、保护环境、减轻污染、避灾疏散”的原则，对城市土地作了科学的功能分区，划出不同地区条件采用的建筑结构类型、建筑层数、划出不宜进行建设的地段范围，作为城市造林绿化带；③按照地震危险性分析和地震影响小区划所确定的地震烈度设防，并根据不同建筑功能采用不同建筑结构类型，使之达到“小震不坏，大震可修，中震不倒”的抗震设计原则；④城市生命线工程在各种灾害来临时能保证正常运行；⑤防止城市灾害连锁反应，例如防止城市地震灾害诱发火灾，按抗震要求加固了城市上游的陡河水库，加大了城市防洪排涝能力。
另外，唐山重建中也考虑到非工程对策，尤其是社会目标综合机制（防灾的技术手段、物质手段、精神手段）等。
（三）历史经验的分析总结
1、对人居环境发展认识过程
人类已走过了农业文明、工业文明时代，走进了生态文明（后工业文明）时代，对人居环境的认识经历了曲折的过程，在农业文明时代，人居环境的发展几乎完全依赖于自然环境，人类居民点多选择自然条件优越、地势高亢而且靠近水源的地点建设；工业文明使人类有了较强的改造自然的能力，人居环境中人类斧凿的痕迹越来越重，人居环境中人工环境和自然环境的矛盾也日益突出，自然灾害对人类造成的损失也有上升的趋势；进入后工业文明时代，人类逐渐走上了人与自然合谐共生的可持续发展之路，人类在对自然规律进一步认识的基础上，逐渐掌握了改造自然环境的能力，使自然环境与人工环境更加协调地共同服务于人类，生态型人居环境成为一种发展共识。
2、防灾减灾是一个长期的任务
国内外的经验证明，对于自然灾害应采取预防为主的原则。“预测――防灾――减灾”系统的建立和健全是一个长期的任务，要逐渐健全防灾减灾的社会、经济、工程及法律等措施，同时应具备一套完备的自然灾害快速反应系统。
3、“重建家园”应体现地方性和现代化生活方式
国内一些地区“重建家园”的经验和教训表明，重建工作首先应符合当地人民的生活习惯，注重保护当地的传统文化，同时也应引导这些地区城镇化、现代化的发展进程，应因地制宜地制定相关政策和措施，避免照搬其它地区的重建模式。
4、“重建家园”是一项综合性极强的工作，不能仅仅关注住房问题
灾民的住房问题无疑是“重建家园”的重中之重。它涉及到得建居住系统基础设施，能源、防灾、减灾系统等支持系统，社会设施、城市经济建设与社区管理、地区资源利用与保护等自然系统，土地水等资源利用与保护等自然系统，以及联系各系统之间的各种因素。如果仅仅关注住房问题，无疑不能系统解决灾区的社会经济系统和自然生态系统的可持续发展。“重建家园”中应在解决灾民住房的前提下，采用综合性的措施，重建并改善当地的人居环境。
三、全省灾区人居环境的总体规划与建设对策
1、“重建家园”与全省人居环境优化
（1）背景：“二元化”的人居环境发展特征
长期以来，我国人居环境的发展一直存在比较严重的“二元化”特征，即城市和乡村无论在资源投入方式、外在表现形式，还是在社会发展政策及人们的认识上，都存在巨大的差异。目前，发达的珠江三角洲和长江三角洲地区城乡一体化进程较快，城乡之间的差距正在进一步缩小。但是黑龙江省由于经济、社会、基础设施、发展历史等方面因素的影响，同全国大部分地区一样，“二元化”特征有进一步扩大的趋势。
