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城市拆迁安置中弱势群体安置难点初探
城市拆迁安置工作历来是城市建设中的难题，不仅是经济欠发达国家难以解决，就是经济发达国家也没有解决的良方。由拆迁安置而引发的社会矛盾层出不穷，处理这些矛盾占据了政府部门大量的精力，特别是城市贫困家庭因拆迁安置而造成的家庭矛盾以及由家庭矛盾激化成为的社会矛盾，成为社会不安定因素的隐患。下关区经济和城市建设与中心城区相比较为落后，老城区多、棚户区多、城市改造任务面广量大。作为老城区，下关地处南京市的西北部，大部份属沿江地带，土地级别低，拆迁补偿少，加上下关居民收入低，贫困人口所占比例大，且多居住在老城区、棚户区，所住房屋多数为私有房屋以及为数众多的违法建筑，房小人多是普遍的现象。近几年来，区委区政府为加快城市建设，克服重重困难，在拆迁安置上投入了大量的人力物力，完成了建宁路西延，惠民大道一期、二期、三期工程，狮子山风观带等工程建设和城北污水处理厂工程的拆迁安置。特别是近期完成的小桃园风观带的拆迁安置中，拆迁部门与被拆迁人的矛盾尤为突出，表现在以下四个方面： 第一、 省市拆迁政策不配套，弱势群体利益得不到保证 小桃园地块位于下关区的中心地带，属棚户区，绝大多数居民是文革后期下放回宁人员，居住环境差，很多住户没有两证，违法建筑众多，居民收入低。有的居民仅靠出租违法建筑的收入养家糊口。拆迁开始后，居民们对拆迁部门依据《南京市城市房屋拆迁管理办法》（市政府第203号令）不理解，强烈要求拆迁部门按照江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过的《江苏省城市房屋拆迁管理条例》执行，该条例与市政府203号令相比，在被拆迁房屋区位基准价、被拆迁房屋的用途、房屋建筑面积等认定上都有新的规定，而《南京市城市房屋拆迁管理办法》没能及时修改，在事关被拆迁人利益的区位基准价、房屋建筑面积的认定上，省里的拆迁条例明显优于市里的管理办法，如省条例规定“房屋建筑面积小于土地使用面积的，区位补偿面积应当按照土地使用面积计算”，土地使用面积大于建筑面积的部份每平方米补偿1650元。而市里的管理办法规定“被拆迁房屋的建筑面积以所有权证或其他合法房产凭证的记载为准”，对土地面积大于建筑面积的没有任何补偿，这对于老城区有院落的住户，尤其是贫困家庭来说，是难以接受的，无疑这将让他们损失相当可观的补偿款。为此，被拆迁人多次聚众到市政府上访，要求按照省条例执行，给拆迁工作带来很大影响。 第二、 拆迁补偿标准低，被拆迁人购房非常困难 下关区虽说是老城区，但地处城西北，土地级别低。小桃园地块有山有水，风景优美，与鼓楼区仅一墙之隔，但只属于五级地，被拆迁户所得到的每平方米补偿款与周边商品房价格相差1500元至2000元，与二手房的价格也相差500元左右，被拆迁人购房困难。省条例规定“县级以上人民政府每年应当公布区位基准价，并根据市场情况进行调整”。市里的管理办法是2001年12月颁布实施，依据的区位基准价是2001年的。近两年来全市房价涨幅非常大，仅小桃园附近商品房价格就由3000多元/平方米上涨到4300多元/平方米；二手房价格也上涨到3000多元/平方米。而按照203号令补偿，小桃园地块拆迁户每平方米平均得到的补偿款仅2000多元，以此补偿款不用说购买商品房，就连二手房也买不起。更何况从前靠出租房屋收入维持生活的贫困户，不仅失去了生活的部份来源，还要掏出大笔钱去购买住房，的确很困难，经济压力可想而知。特别是产权共有的拆迁户，所得补偿款经析产后，每户所得仅二、三万元。最典型是一户名叫葛桂兰的拆迁户，一个产权证，九人共有，析产后每人只得二万余元，就连使用权的单室间也买不起。 第三、 经济适用房门槛过高，很多贫困户可望而不可及 作为对贫困家庭拆迁安置补偿的救济途径，南京市的经济适用房购房门槛过高，把为数众多的贫困家庭拒之门外，使他们难园购房梦。南京市规定的被拆迁住房困难户购（租）经济适用房申请条件为，获得货币补偿金额10万元以下、人均收入在全市上年度平均收入标准以下、同一户籍家庭成员无他处住房等。这样一来，补偿款在11万以上的贫困户，就不能购（租）经济适用房。同时，经济适用房地处偏僻，套型也不合理，难以符合“分得开，住得下”的基本要求。有一个贫困拆迁户，夫妻双方均是离异后重新组成家庭的，并各带一儿和一女，都到了分房而睡的年龄，拆迁后购得的经济适用房63平方米，两室一厅，一家人难以分开居住，生活多有不便。 第四、 违法建筑已成为贫困家庭的部份生活来源，拆迁将使一些家庭生活更加贫困 下关区的老城区和棚户区，是贫困人群相对比较集中的地方，也是违法建筑的重灾区。有一些居民确实因为家中人口多、住房紧张而搭建了违法建筑，以解居住困难的燃眉之急。但其中不乏有借违法建筑出租，以补贴家庭生活开支的住户。相当一部份下岗、失业人员家庭，将违法建筑出租的收入作为家庭生活的重要来源。拆迁后给这些家庭必然造成生活来源的减少。加之因是违法建筑，拆迁安置中只能给予少量补偿，数额有限，不仅生活失去了保障，拆迁后所得补偿款也买不起住房，他们对拆迁的抵触情绪最为激烈，聚众闹事，带头上访，影响很坏。