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如何解决农业税取消后的三农问题
如何解决农业税取消后的三农问题
——来自##县的调查
##县地处五岭北麓，潇水源头，位于湘、粤、桂三省（区）结合部，是某省省的南大门。全县总面积====平方公里，其中山区面积===万亩，耕地面积==万亩，人平耕地=.==亩，共辖==个乡镇，=个林业采育场，===个村（居）委会，总人口==万。全县林地面积====多平方公里，活立木蓄积量====万立方米，森林覆盖率达==.=%，是一个林农参半的全国重点林业县之一。
====年，##县开始全面贯彻实行对农业税全免的扶农、惠农政策。取消农业税后，作为一个林农参半的林业大县，免征农业税后，农村工作应该怎么管？乡镇干部干什么？乡镇工作的重心往哪里转？=月份，我带领有关人员围绕这些问题，采取召开座谈会、个别走访、现场查看等形式，在全县==个乡镇的==个村进行了为期==余天的调研。调查显示，政府取消农业税后，与之衍生相伴的一些新动向和新问题，需要我们认真对待和加以研究解决。
一、全县免征农业税前后的基本情况
免征农业税前，====年,全县农民负担农业税、三提五统各项集资等税费总额====.==万元，人平负担==.==元，亩平==元，====年农村税费改革后，农业税====万元，按====年底==.=万农业人口计算，农民人均负担==.==元，亩平==.=元，较改革前人平减少==.==元，减幅==.==%，亩平减少==.=元，减幅==.=%，====年农业税全免，总额====余万元，人平==.==元。
二、农业税取消后的新气象
（一）农民负担有效缓解。免征农业税后，国家与农民之间分配关系由过去的“多取、少予”开始向“多予、少取”转变，====年全县农民人平直接减负==.==元，加上粮食直补资金===万元，良种补贴===.=万元，农民人平减负==.=元。全额免征农业税，杜绝了一切向农民伸手的借口，堵死了向农民搭车收费的路子。调查对象中，均未出现收费现象，基本实现了“零负担”。
（二）干群关系得到改善。免征农业税前，乡村干部强制征收和暴力征收时有发生，干群关系紧张，直接导致了农村非稳定因素的增加。农业税全免后，职责发生转变，乡镇干部的工作方式也随之而变。乡镇干部在工作形式上，从过去“索取型”向“给予型”转变；工作职责上，从“任务型”向“服务型”转变,从过去向农民“要钱、要粮、要命（计生）”的矛盾焦点中解脱出来；群众关系上，从“油水关系”向“鱼水关系”转变，受到农民的欢迎。==%以上调查对象对免税后的乡镇政府表示满意。
（三）种粮积极性得到提高。免征农业税后，加上“中央一号”文件精神的不断落实，农民种田积极性大大提高。弃田抛荒的少了，复垦耕种的多了；粗放经营的少了，精耕细作的多了；撂荒面积减少了，种田大户增多了。====年水稻种植==.==万亩，同比增加=.==万亩；烤烟种植=.==万亩，较上年增加====亩。
三、农业税取消后面临的新问题
（一）乡镇及村组干部的角色转换尚未及时到位。
=、思想观念不适应。长期以来，乡镇工作的重中之重是收税，能把税费收齐就是最大的成绩，其他行政职能逐渐弱化。现在沿袭几千年的“皇粮国税”取消了，乡镇工作==%—==%的工作对象没有了，乡镇工作人员人浮于事的现象更加突出。调查中，==%以上干部认为“农民全部减负，干部如释重负”、“农民种田不交钱，农村工作何去何从”。免税后，乡镇干部帮助农民抓调整，首先就丧失了动力机制，因为农民收入增长的快慢跟乡镇干部尤其是一般干部没有直接的利益联系。除计生工作外，乡镇干部大都产生了盲目感，对农业税取消后的工作心里没底。=、工作方法不适应。随着农业税的取消，土地经营权进一步明确，各项政策深入人心，农民的经营主体意识、民主法制意识明显增强，单纯靠行政命令开展工作已没有了市场和空间，也失去了存在的基础和意义。