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现行陪审制度不适应司法制度发展的要求
现行的人民陪审员制度沿革于新中国司法工作的传统，在我国特定的历史时期司法制度的进程中发挥过一定的作用。但由于缺乏明确具体的法律依据及立法上的狭隘简单，与发展的诉讼制度越来越不相适应，在审判实践活动中暴露出的矛盾越来越难以克服，已成为司法制度中的一块“鸡肋”。尽管司法界许多人士，提出过许许多多关于完善人民陪审员制度的建议和设想，也作过一些积极大胆的尝试，但均不能彻底改变现行人民陪审员制度的现状。笔者认为现行的陪审制度应当废止，建立全新的诉讼陪审制度。 一、现行的人民陪审员制度是过渡产物 建国初期，我国尚处在新民主主义向社会主义的过渡时期，为了体现广大劳动人民群众当家做主，直接参与国家管理和司法工作坚持走群众路线的思想观念，在第一部宪法即1954年宪法规定了：“人民法院审判案件，依照法律规定实行人民陪审员制度。”1954年制定的第一部人民法院组织法也明确规定了人民法院审判第一审案件，实行人民陪审员制度。这种吸收人民群众的代表与法院的审判人员一起共同审判案件，行使国家审判权的司法制度，在当时对我国民主与法制建设起到过重要的作用。但是，由于缺乏立法和配套措施跟不上，加之“第一审案件实行人民陪审员的制度”过于局限，这种陪审制度在实施过程中的矛盾逐渐显现。 五十年代后期开始，由于受“左”的错误思想的影响，不遵守社会主义法制原则的现象逐渐抬头，形成了片面强调民主，大搞群众运动，轻视法制，不讲法律的倾向。人民陪审员制度被过分强化。“文革”中，在有些地方人民陪审员制度已被少数 “造反派”利用作为砸烂公检法，接管司法机关的一种借口。1975年宪法竟然规定：“对于重大反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判。”案件审判已从“群众陪审”变成为“群众专政”了。1978年宪法把“重大反革命刑事案件”改为“重大反革命案件和刑事案件”把“发动群众讨论和批判”改为由“群众讨论和提出处理意见”。进一步扩大了“群众专政”的范围和权力。 “文革”结束后，人民陪审员制度仍被作为是社会主义民主与法制建设的一项重要措施，没有人敢去否定它。但1982年修改宪法时，考虑到“文革”期间造成的影响和实行人民陪审员制度的许多配套措施不完善等因素。因此，1982年宪法没有对人民陪审制度作出规定。随后，在1993年修改人民法院组织法时，也删去了“人民法院审判第一审案件实行人民陪审员的制度”的规定，并将“人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”修改为“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”。实际从立法上，已经将审判案件实行人民陪审员制度，由必须实施转变为由法院自行选择实施。此后陆续出台的民事诉讼法和1996年修订的刑事诉讼法中规定的简易程序，客观上也在很大程度上限制了人民陪审员制度的适用范围。 近年来，在司法实践中，由于陪审制度的适用空间越来越窄和不可操作性以及实施过程中带来的种种难以解决的矛盾，一般法院均不采用人民陪审员制度，尽管少数法院从探索陪审制度出路的角度出发，也只是对于专业性较强的知识产权等经济纠纷案件、婚姻家庭等民事案件以及未成年人犯罪的刑事案件等，采取临时邀请的方式，请有关单位或者部门的专职、专业人员作为人民陪审员参加合议庭审理案件。但由于这种尝试没有根本性突破且缺乏法律依据和规范，不仅难以形成完善的陪审制度，实际上也达不到预想的公正、民主的社会效果。现行的人民陪审员制度已经阻碍了司法制度的发展。 二、现行的人民陪审员制度的缺陷性 现行的人民陪审员制度不能体现司法民主。实行人民陪审员制度最大价值即本质是为了充分体现司法民主，即让不具备系统法律知识和司法实践经验的普通民众与审判人员一起共同审判案件，行使国家审判权。“是人民群众直接参与管理国家的体现”①。但要达到这个目的应当具备两个重要条件： 第一、陪审员代表的广泛性和不特定性。因为要通过人民陪审员制度体现司法民主，就必须要求陪审员具有一定的代表性，能够在行使国家审判权的过程中表达最广泛人民群众的意愿，代表最广泛人民群众的意志。所以，陪审员的产生只能由人民群众选举、委派。而现行人民陪审员的产生方式没有法律规定。虽然在习惯做法是在人民代表大会换届选举时由选民选举，经人民代表大会通过后产生。