寒地、边境、资源型是黑龙江省人居环境发展的重要背景和主要特点。黑龙江省开发比较晚，自然经济的特征相对全国其它地区较弱。全省大规模的开发始于本世纪初，建国之后黑龙江省人居环境伴随着以煤炭、森林、石油、土地等国土资源大规模开发和以重型机械工业为重点的生产力布局而迅速发展。较快的城镇化发展水平，资源型城市的崛起是80年代以前黑龙江省人居环境发展主要特征。80年代以来，沿边、沿江的开放开发使黑龙江省的口岸城市发展迅速，同时农村经济的快速增长也使乡村人居环境有了巨大的改善。目前黑龙江省人居环境的宏观发展已进入相对稳定的阶段，乡村城市化即逐步减小人居环境发展的“二元化”特征，成为本阶段人居环境发展的最重要任务。
从本次洪灾造成的损失也可以较为明显地表现出“二元化”特征的影响。受灾地区多数为以农牧业为主，资本赋存量低的地域，大、中城市的防洪能力明显高于乡村地区。可见，促进乡村城市化是目前重建家园工作中重要的目标之一。
（2）“点――轴”模式开发的沿江城镇体系布局
黑龙江省的生产力布局是以铁路为主干轴，以大中城市为“增长极”的较为典型的“点一轴”开发模式。从实践来看，“点――轴”开发模式仍然是我国及黑龙江省目前发展阶段行之有效的重要理论依据之一。
长江作为我国的“黄金水道”，已成为我国对外开放、生产力布局重点地域，其开发、开放的步伐正日益加快，浦东的大力开发、重庆直辖市的设立、三峡工程开工等重大决策均是围绕这一“黄金水道”展开的。
黑龙江省是长江以北水资源最丰富的省份。但是限于自然条件、经济发展水平、科技条件、国际政治格局等多方面因素的影响，有着良好通航条件的嫩江、松花江、界河黑龙江、乌苏里江以及牡丹江、呼兰河等中小河流均未得到充分的开发利用。特别是堪称黑龙江省“黄金水道”的嫩江、松花江的开发程度仍然很低，“江海联运”等对外开放的功能仍需进一步加强。另外，从本次洪灾中也明显暴露了黑龙江省沿江防洪等设施的薄弱。
从促进开发和保护生态环境的双重目标出发，黑龙江省各江河的开发宜采用“点――轴”开发模式。
“点”的开发重点是加强沿江的哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、黑河、嫩江、肇源、木兰、通河、方正、依兰、汤原、桦川、绥滨、富锦、同江、抚远、呼玛、逊克、嘉荫、饶河等重点城镇的建设，使其成为全省社会经济发展的重要增长点。同时，应促进沿江的乡村城镇化进程，坚决贯彻省政府关于“撤并自然屯，建设中心村，发展小城镇”的发展方针，将沿江各市县中散乱分布的“点”逐渐整理，使之发展成为城镇型或具有城镇生活特征的社会经济增长极。
“轴”的开发不能简单地采用一般“交通轴”的开发模式，应将航运、水资源保护、生态环境建设、旅游开发等统筹考虑。“轴”的水域开发应首先保护航运的通畅和沿江各级城镇的用水，加强对水域中的各类建、构筑物的有效管理，避免沿长江出现的桥梁无序建设的状况以及水域的严重污染。“轴”的陆域开发首先要处理好“两条线”（即防洪大堤）和“两大片”（即大堤两岸的平原）之间的关系。陆域中首先必须留出足够的湿地保证生态环境的良性循环和行洪的需要，必须修筑相应的防洪设施以保证其它土地利用类型的安全。陆域的利用特别是城镇居民点的建设应体现集约性的原则，同时应保护和建设“两条线”和“两大片”的景观，以利于沿江的旅游开发。
“点”和“轴”的开发与发展是相辅相成、相互促进的，目前黑龙江省重建家园工作中应处理好“点”和“轴”发展关系。近期应利用重建的契机优化区域人居环境中居民点体系的布局，加快灾区的城镇化进程，同时应逐年加强沿江防洪设施，搬迁规划行洪区内各类建筑物等不利于防洪的设施。
2、科学规划布局灾区居民点