涉及到新形势下如何创新工作方法、推进农业结构调整、搞好公共服务、促进农民增收等问题，==%以上乡镇干部表示心里没底。=、发展思路不适应。农业税费一直是乡镇赖以运转的财源，农业税取消后，虽然有基本相当的转移支付，但转移支付是一个定数，只能维持乡镇基本运转，根本谈不上偿还债务、发展公益事业等。农业无税，乡镇财源何来，怎样发展？这对于长期习惯就农业农村抓农业农村的乡镇决策者来说，是最大的难题。有的乡镇领导反映说，农业税取消后，就发展思路角度来讲，乡镇干部的担子不轻反重。
（二）乡、村两级组织正常运转更加困难。一是财力大辐减少。免征农业税后，一般乡镇减收==余万元左右，多的==余万元，财力缺口大，==%以上的乡镇干部误餐补助和其它津贴无法兑现；村级收入较取消农业税前平均减少==%左右，每个村的收入包括各级转移支付平均不足=万元，只占正常运转所需支出的==%。调查显示，全县仅有==%左右的村组织有收入，其中收入上万元的村仅占=%，==%左右的村级组织没有收入。以湘江乡调查的三个村情况来看，====年总收入=====元，总支出=====元，结余=====元，被迫还旧借款=====元，赤字=====元。二是债务积重难返。免征农业税前，==%以上的乡村由于垫税、村级集体企业亏损、重点建设及招待等诸多因素，致使乡镇和村级组织负债现象较为普遍，不堪重负。据不完全统计，全县乡、村两级债务高达====余万元，其中乡镇负债====万元，村级负债===万元，平均每个乡（镇）在===万元以上，每个村在====元以上；其中负债最严重的沱江镇累计债务高达===万元。乡村债务久拖难解已成为一些地区制约农村经济发展、影响农村社会稳定的重要因素。三是村干部队伍难稳定。免征农业税后，村级唯一的集体收入来源被卡断，村级资金严重不足，各村正常支出难以保证。全县村干部年平均工资不足====元，==%的村干部表示每年招待乡里干部的开支就不止====元，村干部成了“倒贴”干部，工作积极性严重受挫。湘江乡村民小组长在取消农业税前人均年发放===—===元，免征农业税后由于经费紧张已取消。四是农业税征收遗留问题多。过去在农业税征缴过程中迫于“双过半”和“结硬帐”，乡镇、村级组织通过借、垫等办法完成任务，有的向银行贷款，有的用乡村干部的工资垫付，目前全县农业税尾欠仍有====万元不能收缴到位，平均每个乡镇==万元左右，致使乡、村债务难以化解，乡、村干部陷入两难境地。乡村偿债压力很大，且因为==%以上是贷款，考虑到利息等因素，债务有上升的趋势。五是农民土地矛盾纠纷增多。由于取消农业税，土地收益增值，一些地方出现了农民争田要地的现象，由于国家土地承包政策明确规定“土地一定==年不变”，也使部分农户人多地少的矛盾日益突出。部分农村人平占地悬殊竟在=倍以上。农村土地二轮承包的遗留问题日渐显露，农户之间因界端不详、面积不实、权属不明产生矛盾，一些原来已退田的农户又要求收回土地自己耕种，少数村将闲置地集中租赁给种田大户或外来户经营，农民现在又要求发包到户或提高租赁费或重新分配。六是公益事业开展困难。免征农业税前，村级集体收入主要来源是农业税附加。免税后，村级的道路维修、塘坝沟渠修整、学校建设等村级公益事业的资金来源骤减，由于资金短缺，农村开展的“一事一议”存在“有事不议，有事难议，议而不决，决而不行”的现象，加上外出务工人员增多导致的投工投劳不足，造成村级公益事业几乎处于停滞状态。
（三）农资上涨，免征农业税后农民增收不乐观。调查表明，化肥等农用物资价格上涨，生产成本“水涨船高”，直接影响农民增收。以沱江镇山口铺村==组农户饶家杰为例，====年发现化肥等各项费用明显上涨，购买同样的化肥平均每亩上涨==元，农药平均每亩上涨==.=元，翻耕、抗旱抽水费每亩上涨==元，地膜、农具等其他物资价格全面涨价。同样的一亩耕地面积所需的农资费用，比上年涨价就超出===元。因此，因涨价而超出的各项费用高出了农业税免税额。调查中，有的村民埋怨说：“上面在骗我们，免了农业税，每年我们要出更多的钱（购买农资）”。
