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政治与行政二分法评述
政治与行政二分法评述何 霞
摘 要：政治与行政二分法作为公共行政学的经典范式，在公共行政学百余年的发展历程中，受到了诸多批评。文中对政治与行政二分法理论进行了系统阐述，并在此基础上对其进行了评述，并探讨了该理论对我国行政管理理论与实践的启示。
关键词：政治与行政；二分法；启示
中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）12-0005-02
政治与行政二分法在公共行政学发展史上最先由德国政治学家布隆赤里提出来的，在经美国学者威尔逊和古德诺系统发展之后，成为了公共行政学的经典范式。该范式在其一百多年的发展历程中，可谓是誉满天下，谤满天下。本文将从政治与行政二分法理论内涵、评价以及对我国行政管理理论与实践的启示三个维度展开论述。
一、政治与行政二分法理论内涵
为了获得政治与行政二分法的准确理解，需要认真研读威尔逊的《行政学之研究》和古德诺的《政治与行政》两部著作。两位学者在其著作中对政治与行政的关系进行了比较系统的探讨，为了较清晰地阐述该理论，现对两位学者的政治与行政二分思想进行比较。
1.在政治与行政分离上，威尔逊认为，行政与政治是有区别的。行政管理专属的领域是置身于政治范围之外的。“政治是在重大而且普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”[1]12古德诺的观点与威尔逊的类似。他认为，“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[2]12-13换句话说，政治就是国家意志的表达，而行政就是国家意志的执行。
2.在政治与行政的联系上，威尔逊认为，政治与行政存在着密切的相关性。行政管理是政治生活的一部分，它超越纯粹技术细节的，与政治中的基本原则、永恒真理息息相关。古德诺在政治与行政二分法理论上光辉在于他系统探讨了政治与行政的协调问题。他认为，“政治的功能一方面主要与国家意志的表达有关，其次又与国家意志的执行有关。因为在国家意志的表达与执行之间，即在法律的制定和贯彻之间，必须存在协调。”[2]21他对政治与行政取得协调的方式进行了探讨，认为政治对行政的控制方式有两种：一是法定制度，二是法外调节，即政党。
3.在对行政自由裁量权的问题上，威尔逊主张，“行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工作。”[1]13换言之，行政官员在执行政策时有自由裁量的余地，并非完全听从于政治家的意志。而古德诺认为，“执行表达国家意志的法律，在很大程度上有赖于行政机构活跃的首创精神。”[1]11此观点与威尔逊的可以说是不谋而合。
4.在政治与行政分离的原因上，威尔逊主张政治与行政分离在于使“干净”行政学从肮脏腐败的“政治操纵”中独立出来，以使行政学能够摆脱从属婢女地位，为政府管理工作提供理论上的指导，使政府有效履行其职能。而古德诺反对孟德斯鸠所言的行政、立法和司法在政府功能和机构上的分立，认为把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的，实际的政治运行要求政治与行政取得协调。他主张政治与行政只能在功能上分立而不是在政府机构上分立。
通过以上的分析，不难发现：无论是威尔逊还是古德诺他们并非主张政治与行政绝对分离，他们在论述政治与行政分离时，同时也敏锐地注意到了两者之间的相关性。如果说在公共行政学发展史上有人曾宣扬政治与行政绝对的分离，那么这个人当属官僚制理论创始人——马克斯·韦伯。韦伯可以说是政治与行政二分法的集大成者。在他看来，行政人员是中立的、匿名的，而且毫无自主性可言，他们只负责执行政治官员制定的政策，无需对政策执行结果承担责任。
二、政治与行政二分法的评价
任何一种理论的产生都有它所处的时代有着密不可分的关系，因此，在评论一种理论的时候不能脱离它所产生的时代背景。同样，政治与行政二分法也不例外。
1.理论产生的时代背景。威尔逊等人在当时提出该理论绝非偶然，它的产生有着深刻的原因。在当时的美国，由于生产力的发展，公共事务日益复杂多样，这就要求政府能够有效地管理公共事务。然而，政府依然采用简单的方式来处理，而且处理方式不够科学，这远不能满足人们的需求。可以这样说，是时代在呼唤一门行政科学。另外，在西方多党制条件下，各政党为竞选而动用各种手段，在竞选成功之后根据每人在竞选中的功劳大小把政府官职分给贡献者。这种“政党分肥制”给政府管理带来了巨大的危害，为了保证政治的稳定和政策的连续，需要将政治与行政进行分离。
2.政治与行政二分法的价值。从理论上看，威尔逊提出的政治与行政二分法将行政学从政治学中分离出来，并廓清了行政学的研究范围和目标，使行政学离开了政治学母亲的怀抱，迈出了独立发展的步伐。正是在这个意义上，威尔逊才被后人誉为行政学的开山鼻祖。从实践上看，该理论有利于国家意志的执行，比较有效地解决了威尔逊提出的“与制定一部宪法相比较，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”[1]的问题。在理论指导下，公务员必须保持政治中立，这使文官专注于行政事务，这有利于提高政府管理的效率，并有效地减少了政党分肥制对政府管理的危害，进而保证了政治的稳定和政策的连续性。
3.对政治与行政二分法的批判。在公共行政学发展史上，很多学者对该理论进行了批判。需要指出的是，很多学者批判的是政治与行政二者的绝对分离。之所以后来的学者把批判的矛头指向了政治与行政二者的绝对分离，依笔者之观察，原因在于威尔逊和古德诺的政治与行政二分法很容易让人产生理论误解，加之韦伯在其官僚制理论中将该理论贯彻得淋漓尽致。如前所述，威尔逊和古德诺在论述政治与行政分离的时候也论述了两者之间的相关性，因此，后来的学者产生的理论误解一定程度上要归因于韦伯。