但是现在由于缺少法律保障等种种原因，陪审员选举多处于停顿状态。有的地方改由乡、镇、街道等基层单位自行报名单，经该级人大常委会认可产生。有的是由法院推荐一批候选人，报同级人大任命。有的地方法院直接聘请（特邀）自己认为适当的人作为陪审员参加合议庭。这些产生陪审员的做法随意性太大，不仅缺乏法律依据，也不严肃。其来源就不具有代表性，又何谈其能够体现司法民主？同时，由于采取了推荐、聘请、特邀、任命等方法产生陪审员，又往往使陪审员相对固定，形成了“职业陪审员”或“准法官”，使人民陪审员制度图有虚名、流于形式，这种陪审制度对又怎么来体现司法民主？ 第二、陪审员审判权的真实性和广泛性。司法民主注重追求的是实质而不是形式。因此，陪审员在参加审判案件的范围上应该是既有代表性和典型性，也应该具有一定广泛性，司法民主应当贯穿于人民法院审判活动的全过程，无处不在，并且是名符其实的。而现行的人民陪审员制度，只规定“第一审案件实行人民陪审员的制度”。实际审判活动中，第一审案件除极少的行政案件外，绝大多数是简易程序案件，能适用普通程序的本来就很少，随着人民法院审判方式改革的进一步深入，简易程序的适用范围还将进一步扩大，能让人民陪审员参与审判的案件就更少，加上现行“由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭”的选择性规定，现行的陪审制度适用空间将越来越窄，已成为司法民主的摆设，最终必将退出历史舞台。 现行的人民陪审员制度没有监督功能。陪审员制度应该“是审判机关接受群众监督的体现”②。是一种直接、有效的监督审判的工作方式，人民陪审员与审判员组成合议庭共同审理案件，在一定程度上可以对审判员起到监督、制约作用，对于促进人民法院的廉政建设，防止司法腐败现象的发生，能起到一定的效果。但现行的人民陪审员制度没有监督功能。理由是： 第一、现在的人民陪审员参与审判案件行使的是国家审判权而不是监督权。人民陪审员参与审判案件行使陪审职务时，享有与人民法院审判员同等的权利和义务。其本身就是审判主体，是“临时法官”，履行的自然是审判权。在合议庭对具体案件的进行评议时，按少数服从多数的原则，陪审员可以行使自己的表决权。但这是在行使审判权而不是在监督案件审判。“法官在做成裁判之过程中，应独立于其同僚及其监督者。”③因此，不能认为两个审判员否决了陪审员的意见是不接受人民群众的监督，也不能认为两个陪审员否决了审判员的意见是监督、制约了法院的错误。在同一程序内，不产生纠正错误裁判与维护判决的既裁判之间的矛盾。 第二、现在的人民陪审员参与审判案件是一种民主形式而不是监督方式。人民陪审员制度归根到底是一种人民群众参政议政、管理国家的民主形式。因此，人民陪审员履行陪审职责时，不一定要求其象法官一样必须具备系统的法律知识和司法实践经验，只要能够熟悉社会，并能了解和代表广大人民群众的意愿就可以。从其法律专业素质分析，人民陪审员监督专业法官审理案件不具备应有的水平，也是不实际的。同时，人民陪审员作为审判主体，其本身也要接受社会及人民群众的监督，故其履行职务时的意见和建议只对合议庭起一定的参考作用，而不能视为是社会监督。尽管有的人民陪审员是经人民代表大会选举产生，但由于其并不具备人民代表大会代表资格，所以，其意见、批评或建议不能产生国家权力机关监督的法律后果。 第三、现在的人民陪审员行使案件监督权没有法律根据。“所有法官依良心独立行使职权，只受宪法和法律的约束。”④根据我国现行法律规定对监督主体进行分类，监督可以分为国家监督和社会监督。所谓国家监督，是指国家权力机关、国家司法机关和国家行政机关，依照国家授权的职权范围内对于法的创制、司法活动、行政活动等各种法律活动能产生法律效力的监督。社会监督，是指包括中国共产党在内的各党派组织、人民政协、人民团体、新闻舆论和人民群众等，通过各种会议和各种制度与手段对各种法律活动进行的不具有法律效力的监督。现在的人民陪审员，虽然来源于人民群众，但作为一个特殊的、仅限于一审案件的审判主体，依照现行法律规定其在法律程序上的监督制约机制中，没有对案件提交决定再审、提出抗诉和提交审判委员会讨论权利，在法律程序外的社会监督中，也不能对自己参审的案件，象普通群众那样，在公开场合通过各种会议，使用上访、揭露、新闻报刊批评等手段进行监督。 现行的人民陪审员制度达不到理想的社会效果。由于人民陪审员的产生方式混乱和没有法律依据，其来源不具有广泛的代表性。