小桃园有一姓赵的被拆迁人，家中两证齐全的房屋只有30平方米，违法建筑有三大间，拆迁前每月房租收入达1500元。拆迁开始后，赵某抵触情绪很大，挑头闹事，严重影响了拆迁工作的进行。为保证小桃园风观带建设的正常进行，区政府在多次说服动员无效的情况下，不得已对赵某的住房依法进行了强制拆迁。 上述在小桃园地块拆迁安置中存在的贫困群体安置难问题，还将在即将开发的下关区宝善新区的拆迁安置中反映出来。如何解决城市建设中贫困户的拆迁安置问题，是我们迫切需要研究并给予解决的。这个问题解决的好坏，直接关系到城市现代建设的进程，关系到改善城市环境与提高人民群众生活水平的同步发展，最终体现区委、区政府学习实践“三个代表”的实际行动和具体措施。 经过小桃园地块的拆迁安置实践，下关区也在积极探索解决贫困家庭拆迁安置中实际困难的办法与措施，确保城市建设顺利进行的同时，也要保证城市中相当数量的贫困家庭，在拆迁安置中能“居者有其屋”，并且在居住条件、居住环境上得到应有的改善，同时还要保证拆迁居民的生活水平相应提高。 目前，下关区贫困家庭相对集中的片区还有宝善街、方家营、东炮台、水关桥、孙家洼等片区。这些片区地处偏僻，土地级别低，居民收入普通不高。随着城市建设的发展，这些片区的拆迁有的就在眼前，有的为期不远，迫切需要我们未雨绸缪，尽早做好规划，研究制定方案，打好拆迁安置工作的有准备之战。 首先，要开展对全区老城区和棚户区的待拆迁房屋的调查。结合城市房屋产权登记、常住人口登记以及人口普查等工作，认真做好待拆迁地区居民的房屋状况的调查，把居民的住房面积、房屋结构、家庭人口构成、经济收入状况、违法建筑等情况摸清楚。要将表面上家庭住房困难，但在别处还另有住房屋的住户调查清楚，把真住房困难户与假困难户区分开来，区别对待；要将贫困家庭的违法建筑的面积、年限、用途等情况调查清楚，统一研究处理方案，减少矛盾的发生；对成套住房的“两证”情况进行调查，一般情况下，一套住房只能有一个产权证，避免一套住房有多个产权证的事件再出现。因为我们在拆迁中，曾发现一套住房有九个产权证的怪事。 第二、要加大拆除老城区和棚户区违法建筑的执法力度。结合老城改造和环境整治，分批分期拆除一些群众反映强烈、严重影响市容的违法建筑；对家庭生活并不困难，利用违法建筑出租谋利，并造成周边环境脏、乱、差，群众意见大的住户，要对其违法建筑坚决拆除；对新建违法建筑要发现一例查处一例，不能采取罚款处罚，保留使用的做法，必须坚决拆除；规划审批部门要严把私人建房、房屋改造、房屋扩建的审批关，对上述事项的申请人的家庭住房情况、家庭人口构成、人均居住面积、别处有无住房等事项要一一查清，并听取四邻的意见，慎重审批。坚决杜绝批人情房、关系房，一有发现要严肃查处。 第三、采取积极措施，有效解决贫困家庭拆迁购房难问题 下关区老城区和棚户区的住户，很多是几十年的住户，延续了数代人，不愿改变现有的生活环境和习惯，对几十年结下的邻里感情、亲朋友情难以割舍。一些贫困户符合经济适用房购买条件的，也很不情愿远离下关到栖霞、雨花等偏远地区购房。而下关区目前已没有经济适用房供应，更没有廉租房屋提供，很难满足这部份贫困拆迁居民的需要。因此，下关区将采取措施，积极向市政府申请经济适用房和廉租房建设项目，选择适当地点建造一批经济适用房和廉租房屋，向贫困家庭出售（出租），既保障了城市拆迁工作顺利进行，又让贫困户“居者有其屋”。真正实践江泽民同志的“三个代表”思想。 第四、 大力发展区域经济，加大滨江城区开发建设力度。 要最终解决拆迁难的问题，特别是贫困家庭的拆迁难问题，大力发展下关区的经济是关键。只有经济发展了，广大居民群众充分就业，家庭生活水平得到提高，逐步实现小康家庭，对拆迁安置的经济承受力和心理承受力也将提高，拆迁难的状况将得到改善；经济建设搞上去了，区政府的财力壮大了，也可以给予拆迁贫困户适当的经济补偿，减轻贫困家庭的经济压力。由此可见，发展经济、提高人民群众的生活水平，是解决一切矛盾和问题的关键。区委、区政府要把“富民强区，加快发展”作为全区工作的第一要务，加大对经济建设的投入，加大招商引资的力度，大力发展民营和个体经济，不断增强下关区的经济实力。与此同时，要把握市委、市政府建设滨江城市总体规划的大好机遇，加快现代化滨江城区建设，积极向省、市政府争取政策支持，适当提高下关区土地级别，减轻下关区拆迁居民的经济负担。 由于历史原因和其他原因，解决下关区贫困居民拆迁难的问题，需要一段相当长的时间，需要市、区政府的共同努力，有待于经济的发展和社会的进步。但是，仅仅靠等待是不行的，目前尽管有困难，城市建设还是要搞，拆迁工作还是要进行，这就需要我们加倍努力工作，充分依靠各方面的力量，在现行政策和形势下，发挥思想政治工作的优良传统，耐心、细致地做好拆迁群众的宣传解释工作，并把群众反映强烈地政策性问题及时向市政府及其有关部门反映，争取在最大程度上为拆迁贫困家庭解决实际困难，维护社会的安定团结。 2003年6月6日
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