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浅谈现代城市管理理念的转变
城市化战略与现代城市管理模式探索 1．城市化的质的规定性 目前，在定义城市时还偏重于对人口的量的表征，即农村人口向城市聚集或农业劳动力向非农产业的转移这一可计量的变化过程。但我认为，城市作为人类文明进步的产物和标志，城市化作为现代化的组成部分，更为重要的方面是其质的规定性，即城市文明向农村的扩散，这才是城市化的真正的实质意义之所在。否则，按照前者的观点，要实现城市化，只要用行政方式，把人口的居住形式从分散转为集中，或改变一下统计方式，就可以实现城市化（或人们所说的城镇化）。例如，去年以来强调了城市化，城镇人口统计数一下子就上跳五个百分点，而按前几年统计，每年一般只增0.5个百分点。如1997年城镇人口为29．9％，1998年是30．4%，1999年为30．9 %，而这次2000年的人口普查却达到了36．09%。就是说2000年一年中，我国城镇人口上升了5个百分点。当然，这中间有一个统计方式的变化，例如，把到城市打工人口也算到了城市人口中去了。城市学界有一个理论依据，认为一般讲城市人口达到3O％以后，就进入了城市化的快速起飞阶段。但城市化的质的规定性，对于快速推进阶段的城市化的健康发展尤为重要，对于城市管理的目标与宗旨的讨论也具有非常重要的意义。 2．“全球化”背景下的中国城市化战略 中国的城市化道路的选择要有一种“全球-本土化”的战略视野。“小城镇，大战略”的确是依据20世纪七、八十年代我国国情作出的一种行之有效的发展战略。但当跨入21世纪、世界进入经济全球化时代，综合国力的竞争日益激烈，以及我国基本解决温饱和开始进入小康阶段的现代化进程的背景下，城市化战略选择中是继续推进小城镇战略还是也要发展大都市战略？也许是目前城市化战略讨论的焦点。“城镇化”和“都市化”都是城市化的一种表述，但是其内涵显然是有区别的。我的观点是，当前中国的城市化应该是大都市和小城镇的协调发展，在某种意义上，只有经 “都市化”而重返“城镇化”才能真正实现文明扩散意义上的城市化，也就是说，只有经过一定程度的都市化的发展，即城市文明的高度发展后的那种“郊区化”式城镇化，才更具有深远的战略意义，更具有全球性的启示与价值。郊区不等于乡村，郊区相对于城市而存在，附属于城市而发展。郊区化不是“逆城市化”，而是“后城市化”、“超城市化”或者说是一种“深度城市化”的体现。那是一种在高度文明后的城镇化，一种人口的适度分散、追求生活环境的改善和生活质量的提高的自然趋势。所以，在这之前，中国需要有一定的都市化的进程。这实际上是城市化的质的规定性的的要求，也是中国人口和土地资源寻求最佳配置的一种战略选择。此外，未来的全球化竞争，某种意义上是一种都市圈的竞争，没有大都市的强有力的发展，中国是无法在国际上占有重要席地的。光靠星罗棋布的小城镇是无法完成中国的集约式的经济发展和中国在全球化的背景下的综合国力的快速提增的。 3．城市管理模式的选择 全球化背景下城市管理模式的选择，同样需要全球化视野与本上化实践的结合。首先需要澄清在城市管理范畴或概念上的许多片面性。何谓城市管理？城市管理主要管什么？怎么管？记得98年刚开始组织关于城市管理的跨学科课题组讨论时，不同学科的学者对城市管理的概念就提出了各不相同的解释和定义，有的学者认为城市管理主要应该是法规管理即城市的法治问题，有的学者则坚持应该限定在城市的物质空间领域内，还有的学者则更多地视城市管理为社会管理的组成部分；有的认为当前城市管理的关键是加强城市规划的权威性，有的则认为城市管理更紧迫面临的难题是城市建设质量的控制，当然，对于城市日常运行管理的长效性的呼吁则是高度一致的。