（四）取消农业税对林区发展意义不大，林农返贫未能得到扼制，林农区的经济差距日益加大。“三林”问题是“三农”问题的重要组成部分，由于林区水田面积少，种田方面的农业税本来就不多，免除农业税政策并没有给林农带来多大的实际意义，国家的扶农、惠农政策为提高农民的种粮积极性，致使粮食价格高位运行，加上自然条件限制、林业保护性政策不到位、林业税费居高不下、部分惠林政策被取消、现行的惠农政策不能充分享受等因素，致使林农返贫更加严重，林区与纯农区的经济差距进一步拉大。主要表现在三个方面：一是粮食严重不足，吃饭问题仍然没有解决。林区耕地少，人均水田=.==亩，粮食直补政策人均实得仅=.=元。相反由于国家采取粮食收购保护价政策，主要靠买米度日的林农为此每年人均增支购粮款在===元以上。====年以前林农每年自产粮====.=万公斤、林区平价定销粮===.==万公斤、造林抚育补助粮===万公斤，三项====.==万公斤，人均年口粮达===公斤，吃饭问题已经解决。====年以后，林区平价定销粮、造林抚育补助粮被取消，林农吃自产粮和市场购粮。====年===个林业村自产粮===万公斤，人均===公斤，比====年人均减少===公斤，人均年缺粮=个半月。吃“三夹饭”（包谷、红薯条、大米合煮）的现象重新反弹。二是经济来源单一，收入仍然较低。林农基本靠木材采伐销售为生，====前人年均木材指标=至=.=立方米，由于木材径大质高，木材销售价高，林农人均实得===至===元。====年后，采伐指标逐年减少，人年均=.=至=立方米，加之木材市场疲软，销售价降低，兼之受山高路远、交通不便的影响，扣除一定的运输成本和上交的税费及劳务开支后，林农人均实得仅有===至===元，比====年人均减少===至===元。加上国家实行生态公益林建设和木材限额采伐等林业政策，林农从生态公益林中所得补助仅为=元/亩（扣除管护费，实得=.=元/亩）。且由于生态公益林的划分，导致林农对林木和林地缺少了经营自主权，祖祖辈辈沿袭下来的“砍一轮树种三年土，解决三年杂粮”的生产生活门路也没有了。雾江乡龙虎村谢冲小组共有林地====余亩，其中====亩被划为公益林，此后，该小组几无树可伐，全组===多人每年仅靠国家按=.=元/亩实得的=====多元补偿度日，人均不足==元。据统计，====年全县林农人均可支配收入===元，其中水口镇仅为===元。目前林区现有贫困户=====户，贫困和低收入人口=====人，占全县贫困和低收入人口的==.=%。三是基础设施差，发展仍然缺乏后劲。目前林区==个组未通电，===个村未通电话，==个村未通公路，===个组未通小四轮、板车路。由于交通不便，林农每年支付木材陆运费===多万元，买米交通费===多万元，人均增支===多元。====年，林区有过伐组===个，占==.=%，这些村组由于无树可伐收入锐减。由于林农用于吃粮、购买生活必需品的支出占收入的==%以上，致使林农发展生产投入严重后劲不足。
三、对策和建议：
（一）积极反映“三林”问题、呼吁国家调整现行有关林业政策。（=）建议恢复已经取消，但实践证明行之有效的林粮挂钩、造林补助等林业优惠政策。这对调动林农营林积极性，保障林农基本口粮，维护林区林政和社会秩序意义重大。（=）制定调整有关林业政策。建议对林农实行“一取消、一补偿、一补贴”政策。一是取消育林基金，让林农直接在林木交易中增加收入。同时，对因取消育林基金后给地方政府减少的收入缺口由中央和省级财政予以弥补。二是建立生态公益林补偿机制。对现有公益林的林木资源进行价值评估，实行一次性补偿或分期补偿。对绝大部分山林划为公益林、耕地严重不足、生存条件特别困难的林农，实行生态移民，将公益林木补偿费和林地征用费一次性补偿到位。