行政学家彼得斯对政治与行政二分法有过这样的评论：行政与政策并非是互不相关的离散现象，它们确实是相互关联的。无论从客观上还是从主观上讲，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。行政体系确实在制定政策，尽管这些与立法部门和执行部门所制定的政策所采取的书面和公开颁布形式并不完全相同；而且，行政人员制定的操作规则，比起那些正式公开颁布的规则来说，对个体的实际影响更大[2]25。像锡拉丘兹大学马克斯维尔学院院长保罗·阿普尔比这样的另一些人甚至更为简要地说：“公共行政就是政策制定。”[3]政治与行政无论在理论上还是在实践上倡导绝对的分离只能是陷入政治浪漫主义的泥潭。国家意志表达出来之后并不必然地得到有效执行，因此就需要对执行进行适度控制，政治与行政的分离只能是相对。
三、政治与行政二分法的启示
政治与行政二分法产生于西方之土壤，虽然它不具有普适性，但是该理论对我国行政管理理论和实践具有重大的借鉴意义却是不言而喻的。
1.处理好党、人大与政府之间的关系。当前，我国正在推行大部门体制改革，行政改革要取得实质性进展就需要政治体制改革的适时跟进。如果政治体制改革跟不上行政体制改革的步伐，那么行政体制改革将困难重重，步履维艰。政治体制改革的焦点问题在于处理好党、人大、政府三者之间的关系。目前，在我国政治生活中，党、人大、政府、司法的具体分工，可以概括为：在党的领导下，人大聚合和表达民意，界定正义；政府执行民意，实现正义；司法扶归民意，矫正正义。我国宪法规定，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，全国人大是最高权力机关，全国人大及其常委会行使立法权，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。而在现实中，在重大决策上，先在党内形成一致意见，然后再交由全国人大及其常委会表决通过。也就是说，党通过人大使自己的意志上升为国家意志。这种体制的好处就是保证了政治的统一与协调，提高了工作效率，但是在国家意志表达的过程中，人大的法定作用未得到充分发挥，人民及其代表参与的程度及发挥的作用是很低的。这与宪政的要求是不相符的。为解决这一问题，需要进一步健全和完善人民代表大会制度，健全民主制度，丰富民主形式，拓展民主渠道，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。更好地发挥人大在察民情、听民意、聚民智、惜民力方面的优势和作用。另外，处理好党与政府的关系。邓小平曾提出党政分开的问题，他强调，改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题。换言之，就是要处理好党与政府的关系，就是党的作用是总揽全局、协调各方，它只行使法定的权力，而不能侵犯政府的权力。然而，现实中的党政关系却不能让人满意。典型的表现就是党和政府两者的权力和责任是不对等的。具体说来，政府的权力小于责任，而党的权力却大于责任。我们可以从问责制的实施情况来分析，在重大事故发生后，政府首长引咎辞职，而不追究同级党委的责任，这样的问责制的作用是有限的，威慑性不强。为扭转上述不合理的局面，应把属于政府的权力还给政府，党只行使其应有的权力，使两者的权责对等，需要通过宪法来明确两者的权责范围，实行法律分权制，以此来厘清政治与行政的关系，进而推动我国的宪政建设。
2.行政自由裁量权的问题。威尔逊和古德诺都对行政自由裁量权进行了论述，的确，行政机关和行政人员在从事公共事务管理的过程中有着很大的自由裁量的余地。在立法、司法和行政三权中，行政权对公民的影响最大，为了确保行政机关及其工作人员合理行使自由裁量权，就需要对行政自由裁量权的行使进行控制和监督。我国有两千多年的封建历史，封建历史的经历给我国行政文化打上了深深地“人治”烙印。可以说，我国行政文化总体上是伦理型的，重人治而轻法治。在行政执法人员的行为中，不难发现人治的痕迹。我们在马路上时常见到行政执法人员对小商小贩大打出手，而非依法行事。为解决上述问题，需要加强法治建设，并严格依法办事，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。如广州市人民政府于2009年7月4日开始实施《广州市规范行政执法自由裁量权规定》，该规定开创了我国全面规范行政执法自由裁量权的先河。另外，我们需要加强对公务员的培训，使其牢固树立法律至上、严格依法办事的理念，合理合法有效地行使人民赋予的公共权力。
3.公共行政学的价值追求。在威尔逊和古德诺等学者所倡导政治与行政二分法下的传统公共行政学的价值追求过于关注经济和效率，而对民主等宪政价值重视不够。而公共行政学的灵魂在于价值追求，在于它的公共性。可以说，传统公共行政学只注重了“行政”方面，而对“公共”方面关注不够。因为行政的价值追求在于效率和经济，而公共的价值追求则是公平和民主。这对我国公共行政学的建设与发展有着重要的借鉴，在我国公共行政学在建设与发展中，要想摆脱身份认同危机，就要搞好效率与公平的平衡，搞好经济与民主的平衡。在当前我国转型时期，在改革攻坚阶段，各种矛盾比较突出，如何处理好公平问题以促进社会和谐值得每一位国人深思。而公共行政学在解决这个问题上有着自身优势，因此，在发展公共行政学时一定要高举民主和公平的旗帜，使公共行政学实至名归，发挥其应有的作用。
参考文献：
[1]丁煌。西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
[2][美]F·J·古德诺。政治与行政[M].北京：华夏出版社，1987.
[3][澳]欧文·休斯。公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
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