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大城市社会建设的组织结构亟待改革创新
大城市社会建设的组织结构亟待改革创新
口鲍宗豪
内容摘要当前，中国的大城市较为普遍地存在计划经济时期全能型直线性政府的组织结构问题，尽管其在资源统筹、组织动员、危机应对等方面具有明显优势，但已不适应社会矛盾凸显期社会建设的需要。而要改变大城市社会建设严重落后于经济建设的局面，一个关键的改革创新举措就是改变全能型政府的组织结构，构建矩阵式类行政组织的大城市社会建设的组织结构，突出综合科学决策、统筹协调、服务管理和引导培育职能，实现组织类型、组织管理对象、组织职能、组织决策和组织运行的创新。关键词大城市社会建设矩阵结构全能型政府作
者鲍宗豪，上海华夏社会发展研究院院长，华东理工大学人文科学研究院教授、博士生导师。（上海：200237）
当前，中国的大城丕较为普遍地存在计划经济时期“全能型”政府的组织结构问题。“全能型”政府组织结构的职能是一种直线性的职能制，该职能制有五大惯性：垂直型组织结构的惯性、内部协调的惯性、行政命令的惯性、突击行动的惯性、行政层级考核的惯性。直线性职能制的政府结构，在资源统筹、组织动员、应急反应、危机应对等方面具有明显的优势，但是它不适应社会矛盾凸显期的社会建设的需要，亟待进行改革与创新。
当前，要改变我国大城市社会建设严重落后于经济发展的局面，一个关键的改革创新举措就是：通过构建“矩阵”式社会建设组织结构，来改变大城市“全能型”政府的组织结构。
组织结构是一个组织的载体和支撑。一个组织要高效率运转，必须有一个分工明确、责权利清晰、流程顺畅而且能协作配合的组织结构。我国大城市社会建设亟待解决的就是其组织架构（结构）问题。随着市场经济的深入，尤其是在党的十七大提出加强社会建设的背景下，如何形成适应覆盖“全社会”建设与管理的组织框架，可以说是至今未解决的一个突出难题。“全能型”政府，政府再大、再强，也覆盖不了“全社会”的建设，不可能解决全社会的管理；社会组织再发育、再成熟，也不能覆盖“全社会”：中国的国情与经济社会发展现状决定了覆盖中国“全社会”的建设与管理，必须由一种政府主导、但又不是政府组织、也非社会组织的“类行政组织”来推进覆盖“全社会”的大城市的社会建设与管理。
大城市社会建设的“类行政组织”是对“全能型”社会建设组织性质的改革与创新，而组织结构则倾向于选择“矩阵结构”。目前常见的一般组织结构形式有：直线制、职能制、直线职能制、事业部制、模拟分权制、矩阵结构等。矩阵结构主要运用于企业管理的项目运营中，在政府中也有一定的应用。社会建设的“矩阵结构”，不仅对社区与社会事业的投资采取“项目化”方式运作（即由社会事业投资公司及其他建设单位按市场机制运作），更重视运用矩阵结构的基本原理，从大城市社会实际出发做出全新的构建。其中，社区、居民小区是政府管理社会的基础板块，是政府和大城市社区居民共同管理社会的一个层面。借鉴新加坡人民协会管理社会的经验，我们提出以下组织结构（详见下图）。
有关大城市社会组织结构的名称为大城市社会建设与管理委员会（以下简称“管委会”）。该管委会的性质不是一般的“政府机构”，而是“类行政组织”。委员会主任由大城市市长兼任；副主任由大城市副书记、副市长加上2位社会基层、社会组织成员担任。委员会组织按市场（项目化管理的企业）、政府（按社会业务的不同内容将不同的政府部门相应归类）和社会（社会组织）三大板块，构建大城市的矩阵式组织管理结构：三大板块的组织系统相对独立，管办分离，职责明晰，以“管委会”内在一体的互动方式，共同作用于大城市“全社会”的建设与管理。