公益林林地的补偿标准应基本上按照市场机制确定，以不低于每亩林地每年能为林农产生的经济收入为参照进行补偿。改变现行补偿（=元/亩）过低的状况。三是建立对林农实行生态直接补贴机制。参照种粮直补政策，可根据林木采伐指标或造林抚育面积，对林农进行粮食补助。（=）配套完善有关林业政策。为了确保政策落实，建议从水力发电、森林旅游、消耗森林资源的企业、排放污废物破坏生态的部门、企业和个人收取生态资源税，作为对生态营造、管理、保护的经济补偿，使生态资源补偿有稳定的资金来源。建议对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策，并给予一定的财政贴息；对被划定为国家生态公益林的营林贷款实行减免或挂帐停息政策；在明晰林业产权的基础上，实行林木、林地资产抵押的金融扶持林业政策；加大对林区县乡镇的转移支付力度，推进林区健康稳步发展。
（二）不断加快配套改革步伐，深化调整和完善涉农政策。
=、进一步推进县乡机构改革，精简机构和人员。根据中央机构改革方案及省里的要求，各个乡镇将分流=/=—=/=的富余人员。因此，必须大力推进机构改革。（=）要撤并机构。科学设置乡镇机构，并实行党政领导交叉任职，要改革村组机构，大量精简村组干部，实行联组合片，由村干部兼任片长。（=）要分流人员。下大力气清退编外人员，压缩在编人员，解决好富余人员的出路。一是鼓励乡镇干部带薪带职离岗发展经济；二是选派乡镇干部到村组任实职；三是对==岁以下，没有达到大专以上文凭的乡镇干部实行脱产轮训，学习培训期间工资不变，培训费用自理。
=、进一步加强农资市场管理，还利于农民。同时严厉打击假冒伪劣农资产品，确保农民利益不受侵害。政府要继续加大对农业的投入，特别是科技投入，提高科技含量，帮助农民科学种田，提高产量，增加收入。要鼓励和促进农资生产企业开发高效、高能、价优的农资产品投入市场，尽可能地满足农民的需要，使农民既能增加产量，更能增加收入，实现农资企业与农民双赢的效果。同时，政府要引导农民改变产业结构，种植优良品种，提高农产品档次，提高耕地的综合效益；引导农民广泛使用有机土杂肥，这样既能改良土壤结构，又能降低农业投入的成本，还能减少农村因自身环境污染给农业生产、生活带来的损失。
=、进一步健全农村土地流转制度，依法完善二轮延包等土地流转方式。随着农业税的取消和国家各项补贴政策的出台，土地问题逐渐凸显为农村的突出问题，更显示出稳定和完善农村土地承包关系的极端重要性。针对农村土地承包发生的新情况和农民在土地流转中出现的新问题，要用活用足党的农村政策，努力化解国家土地政策与土地承包现状之间的矛盾，及时依法完善二轮延包，调处各类土地纠纷，签订承包合同，颁发经营权证，做到“四至”清楚，权属明确，依法保障农民对土地的承包权、经营权和收益权。同时，对农民在抛荒地重新耕种的，要合理引导，做到有序开发，不得乱砍滥伐、过度复垦。对长期外出务工农民的承包地在保障其承包经营权的前提下，引导其通过代耕代种、转包、租赁等方式流转到人多地少的农户。对外来经营业主以协议方式开发村集体空地，也应通过其它承包方式保障其经营权，采取土地使用权入股、有偿转让等形式，既保护承租者的合法权利，又适当考虑农民的既得利益。
（三）进一步搞好乡镇职能的重新定位，转移工作重心。