灾区居民点的重建规划布局，应将城镇建设与经济发展、生态建设统一起来，并以此为契机，通过大规模的迁建，解决基础设施欠帐和诸多人居环境的发展问题，运用“五定”综合集成方法，创造可持续发展的人居环境。
（1）规划方法
灾区居民点的重建应遵循“五定”综合集成方法：①定性，即科学认识居民点在区域内的地位和其承担的职能；②定量，在定性的基础上，进一步确定居民点的人口和用地规模；③定位，正确选择居民点的位置，使之既能满足灾民生活方式的延续与转化又能为防灾、减灾提供基础条件；④定景，明确居民点的景观定位，使之既能体现地方特色，又能体现现代化方向；⑤定措施，制定切实可行的灾后重建家园的各项措施，为迅速建设高质量的人居环境提供依据。
（2）分类控制类型
总的来讲，灾区居民点应重新规划。过去那种自发的、零散的、不择地理条件修建起来的农舍，必须重新组合；居民点必须具有一定的规模，自身必须具有一定的综合防灾能力；居民点体系要参照不同等级的洪水位，与发展生产、繁荣经济、保护环境统筹安排，综合治理，要在保障当地防洪、分洪、蓄洪的前提下确定其层次、结构、规模和布局。
根据受灾居民点的不同位置和特点，其恢复重建可分为四类控制：
①将分散的自然村、中心村集约成为新的集镇。这是一种特殊的城镇化过程。为满足行洪需要，同时也为灾区人居环境的可持续发展服务，应积极推荐这种控制类型。洪灾使农民失去了部分土地，其就业、生活来源成为基本要求。受灾地区一般是以农业为主要产业，第二、三产业基础薄弱，所以这种特殊形态下的城镇化发展过程应注意以下问题题a、生活方式的逐步城镇化，应随着集镇工业的发展，逐步实现平浣行洪；b、在新建集镇，人均用地既要考虑到过渡型生活方式的影响，适当照顾农民的生活来源，包括庭院经济的发展，又要本首生态保护的思想，尽量减小对现有植被土地的占用；c、在集镇结构、组团结构、住宅开发等各方面应强调城镇化特征，为集镇未来真正的城镇化和加强生活方式的引导起到积极的推动作用；d、做好工业结构的培植和镇区内生产结构的调整工作，扶持乡镇工业的发展，在技术，政治方面给以支持，改善区域交通结构。
②依托现有城镇，将水淹区居民向高处迁移。这种控制类型本着为居民负责，为城镇未来发展负责的原则，应根据具体的情况，设想一种较理想的，具有可行性的滨江水淹区的未来形态、功能模式，并通过一系列相应的引导，激励政策，逐步实施，促进城镇的整体复兴，为城镇现代化提供良好基础。
③自然村就近向高岗地区迁移。这种情况虽然与村镇建设的指导思想有矛盾，但一些实际问题也须加以考虑。第一，如果向中心村或集镇搬迁，原有土地等的归属就会产生某些变化，由于耕作、养值业习惯等原因，会给农民造成诸多不便；第二，集中后农民耕作的往返距离加大，增加了劳作时间管理成本；第三，土地所有权的变更会产生一些肥沃程度，面积等方面的差异，很难避免矛盾。基于以上原因，部分灾民不愿向较远的中心村或集镇集中，宁愿选择就近高岗地区。这种情况，应尽量说服引导，同时应注重各居民点与中心集镇的交通设施改造。这种控制类型应坚决避免零散建设，可以做为临时越冬和近期的建设形式。从长远发展看，这种控制类型应为下一步集中规划建设创造条件。
④异地安置。黑龙江省开发较晚，相对于其它省区可利用的“四荒”用地较多，资源的开发潜力较大，另外，国营农场等部门的特殊体制也为异地安置提供了条件。异地安置是一个较为复杂的系统工程，首先必须做好被安置灾民的思想工作，其次要安排好他们的生活。更重要的一点是异地安置中的资源一切必须符合生态环境的治理的要求，不能以破坏生态的代价进行灾民安置。