他们在参与陪审活动中，不能真正代表民意，往往更注重从自己认为和理解的社会道德标准的角度对案件进行评断，局限于自己思维空间所形成的某种思维定式，听不到来自基层的最广泛人民群众反映，也无力广泛地了解社会。因此，在履行职务时，无法克服个人狭隘的观念，不能达到使人民法院的裁判更加合情、合理、合法的效果。也难以通过其自身实际参与审判案件，在社会生活中产生一定影响，从而更广泛地宣传法制、宣传审判工作，树立法律的权威。同时，由于上述原因，人民陪审员在与法院审判员共同审判案件中，不但不能帮助审判员克服因职业习惯所形成的不当思维定式，而且极有可能在一定程度上误导审判员。 现行的人民陪审员制度影响诉讼效率。随着社会、经济形势的不断发展变化，人民法院人员少审判工作任务重的矛盾越来越日益突出，同时，随着新类型的案件的不断增多，审判工作遇到的新问题、新知识也越来越多。在这种情况下，迫切要求进一步简化诉讼程序，进一步提高审判人员的专业素质。而现行的人民陪审员制度，不仅不能解决反而会加深这个矛盾。因为简易程序适用范围的不断扩大，意味着普通程序的适用范围逐步缩小，现行的人民陪审员制度的所谓优势将越来越被削弱，无法弥补法院审判力量不足的问题。普通程序的适用范围虽然在逐渐缩小，但其难度却在不断增加，尽管一些人民陪审员具备某种专业知识，有的在某个专业领域甚至是专家，但由于缺乏一定的法律知识，对法律业务不熟悉，必然会影响到其审判能力。审判实践中，一般法院为了案件审判进展顺利，往往要事先向人民陪审员宣传和解释法律。同时，人民陪审员因为审判能力弱，又往往不主动提出自己的看法，而是盲目附和审判长的意见，陪而不审。这无疑会加重法院审判员的负担，无利于诉讼效率的提高。 三、现行的人民陪审员制度的不可操作性 陪审员产生缺乏法律规定且方式混乱。由于没有法律明确规定，所以人民陪审员的产生方式和任期便多种多样、五花八门。有在人民代表大会换届选举时由选民选举的；有由乡、镇、街道推荐名单，报人大常委会认可的；有由法院直接聘请（特邀）的；有法院推荐报同级人大任命的；有“一次性的”，即临时产生，审完一起案件就自行结束其陪审员身份的；有终生制的，即长期被邀请、聘任和兼任陪审员的，甚至到离、退休后还继续任职的等等。这些做法因缺乏法律依据，不仅使陪审员的权力来源受到质疑，而产生方式过于混乱、随便也不好操作。 履行职务缺乏应有的制约机制。人民陪审员在审理案件中享有与审判员同等的权利，但却可以免除任何义务。可以用“工作忙、事务多”等理由拒绝参加陪审工作，而不受管束；可以到庭只作陪衬“陪而不审”而不被指责；可以在日常生活中我行我束，而不受法官的职业道德标准及行为规范的约束；可以因滥用职权、玩忽职守等造成错案，甚至产生其它严重后果，而不被追究。这种无法可依、无人管理、无力监督的状况，造成人民陪审员制度难以开展。 陪审工作的经费没有保障。人民法院组织法第三十九条规定：人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资，没有工资收入的，由人民法院给予适当的补助。由于人民陪审员在法院陪审工作中要付出较原单位更繁重的劳动，并且要承受一定的办案压力，有的是利用业余休息时间前来参加陪审的。而这种低标准补助的规定，甚至连陪审员的交通费、食宿费等都没有办法保证。同时，更由于法院办案经费紧张，在很多情况下，陪审员得到的补助很少甚至没有补助，无法调动陪审员的积极性，也难以使其安心陪审工作。 陪审员资格不加限制。“法律是一门艺术，它需要长期的学习和实践才能掌握，在未达到这一水平之前，任何人都不能从事案件的审判。”⑤审判是专业性极强的司法权力的行使，特别是当前正处在知识经济时代中，新情况、新问题层出不穷，审判方式改革亦在不断深化，对审判工作的要求日趋提高。职业法官尚需要加强学习，进行不同层次的专业升级培训。因此，对人民陪审员来说，限定必要的素质标准就显得更为重要。尽管法律专业水平的高低并不是影响陪审员发挥作用的决定性因素，但是由于现行陪审制度属于混合陪审的方式，陪审员素质不高，审判能力不强，将会加大职业法官的负担和加重职业法官的责任。如人民陪审员缺乏必要的文化、法律知识，对陪审的权利和义务不明确，在合议庭中无法发挥他们的主观能动性。很难想象在我们大陆法系国家，不懂成文法条的人民陪审员会准确地适用成文法条。 四、现行的人民陪审员制度的不适应性 现行的人民陪审员制度与法官法及“两个办法”不相适应。现代社会的法律越来越复杂，纠纷也日益复杂化和多样化，法官必须具备良好的法律专业素养，才能正确地裁判纠纷。因为公正司法裁判的产生，在很大程度上取决于法官的价值判断。