我曾经在去年的本论坛上阐述过一个“全球-本土化”的城市管理模式的基本构架，主要强调的是一种超越传统“非此即彼”式的二元对立的思维模式，在坚持“以人为本”、“可续发展”的指导思想和确立精干高效、系统综合的目标原则基础上，强调现代城市管理内容上“经济—社会（区）—环境（市政）”的综合性、管理主体上 “市府—市场—市民” 的多元性以及管理对象上 “规划—建设—运行”的全程性。 公共管理理念的变革与城市政府职能的转换 “管理”的多义性和城市管理的归属 关于城市管理的讨论还涉及到对于管理本质的探讨和认识。城市管理中的“管理”是一种怎么样的管理？中文中的“管理”是一个含义十分宽泛的概念。政府管理和企业管理是否是一回事？行政管理和商务管理有何异同？我发现，在英语中至少有4个词可以译为“管理”：management是用得最多、最广的“管理”，主要指“私域”的管理，如企业管理、经营管理，现在正在不断泛化为一般性、普遍性意义上的管理(其实，第一个“经理”倒是从事公共事业管理的)；administration也是“管理”，主要指行政管理，主要用于“公域”的管理，即公共管理；governance也是一种“管理”，通常译为“管治”或“治理”，现在的用法已经超出单一的政府管理范围而具有了更为宽泛的含义；regulate也含有“管理”的意思，主要是指一种“管治”或“管制”，因为规范化本身不也是一种管理吗？但这个词中的规则化、条例化倾向是十分强烈的。那么，城市管理究竟是何种管理呢？也许是一种更具综合性、多样性、上述4种含义兼而有之的“管理”。城市管理总体上属于公共管理范畴，但随着“新公共管理”或“管理主义”思潮的兴起，正在世界范围内引发公共管理的一些重要变化，这主要是指公共事业的市场化和公共事务管理的企业化倾向。在城市管理领域，人们正在不断推进城市基础建设中的市场化改革（如建设项目的公开招投标制度和建设监理中的企业化运作方式改革等），城市管理的“管理”也从传统公共管理的“管理”（administration）改为企业管理的“管理（经营）”（management），反映的正是这一种趋势。但我觉得，当前正在广泛使用传统上主要用于政府管理的governance（管治或治理）这一概念，则正反映出人们对城市管理完全市场化趋势的一种疑虑和保留，值得我们认真思索，现代讲的governance并不是政府一家的事，而是社会的一种共同事务的治理。实际上，国际管理学界强调从科学管理向人本管理的过渡也是一种对管理领域过度市场化、过分技术化乃至于片面效率论倾向的一种反拨。 2．“重在管理”：“全能政府”还是“有限政府”？ 去年的论坛上我提出了上海城市发展的“后建设”视野问题，并着重阐述了这一概念的三种基本内涵，即“后发”的城市建设、“软建设”（环境和功能建设）为主、“元建设”（形而上）的思考。这主要是一个战略性的时空定位问题。我要特别指出的是，这是一个多维时空的概念。我认为，上海市政府提出的“建管并重、重在管理”也正是基于某种类似的考虑。在强调城市的环境建设和功能开发阶段，管理的任务更为艰巨也更为重要和紧迫，在一定的意义上，管理也是一种建设，管理也许更能出效益。 但是，如何进行精干高效的现代城市管理呢？特别是城市政府在城市管理中的职能究竟该如何定位呢？这是一个值得认真研究的问题。不要以为一讲“加强管理”就是政府包办一切。这也就是我强调在城市管理的主体论上一定要有“市府—市场—市民”的三主体观，充分发挥政府监控、市场调节、公民参与的三手并举、缺一不可的原因。在强调“重在管理”的时候，千万不要重蹈传统计划经济体制下的“全能政府”的覆辙。“全能政府”的模式显然是不适应现代经济迅速而多变的市场环境的，也是与现代城市管理改革中的市场化、社会化、法治化取向相悖的。 在长期的计划经济体制下，曾经形成了政府一家包办、一手独大的“全能政府”的城市建设和管理体制和机制。国家是全能的，政府也是包干的。强有力的政府干预手段的全面运用，也使老百姓养成了一种思维的惯性和惰性，什么事都找政府的。而在市场经济条件下的政府应该是一种“有限政府”。