（3）加强农房建设管理
本次洪灾造成了184.1万间房屋的损毁，倒塌房屋86.17万间，其中90%以上为农村房屋。农村房屋多为分散建设，缺乏统一规划，多数房屋没有设计，只凭业主口头授意由工匠施工。不少农民在建房中重量不重质，基础浅埋，主体单薄，使用的材料和构件质量参差不齐；许多工匠在建造楼房中仍保持建造平房的传统方法，使砖墙不仅强度低而且稳定性也很差。
灾后重建中房屋建设应注意以下问题：
①新建住宅特别要重视质量，应从基础、结构、材料等多方面提高住宅的科技含量，积极推进标准化、工业化，加快建设进度。应杜绝只顾量而不顾质，必须保证房屋结构的安全和具有良好的坚固性。
②村镇建设群中，应有适当比例集中、高大的避洪建筑物，如学校、医院、影剧院、工厂、仓库等，最好是平顶的，洪灾时可以作为临时避难所，而且这些建筑物的外墙要有防火爬梯，水灾时人能沿爬梯爬上屋顶求生。
③要提高灾区居民点基础设施的安全度。洪区居民点的供水、供电、通讯、供粮等基础设施一定要确保。电厂、输电线路、水厂、泵房等要建在高地上，采取有效措施，确保其安全，以便在灾害突发时保证水、电等的正常供给。
④房屋体型应简单且与洪水流向相协调，尽量减少阻力。要加强建筑物的整体性，加大刚度。尽量不采用土坯房和空斗墙。
⑤由于资金不能到位建成楼房时，设计中要为今后加层在地基及主体结构中留有余地。
⑥新建住宅要依据具有资质的设计单位设计的施工图进行施工，要选择具有资质的施工企业承建，严格制止在施工中偷工减料或转包。
⑦对成片建设的农村房屋，当地质量监督部门要进行监督检查，工程质量达到标准方可交付使用。
⑧灾后重建的试点居民点应充分体现小康型、生态型、现代化的城乡建设趋势，同时应体现地方性特色，并同适度规模经营的生产模式和经济社会的可持续发展相适应。
灾区居民点布局分类控制类型表
类 型 适用范围 控制政策 将分散的自然村、中心村集约为新的集镇 灾区各级、各类自然村、中心村 重点发展 依托现有城镇和中心村向高处迁移 区位条件较好、规模较大的城镇和中心村 一般发展 自然村就近向高岗迁移 远离城镇和中心村，迁建困难较大的自然村 严格控制 异地安置 原地重建已无可能，或有关部门统一安置 一般发展四、灾后重建各阶段规划建设的重点
1、应急预案编制
灾后应立即编制应急预案，指导应急救灾任务。应急预案即对突出事件的应急管理、指挥、救援计划 。主要内容包括：建立完善的组织领导指挥系统；建立强有力的应急工程抢修保证体系；建立协调作战保证体系；建立灾时生产运营或保证体系和后勤保障体系；建立减灾整备体系。
2、灾后近期建设要点
首先应保障灾民基本生活需求，特别要建设灾民越冬房，保证灾民安全越冬；其次应为灾民开避生活来源和就业渠道；第三，应迅速组织技术力量对灾后重建居民点进行科学选址和规划布局；第四，应迅速组织力量保证灾区近期及下一步建设的物资供应；第五，做好灾后重建的试点工作。
3、灾后中、远期建设要点
重建家园中、远期建设应体现经济、社会、生态效益的有效统一，创造可持续发展的人居环境。应逐步实现迁村并点，加快城乡一体化进程，加快对人居环境“二元化”的改造步伐，同时全省各级各类居民点应逐步建立健全综合防突减灾体系，将防灾、减灾作为其发展的重要基础保障进行重点建设。
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