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关于我国乡镇国库管理的调查报告
中国人民银行国库局《乡镇国库研究课题组》乡镇国库,是我国五级国库体系中的基层单位。乡镇国库的建立,强化了乡镇政府的财政管理功能,有效地调动了乡镇政府理财的积极性。随着财税体制和农村金融体制改革的不断深化,乡镇国库运作面临许多新情况、新问题。为此,我们组织开展了乡镇国库建立与发展的专题调研。
基本情况
目前,乡镇国库主要有人民银行经理和商业银行、信用社代理两种模式。截至2002年底,全国乡镇国库已建机构13759个。其中人行经理562个,商业银行、信用社代理13197个,分别占乡镇国库总数的4.08%和95.92%。
(一)发展进程。乡镇国库建设从无到有、从小到大,经历了初创、迅速发展和规范管理三个阶段。
第一阶段(1985-1992年期间)初创阶段。为贯彻党中央、国务院关于建立乡镇财政的决定,1985年,财政部发出《关于颁发乡镇财政管理试行办法的通知,首次提出乡镇国库的建设问题,个别地方开始建立了乡镇国库。1990年,财政部、中国人民银行(以下简称部行两家)发出《关于乡镇国库工作试点意见》予以肯定,并对乡镇国库试点的设库条件、组织机构、职责任务、业务范围等方面作出了具体规定。此后,乡镇国库建设的试点工作在全国范围内展开。
第二阶段(1993-1999年期间)迅速发展阶段。在总结乡镇国库试点经验的基础上,经部行两家研究,于1993年发出《关于做好乡镇国库工作的通知》,并附发了《乡镇国库管理办法(暂行)》。《通知》要求各地根据不同情况,逐步扩大乡镇国库的试点。自此,乡镇国库建设在全国辅开。截至1999年底,乡镇国库机构数量达19801个,比1992年增加10063个,增长102.34%。
第三阶段(2000年至今)规范管理阶段。2000年中国人民银行发布《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》,明确规定国家预算收入缴入乡镇国库为正式入库。各地积极贯彻落实文件精神,加强了对乡镇国库的管理。2001年,中国人民银行发出《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》,对规范乡镇国库业务管理起到了积极的推动作用。
(二)1999年以来乡镇国库发展变化的特点:
一一乡镇国库机构数量逐年减少。2002年乡镇国库机构较1999年减少6042个,下降了30.51%。
一一乡镇国库业务量呈现萎缩的趋势。2001年乡镇国库业务量较1994年减少1180万笔,下降了78.3%;与年度业务量最高的1999年相比,降幅高达87个百分点。
一一农村信用社代理乡镇国库的比重逐年增加。由于农行营业所撤并等原因,其代理的乡镇国库业务大部分移交给农村信用社办理。截至2002年底,农村信用社代理乡镇国库7421个,占代理乡镇国库总数的56.23%。同时,“一所两库”、“一所多库”的现象越来越多(即一个农行营业所办理两个或两个以上乡镇国库业务。
——乡镇国库发展不均衡。经济欠发达地区的机构设立数量较多,经济发达地区的机构设立数量较少。如安徽省设有乡镇国库1485个,四川省1336个,甘肃省1172个,而广东省仅设有33个,福建省5个。
乡镇国库所发挥的积极作用
(一)完善了乡镇财政管理体制,增强了乡镇政府当家理财的积极性和主动性。1994年实行分税制财政管理体制之前,县乡财政大多采用收支两条线的管理体制,即实行“收入全额上划、支出全额下拨”、“增收分成”和“大包干”,形成了财权集中在县、事权分散在乡镇的局面,影响了乡镇财政职能的发挥,不利于乡镇经济的发展。实行分税制财政管理体制以后,由于划分了县乡财政之间的收支范围,由于乡镇国库的建立和会计核算真实、准确、及时,乡镇政府增强了当家理财、增收节支的积极性,形成了乡镇政府抓财源、管财政的新局面。
(二)减少了乡镇税收收入的入库环节,缩短了乡镇财政拨款在途时间,从而加快了财政资金周转速度。设立乡镇国库前,乡镇征收的税款由征收机关通过农行营业所或农村信用社收纳,上划到上级管辖行(社),汇总后再划转县国库；乡镇财政经费则通过县财政支拨,由县国库划转管辖行(社),再由其转划各营业网点,转入乡镇财政的账户。乡镇财政资金的上划和下拨到位通常需要7-10天时间。建立乡镇国库后,收入可实现当天就地人库,支出可实现当天拨付到用款单位的账户,大大提高了财政资金利用效率。