委员会领导方式实行常委会领导下的分工负责制。下设：(1)“社会建设与管理委员会办公厅（室）”，由会长分管，办公厅统筹协调政府各职能部门与市场、社会的关系，内设社会事业、社会活动、社会信息、社会保障、社会秩序和社区建设协调小组；(2)社会事业投资管理公司，以项目方式运作，负责对大城市标志性设施、普惠型设施、社区与居民小区的科教文卫体等基础设施的投资及其管理，由2名副会长分管；(3)大城市社会组织发展中心，负责对社会组织（包括中介组织）如行业协会、社会团体、民办非企业单位等机构的管理、培训、服务等工作，行政管理论文由1名副会长分管。
委员会的运行方式以集中决策为统领，以覆盖“全社会”的建设与管理为对象，以项目投资与管理为途径，以整合大城市的城区、社区的资源为基础，构建政府、社会、市场三位一体的运作机制，从而达到大城市社会管理的系统化、动态化、科学化。
委员会通过大城市的电子政务建设，实现“条块整合”，切实解决社会建设与管理中的条块矛盾。“条块结合”的电子政务平台的做法是：以数据整合为突破口，从城区、社区做起，先易后难，以前台数据需求带动后台数据的整合。一是推广实施城区与社区的综合应用平台，实现城区、社区一级的整合：(1)建立人口公共数据库：(2)推广实施城区、社区管理软件；(3)开发城区、社区综合办事系统。二是建立市社会建设委员会数据中心，实现市一级的整合：(1)在调研的基础上形成数据中心总体规划；(2)构建数据中心基础框架；(3)整合公共数据和业务数据。通过与管理和服务业务相结合而自然形成的人口公共数据更新维护机制，整合外来人口数据、公共服务和公共管理数据。
大城市社会建设矩阵结构的职能
大城市社会建设突出以下四大职能：
1．综合科学决策的职能
面对多元经济、多元文化、多元价值观的影响，管委会必须强化以人、社会、环境的整体协调发展为基础的综合科学决策的职能。综合科学决策既是一个探索的过程，又是一个参与的过程。所谓探索是指管委会在制定综合科学决策之前，决策者应当会同专家对社会发展的目标和实际状况进行研究和评估，提出具体的运作手段，并随着政策的实施进行监督和修正；所谓参与过程是指科教文卫体、劳动与社会保障等政策的实施要有各利益群体和个人参与政策的讨论和政策的制定，并参与政策的实施，这些参与者或者在实施综合科学决策的过程中获得一部分利益，或者在政策的实施过程中失去一部分利益。管委会实施综合科学决策，就是要在对各种利益群体冲突目标的协调中实现可持续发展的总目标。
2．统筹协调的职能
根据社会业务的内容对相关的职能部门进行分类，这对解决职责同构、职能交叉有积极的作用。但是，社会是一个复杂的有机体，社会有机体始终处于发展变化之中。因此，管委会必须强化统筹协调的职能：一是统筹协调社会事业发展规划；二是统筹协调社会事业投资项目：三是统筹协调各职能部门的关系；四是统筹协调政府部门与社会的法律论文 关系。
3．服务管理职能
管委会作为既具公益性又具行政性的类行政组织，首先要为大城市建设“好政府、强社会”做好服务工作，如大城市社会政策和法律、法规的咨询服务：学有优教、劳有应得、病有良医、老有赡养等咨询服务工作。同时，加强对社会事业投资项目管理，加强对文化产业、体育产业及其市场化运作的管理，加强对社会组织的分类指导与监督管理，特别对于政府购买服务的组织，应做好由社区居民、服务对象、业内专家和政府相关部门共同参与的服务评估，评估结果必须作为下一年度签定项目合同最重要的依据。
4．引导培育职能
第一，引导社会自强，建设“强社会”。首先，改进大城市民间组织管理体制，激发社会组织发展活力。针对大城市社会组织发展中面临的问题，实行社会组织分类管理。可以根据社会组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策，鼓励从事社会服务的社会组织发展。其次，充分发挥社团、行业组织、社会中介组织等各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。管委会的组织架构要求政府向社会放权，社会多方力量参与到社会事务管理中来，承担部分以往由政府包揽的职责，协助政府进行社会管理。