提高法官素质的意义并不限于产生一个公正的司法裁判，而是可能产生一个公正的社会。因此，各国对法官的素质和任职资格都规定了很高的标准。我国针对法官低起点的状况，也不断地在朝着完善法官资格条件，提升法官素质上努力。新施行的法官法在法官条件上较旧法作出了更严格的限制，规定担任法官，必须具备高等院校法律专业本科毕业或者非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年。同时，初任法官必须通过国家统一的司法考试。这将使职业法官与陪审员之间的业务水平差距越来越大。陪审员在履行职务时，又行使与法官同样的审判权，根据审判主体独立的现代司法制度重要特征，肯定要影响合议庭对案件裁决。现行人民陪审员制度不能适应这种趋势。 人民法院新近施行的《人民法院审判人员违法责任追究办法（试行） 》和《人民法院审判纪律处分办法（试行） 》是约束和规范审判人员的职务行为，促进司法廉政建设，维护司法公正的两个重要文件，也是强化审判主体自身监督、制约的基本制度。根据规定，人民法院审判人员在审判工作中，故意违反有关的法律、法规，或者因过失违反与审判工作有关的法律、法规造成严重后果的，应当追究责任；违反与审判有关的法律、法规、规章制度，影响审判工作的正常进行，或者侵犯诉讼参与人或其他人员合法权益的行为，应当给予纪律处分。但因人民陪审员不在上述办法的适用范围（实际中，也没有任何行政规章或单位规章制度会因此对陪审员进行追究或者处分），这在客观上将变相加重与陪审员同合议庭的职业法官的责任，影响其威信和与陪审员合作积极性。 现行的人民陪审员制度与进一步扩大简易程序不相适应。最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中明确提出：“在法律规定的范围内，多适用简易程序审理案件，在条件成熟时，向立法机关指出修改刑事诉讼法和民事诉讼法的建议，扩大人民法院适用简易程序审理一审民事案件的范围”。将一部分案件从普通程序中分流出来适用简易程序，可以解决国家诉讼资源的有限性和社会纷争无限性之间的矛盾，使有限的诉讼资源发挥出最大的诉讼效益，让更多的个体或群体都有机会平等的得到公力司法救济，是司法走向现代化的重要标志，已成为当今世界各国立法的趋势。而现行的人民陪审员制度，只把立足点局限在狭窄的一审普通程序案件内，并由人民法院来选择决定适用，其出路可想而知。 现行的人民陪审员制度与当今国际司法潮流不相适应。在国际上，一般实行陪审制度的国家，对陪审员产生及资格条件都有明确的法律规定。如德国法律规定，陪审员必须是本国公民，年龄在25周岁到70周岁之间，从事法官、警察、神职人员等特殊职业的人员以及曾经犯罪被判处刑罚的不能作为陪审员。陪审员候选人要双倍于所需陪审员的数量，候选人名单最后提交议会选举通过。福利法院审理案件，陪审员必须一方来自保险机构，一方来自被保险方。劳动法院审理案件，陪审员必须来自劳资双方。参加未成年人犯罪案件审理的陪审员，必须有从事教育工作的经历，还必须是男女各一。而我国对此却无法可依。在参审案件上，也不象我国仅局限于一审案件。如法国重罪法庭，就规定由3名法官和9名陪审员组成合议庭进行审理。德国则规定二审刑事案件的审理必须有陪审员参加。同时，有的国家法律还规定部分案件，当事人申请由陪审员陪审的应予准许。“这是任何一个臣民都可以享有的特权。除非他的12个邻居或与他地位平等的人一致同意，否则他的财产、自由或人身不受侵犯”⑥。在陪审员的义务方面，一般都规定了陪审员每年参与陪审的数量，开庭前不能查看案件材料，接触当事人等。对陪审员履行职务期间的违纪和因滥用职权、玩忽职守等造成错案或者其他严重后果的，也有相应的制裁规定。此外，有的国家对陪审员审判权限划分也作了适当的规定，如陪审员着重于对案件证据及事实的认定，职业法官则侧重于对法律的适用等。象美国法官在法庭上就不对证据效力进行判断表态，而留给陪审团去评议分析来认定。同时，在审判模式上，陪审团不仅有严格区分于法官的特定席位，而且庭审只能由法官主持。 综上所述,现行的人民陪审员制度由于具有特定的时代特征,存在着严重的缺陷和不可操作性,无法适应司法制度的发展趋势，通过长期的司法实践和理论探索也无法对其进行健全和完善，已经阻碍了我国司法制度的发展，应当废止。同时，应根据我国国情，结合当今世界各国陪审制度的优点及趋势，建立具有我国社会主义司法制度特色的全新的人民陪审制度。
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