(三)加强了对国家预算资金的监督和管理,堵塞了漏洞。乡镇国库建立前,乡镇财政开户随意性较强,由于缺乏监督,公款私存、乱开支等现象突出。建立乡镇国库后,乡镇国库按照有关规定,为乡镇财政开设预算内存款账户、预算外资金账户,对乡镇财政收支款项实施日常监督、管理,在一定程度上确保了国家预算资金的安全和规范运用。
(四)增强了县财政的宏观调控能力。随着乡镇国库和县乡新的财政体制的建立,县财政对乡级收入、专项上解资金和转移支付,用体制形式加以明确和固定,有效地增强了县财政的宏观调控能力。
(五)拓宽了金融机构服务领域,增加了中间业务收入来源。基层农行营业所和农村信用社代理乡镇国库业务,既扩大了业务范围,提高了代理行、社的信誉和知名度,又使部分乡镇国库能从同级财政获得一定数量的代办补助经费,增加了代理行的业务收入。国露自理
目前乡镇国库发展中存在的主要问题
(一)一些财税改革措施的推行使乡镇国库业务量萎缩。主要是:(1)国税实施金税工程后,一般纳税人集中到县里缴税,税务部门征收的工商税收直接缴人县支库。(2)为保社会稳定,将农村教师工资、民政优抚金和卫生、水利建设经费等,集中由县财政统一拨付。(3)农村税费改革后,农业税收入减少。所有这些,使乡镇国库业务出现萎缩。
(二)部分乡镇经济规模小,底子薄,难以实现建库的初衷。90年代,相当一部分乡镇经济发展落后,底子薄,靠吃县财政补贴过日子的乡镇,一哄而上,纷纷设置了乡镇国库。实践证明,这些不具备条件的乡镇国库,无法实现促进乡镇当家理财、乡镇财政资金自求平衡、统筹安排用于当地经济发展的目的。
(三)税务、金融管理体制与乡镇国库的设置不配套,影响乡镇国库正常运转。税务征管体制在乡镇不是按行政区域划分,而是按经济区域划分；机构按片设立,与乡镇国库一乡一库明显不配套。由于税款不能按规定就地入库,税务会计人员月末往往要跑几个乡镇办理缴库、对账,使乡镇国库资金不能及时报解。一些税务人员为图省事,在确保完成各乡镇收入任务的前提下,往往人为地确定税收所属国库。在一些地方,不同程度地存在买税、混库现象,使各乡镇的税收进度难以得到真实、准确地反映。近年来,随着银行商业化的推进,国有商业银行许多基层营业网点进行了调整、撤并,一所代理多个乡镇国库的现象越来越多,对税款人库、财政库款支拨带来诸多不便。一些乡镇财政用钱时,要来回奔波几十里路。有的图方便,将款项汇总拨到就近的农村信用社,给乡镇国库的核算和监督管理增加了难度。
(四)代理乡镇国库的商业银行代理意识淡薄,难以全面履行其职责。商业银行、信用社是以营利为目的独立的经济核算单位,其经营理念是追求利润最大化。在代理乡镇国库业务问题上,商业银行、信用社关心最多的是代理乡镇国库后的投入和产出的成本关系,而代理乡镇国库的收益,主要来自乡镇国库存款沉淀的利润以及代理此项业务获得的代理手续费收入。由于乡镇国库业务急剧萎缩,财政的存量资金偏小,在代理行、社的资金沉淀就很少,其经营收益也会降低。另外,部行两家规定的代理费用标准很低,根本,弥补不了代理行为办理业务而支付的成本费用。由于绝大多数地方财政未落实支付代理费,严重影响了商业银行、信用社代理乡库业务的积极性。特别是2003年1月1日起,实行对各级国库存款计付利息后,未及时明确代理乡镇国库的代办业务费和资金结算汇划费的支付标准和方式,对商业银行、信用社代理乡镇国库的积极性冲击更大。
(五)乡镇国库多种风险隐患并存,资金安全防范、业务管理难度大。乡镇国库在运行的过程中主要存在三种风险隐患:(1)“先天”风险。当地只有农村信用社一家金融机构,没有选择余地。部分农村信用社资产质量不高,经营效益不好,员工素质偏低,存在较大的金融风险。(2)制度执行风险。受利益驱动,代理乡镇国库人员配备严重不足。据不完全统计,目前全国代理乡镇国库从事国库工作的专职人员平均为0.15人。这种状况,难以使会计核算的基本制度履行到位,“一手清”现象较为普遍。(3)管理风险。乡政府、乡财政“重建轻管”,只重视乡镇国库的设立,疏于管理。代理行“代而不理”,人员配备少且素质不高,对所代理的国库工作既未列入考核范围,也不进行具体的管理和指导,缺乏必要的内控管理机制。人行县支库由于人员配备不能满足国库业务量的快速增长,岗位兼职过多,国库人员忙于日常核算业务,无暇顾及对乡镇国库管理的指导,导致其业务操作不规范。有的代理支库,对所辖乡镇国库从未进行过检查、辅导,甚至有的不清楚辖内乡镇国库底数。在这种管理“真空”的情况下,代理乡镇国库工作质量是不言而喻的。