第二，培育和发展社区民间组织。首先，管委会要引导政府逐步放权，变社区民间组织“官办”为“民办”。政府要顺应时代要求，转变职能，消除社区管理和服务中普遍存在的行政权力越位、社区居委会职能错位和社区民间组织缺位的现象，褪去社区民间组织的官办色彩，回归其民间自治性和相对独立性。其次，要改革社区民间组织管理体制。针对在社区活动的民间组织，明确其业务主管单位，降低登记门槛，简化登记手续，推动社区民间组织的发展。可尝试在城区成立“社区民间组织服务中心”，解决登记注册、业务管理、挂靠管理等问题。大城市社会建设“矩阵结构”的创新
大城市社会建设“矩阵结构”，有以下方面的创新：
1．组织类型创新
以“类行政组织”的方式构建了大城市社会建设委员会。该委员会不是一般的政府机构，也不是一般的非政府组织，而是在政府主导下，具有独立法人资格、政府与社会代表参与法人治理的类组织，更确切地说，是“类行政组织”。这也是借鉴新加坡法定机构的制度设计经验而提出来的。“类行政组织”对于解决当前中国较为普遍存在的“中介机构”腐败问题，增大中国非政府组织的能量，推进大城市的社会建设与管理，是较好的政府与社会相结合的制度安排。
2．组织管理对象创新
社会建设与管理覆盖“全社会”，社会事业部分是其中的核心：社会事业主要是政府投资、管理，但对整个“社会”，政府无法全部承担，所以，必须由社会组织共同参与。前些年，北京成立了社会建设委员‘会：上海在根据国务院大部制改革要求设置委办局时撤消了原社会服务局，最近又成立了全市性的社会建设工作领导小组办公室。无论是北京还是上海，机构设置都是政府试图覆盖“全社会”的建设与管理。但是，在全球化、市场化、信息网络化背景下，政府又不可能实现覆盖“全社会”的目标。因此，大城市的社会建设与管理机构，要整合政府部门、社会与市场资源，从而使政府从传统的局限于“社会事业”的建设和管理，切实转变为对“全社会”的建设与管理。
3．组织职能创新
除社会事业外，根据社会建设与管理所涉及的内容，以任务（业务）需要分类，并明确相关职能局，可以解决政府部门之间职责同构、职能交叉问题。根据社会业务把那些具有联系而被部门分割的职能合并，有助于解决政府部门职能交叉问题，明确相关职能局在“全社会”建设与管理中的地位与角色。同时，通过电子政务平台的建设，对于疏理、规范条块关系，实现从“每一个职能部门要管所有的事情”向“只负责特定事情”转变，完成条块整合，具有积极作用。
4．组织决策的创新
新的社会建设的组织结构，其组织决篥做到了五个统一：对大城市的社会建设统一决策、统一规划；对大城市的社会事业项目政府引导、多元投资、规范管理；对大城市的社会信息、社会活动、社会组织统一管理；对大城市的社会保障统一政策；对大城市的社会秩序、社会安全统一预警、监控和管理。
5．组织运行的创新
大城市社会建设委员会作为一种“类行政组织”，它的运行不同于一般的行业协会、研究会，也不同于中国各大城市政府为解决条块矛盾而采取的松散的“联席会议”，而是具有独立法人资格，形成一整套比较完整的运行管理体制和机制的“类组织”。该组织对“全社会”建设和管理的运作模式是：在运行过程中，逐渐形成行政调控机制和社会自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社会治理模式。
注释：
①若以600万以上的人口作为大城市的标准，那么根据2008年《国家统计年鉴》，中国有6个城市的人口在1000万以上：有3个城市的人口在900万以上；有6个城市的人口在800万以上：有9个城市的人口在700万以上；有19个城市的人口在600万以上。
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