农业税免征仅仅是“少取”，乡镇应该在“增收”和“多予”上对农民给予更多关注，主要职能应是发展经济、加强社会管理、提供公共服务和维护社会稳定，工作重心由就农业抓农业向以工带农、以工促农转变，突出抓好农副产品加工业。一是要履行引导农民入市的职能。鼓励发展以农民为主体的农产品销售队伍，推动农业产业化健康发展。二是要履行发展农村公益事业的职能。乡镇要花大力气制定出操作性强的农村建设规划，并认真付诸实施，探索多种途径发展农村公益事业，引导农民自愿协商投工投劳，大力加强农田水利、乡村道路等基础设施建设，增强农业抗灾能力，彻底改变农村脏、乱、散、差的旧面貌。三是要履行引导生产发展的职能。乡镇政府要引导村组干部转变观念，为农民解除后顾之忧。当前，农民最盼的是快富，最缺的是资金、技术和信息。可采取选派乡镇干部到村组任实职，或乡镇干部身份和工资福利待遇不变，由乡镇派驻企业服务、引导外出务工、参与支农中介服务组织等形式直接参与经济活动。四是要履行维护社会稳定的职能。预防和打击违法犯罪，及时调处各类矛盾纠纷，营造安全、文明、和谐的社会环境。
（四）进一步创新管理方式，由领导管理向指导服务转变。目前，乡镇传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位，从上到下，对各级政府的管理模式仍是沿用计划经济的办法，用行政命令的手段，把各种经济指标（财政税收任务、招商引资）和社会指标由上而下，层层分解，把完成任务和政绩、考核以及经济收益挂钩，带有很强的行政强制性。做好新形势下的乡镇工作，要求乡镇干部必须对我国目前农业农村经济乃至整个国民经济发展的阶段性特征有较深的理解和把握，以便更深入、更全面地理解党在农村的各项政策的重大意义。一定要使乡镇干部认识到，取消农业税的真正内涵不仅仅是减轻农民负担，而是调整国民收入再分配格局。我国现在总体上已到了工业反哺农业，以工促农的发展阶段，实行包括取消农业税在内的各项惠农政策，强化农业的基础地位是经济发展规律的必然要求，势在必行。乡镇干部必须顺应形势发展的要求，转变观念，调整心态，主动由领导管理向指导服务转变，甘当公仆，积极服务广大农民，带领群众致富，发展农村经济。
（五）进一步加快财源建设，提高工作的保障能力。随着农业税的全面取消，以农业为主的乡镇将面临严峻的挑战，仅靠国家有限的转移支付，很难满足债务化解、工资发放、公益事业等正常需求，要从根本上解决问题最终必须靠乡镇自身的发展。要增强发展乡镇经济的紧迫感，把经济增长与财政增长一起来抓，建立乡镇自主型和自给型财政，逐步走出财政困境，提高工作的保障能力。要跳出单纯靠农业求发展的圈子，拓宽发展思路，明确主攻方向，把财源建设的重点转移到二、三产业上来，积极构建以工业经济为主导的多元化财源体系。目前最好的选择就是大力发展农副产品加工业，如以烤烟为龙头的烟—稻—菜的种植模式，既可以延伸农业产业链条，带动第三产业发展，直接增加农民收入，又增加了乡镇财政收入，还可以带动农业结构调整，推进农业适度规模经营。
（六）进一步狠抓化解乡村债务。一是建立调动乡村两级消债积极性的激励约束机制。按照“村努力、乡管理”的方法，建立“偿债专项资金”，根据各地不同债务规模和自身努力程度，量化考核，以奖代补。进一步明确县级财政对乡村债务的管理职能，对清核后的真实债务进行台帐式管理，实行逐笔销核制度，对新增举债，实行项目论证制度，由财政部门提出意见后，提交县政府研究决定。乡村政府建立“偿债专户”对通过债权清收、上级转移支付、资产变现等渠道筹措的偿债资金实行专户专人专帐管理，确保专款专用。二是分类处置，积极稳妥地化解政府负债。全面开展乡镇债权债务清核工作，债权债务主体采取一对一重新认定和办法，挤出水分，重新清核锁定债务，按照“谁受益、谁负担”的原则，明确偿债主体，分类处置，有效化解。三是建立乡镇债务定期统计报表制度。同财政收支执行情况一样，逐级定期上报政府债务的增减变化情况，做到心中有数，奖罚有据可查。四是出台相关刚性政策和配套措施。在明确乡镇的高息借款原因和用途后，从借款之日起按照金融部门规定的同期同档贷款利率计息的政策性规定，通过清算，抵冲本金，调息、降息减债。对财政周转金等上级专项借款，实行“减、免、缓”政策，支持乡镇化解债务。
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