从“全能政府”向“有限政府”的转换也许是当前从计划经济体制向市场经济体制转换中的一个关键，在当前市场经济条件下，这个转换正处一种交叉与过渡阶段，即出现了一种被称之为“审批经济”的特殊阶段，实际上是计划经济体制的一种变种。这也是目前许多困难难以解决的症结之所在。所以，政府职能的转换已经成了深化改革的关键，这也是中国加入WTO后面临的最大挑战之一。而城市政府职能的转换也已经成了城市发展与管理现代化的关键。徐匡迪市长在今年两会期间，明确表示今后工作重点在于政府职能的转变，提出了政企分开，政事分开，政社分开的改革思路。这里实际上也是包含了一种由“全能政府”向“有限政府”的转换。政企分并已经讲了很多年了，也有不少推进，城市政府的经济管理职能要从直接当“水手”向如何当好“舵手”上转化。政事分开跟城市环境管理关系很大，也是当前需要大力推进的方面。政社分开更是加强社区建设和管理、实现城市长治久安、人民安居乐业的一个重要发展方向。这三个分开，是我国城市政府职能转换的一个重要问题，也是现代“有限政府”趋势的必然。 3．“新公共管理”理论与城市管理 当前，在城市管理的研究中，“新公共管理”思潮的影响是显而易见的。“新公共管理”或“管理主义”是西方20世纪70、80年代兴起的一股思潮，其要义就是把更多的传统上由政府管理或专营的公共事务、公益事业及公共产品的提供改由私营企业共同参与或干脆实行“私有化”，如英国撒切尔夫人执政时期的大规模的私有化运动，涉及铁路、航空、邮政等等大量传统上由国家控制或独营的领域。“新公共管理”理论突出效率、效能与效益原则，强调管理的“市场化”导向，的确是现代公共管理改革的一个重要方面。同时，“新公共管理”思潮在一定意义上也促进了“政事分开”，应该说在实践中是取得了一定的效果的，如纽约市政府把一个尽管连年增加财政拨款、但一直难以有效管理的城市公园承包给私人公司后，出现了井然有序的新面貌，获得市民们一致的好评。但是，市场这只“看不见的手”并不是万能的，尤其是公共事业和公共产品关系到国民的日常的基本生活保障，一旦出现“市场失效”，其后果影响巨大。如本人所知，在美国某州实行电力系统的私有化后，经常出现供电障碍，引起当地居民的极大不满。所以，我们在推进城市管理中的市场化改革中，一定不能忽视政府的职责之所在。其实，在公共事务和公共产品的供应方面，政府的调控是十分重要的，就是在西方发达国家，在公共事务的私营化过程中，政府仍然起着巨大的作用，如纽约政府把公园承包给私人公司经营后，政府的拨款不变，并保持必要的增额，这就使得私营公司也有利可图，同时却大大地节省了纳税人的钱，增进了纳税人的利益。而众所周知，美国的私立大学每年从各种渠道获得的政府经费是非常巨大的，以致于美国卡内基基金会把每年获得政府科研资金的多寡作为“研究型大学”的基本标准，事实上，如果没有政府的资助，私立大学是很难真正生存下去的。 因此，“新公共管理”理论的启迪是十分宝贵的，对于国内方兴未艾的公共管理研究，包括城市管理的探索都是值得借鉴的。在城市管理领域，企业化、市场化、社会化都是不可与缺的改革，现代的城市管理决不是政府一家的事，当然也不是任何私人或企业能完全承包得了的。但值得注意的是，目前有一种新的“政企不分”倾向，即过去的政企不分，是要求企业家当政治家，其极端形式就是“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”，现代政企不分，是政府部门想当企业家，“裁判”当“球员”，那可是一种“越位”和“错位”。整顿市场秩序，规范市场行为，政府应该摆正位置，有退有进。在公共管理领域，政府的职责应该加强，但这种加强不是包揽，不是独营，而是充分调动和发挥市场、企业乃至于市民的积极性，在共同参与的基础上加强政府的宏观调控和监督。比如，“以人为本”也是不少企业的广告词，但以何人为本？