政策建议
(一)全面清理、整顿、规范,努力提高现有乡镇国库的核算质量和管理水平。乡镇国库是办理国家预算收支的最基层单位,受人员素质低、管理难到位、代理机构资质差等诸多因素制约,稍有不慎,容易引发资金案件。乡镇国库可以说是目前国库系统的风险高发环节。因此,必须与乡政府、财政、税务等各部门密切配合,统一认识,对乡镇国库进行全面清理规范。
——对确无存在必要的乡镇国库,要坚决予以撤销。凡属下列条件的乡镇国库,原则上应一律撤销:一是已停办业务的；二是业务量过小,且收支不能相抵的；三是收支业务大多已经上收,由县(市)一级直接办理的；四是内部管理松懈,历次检查问题较多,屡犯不改的；五是地方政府要求撤销的。对确需撤销的乡镇国库,县市财政部门应提出撤销乡镇国库的意向。县人民银行同意后,应予以正式批复,并联合财政、税务、代理行等部门,做好账务核对、资金划转、档案资料移交、印章收缴销毁等工作。
——对确需保留且具有存在价值的乡镇国库,要加强管理,规范提高。一是人民银行国库部门特别是县级支库,要切实承担起管理、指导、检查、监督和培训考核的职责,加大对保留乡镇国库的现场检查力度,采取检查与辅导相结合的方式,加大培训力度,提高乡镇国库人员素质,促进其业务操作向规范化方向发展。二是代理行要加强对乡镇国库工作的管理,真正履行国库各项职能。三是地方政府及其有关部门要提高思想认识,防止出现建库积极,建后不管的局面。为乡镇国库创造一个良好的工作环境,保证乡镇国库工作高效运转。
(二)从严、慎重把好乡镇国库新设审批关。人民银行国库部门审批乡镇国库设立,要从乡镇经济发展的实际出发,看其是否能在乡镇经济发展中起到积极的促进作用,而不能从满足“完善乡镇政府功能”这一形式上的需要出发。发展乡镇国库应坚持“从严、慎重”的原则,注重质量,不求数量,从严把好“准入”关。在考虑乡镇国库设立的经济条件时必须注意以下几点:一是税源不足,入不敷出的乡镇不宜设立乡镇国库。二是虽然税源充足,自身可支配的财力相对过少的乡镇,也不宜设立乡镇国库。三是对于经济发展潜力大、理财积极性高、确实有必要设立国库的乡镇,人民银行国库部门则应在审批、业务指导、部门协调等方面予以积极支持,帮助乡镇政府强化财政管理职能,切实提高乡镇财政资金的使用效率。
(三)健全和完善财政管理体制。一是地方财政管理体制应根据不同地区的经济发展情况区别对待。中央财政和省级财力,要逐步加大对县乡转移支付的力度。二是要按照财权、事权相统一的原则,进一步合理界定地方各级收支范围,确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。
(四)制定商业银行、信用社代理乡镇国库业务手续费计付办法,建立代理乡镇国库业务的利益补偿机制。尽快明确代理乡镇国库业务手续费计付标准、计付方式等,督促财政部门在预算支出中统筹安排。具体收费标准可在预算资金综合成本的基础上,按笔数收取代办业务手续费和按结算金额分档计。
(五)加强法规制度建设,进一步明确和强化乡镇财政、国库权贵。现行的《预算法》、《国库条例》及其实施细则、《乡(镇)国库管理办法(暂行)》等,已不能适应新形势的需要,必须按照财税金融体制改革的新要求以及乡镇工作面临的新变化、新问题和新情况,尽快重新修订。同时,抓紧建立健全与之相配套的一系列实施细则、操作规程和管理办法,便于具体操作实施,从而确保各项法规制度真正落到实处,以充分发挥乡镇财政、国库的职能作用。
(六)着手研究人民银行直接经理乡镇国库模式。随着金融电子化和财税征收环节电子化建设步伐的加快,数据集中、核算集中、管理集中已成为发展趋势,目前乡镇国库分散代理现状与发展要求不符,分散处理业务的状况已不能满足集中化管理的要求。为此,应着手研究人民银行直接经理乡镇国库模式,在城乡区域范围较小、乡镇经济较发达,且已实现财税库行横向联网,同城票据电子清算系统较完善的地区进行试点,适应经济的发展。
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