企业强调的是以顾客为本，叫做“顾客是上帝”，房地产开发中渐露端倪的城市“空心化”倾向，既是市场经济价值规律的使然，也有城市设计和规划中的偏差，有无急功近利的过分商业化导向在起作用呢？而目前房地产商的广告中充斥的所谓“成功人士的选择”、“白领阶层的乐园”等等，又是否是我们城市发展的根本宗旨之所在呢？城市政府的考虑应该是全体城市居民的利益与方便，特别是对社会弱势群体的照顾，也是政府不可推卸的责任。 总之，市场与政府这两只手的作用都是有效而又有限的。因为在效益与公平的关系上，对于企业，效率优先，天经地义；对于政府，保障社会公平则是最重要的责任，这也是保护纳税人的根本利益之所在。所以，在当前城市建设与管理事务上更多地由企业参与的条件下，政府的监控作用尤为重要。“新公共管理”是一把利弊兼具的双刃剑，不能简单照搬套用，特别是它的“市场化”取向与“私有化”往往搅合在一起，这是我们在借鉴时不可忽视的。我们的市场经济是社会主义的市场经济。 此外，把公共产品提供给企业或私人管理，还涉及到公共社会的培育与成熟，包括第三部门（Third Sector）的成长，即非政府组织（NGO）与非营利性组织（NPO）的活跃，这些是公共社会成熟标志，作为大城市特别是上海应该率先探索这种可能性。这也涉及到一种观念的创新，即在现代的城市管理中，不应把老百姓看成是“训政”的对象，而应该视作是管理的主体。对公共事务的管理，群众应该拥有更多更大的发言权和决定权，这也是社会主义民主的内在要求。 国家功能的转换与“无为而治”理念的创新 1．国家功能的转换 城市政府职能的转换还涉及国家功能和作用的定位, 学术界讨论已久（这里讨论的“国家”主要是指国家机器，即英语中的state。此外，关于“国家”和“政府”的概念也是有区别的，“国家”的功能和职责及其作用都大大超出了“本届政府”的含义）。17世纪英国哲学家霍布斯曾把国家比喻为《圣经》中的怪兽Leviathan,一种可怕的海兽，但又是人类自己创造出来、结果反被它所控制的巨兽。20世纪是国家功能和作用空前膨胀的时期，国家机器成为一种高高凌驾与社会之上的巨兽。但是20世纪末，传统民族国家的权威受到多种挑战。这种挑战不仅来自于跨国公司和金融巨头的“超国界行动”，更来自于某些跨国家组织的干涉。“北约”在科索沃问题上所谓的“人道主义干预”是对国家主权的严重挑战。而在“经济全球化”浪潮中，一些世界性的经济组织正在成为超国家的Leviathan ，例如WTO组织、世界银行、国际货币基金组织等等，都具有比传统民族国家更为强大的功能和作用。但是，伴随经济全球化趋势的同时，是政治多极化和文化多元化的并存。在这种国际背景下，民族国家的政府功能的强化也是必要的。而在国家创新体系（NIS）的构建和国家综合竞争力的提升方面，国家的作用仍然是不可与缺、甚至是举足轻重的。 城市的“善治”与政府职能的转化 但是，与此同时，政府在国内事务的管理职能却在一定程度上有所变化。这就是伴随上述“新公共管理”思潮的出现，与20世纪的70年代以来发达国家先后兴起的一个“政府再造”运动相关，在反思国家与个人、政府与社会关系的基础上，曾经盛行一个“小政府、大社会”的理论，90年代提出并开始大量研究“善治（good governance）”的理论。我认为“善治”的实质主要并不在于政府的大小，而在于政府的有效性，其涉及的正是政府职能的转换。 有关这一问题的讨论在中国正方兴未艾，特别是围绕加入WTO后政府行为方式的转换，目前有三种观点。第一种观点认为中国政府面对挑战，应加强经济干预，重点扶植国营大中型企业，以应对并参与国际竞争。第二种观点认为应顺应世界潮流，实现国际接轨，大幅度减少政府干预，要重点解决“市场失效”与“政府实效”问题。第三种观点认为在目前转轨时期，国家应在更多领域发挥作用。这三种观点，各有道理。我认为，现代政府对外的功能要加强，维护民族利益，保护国民权益；但在对内的功能方面则完全可以更为减弱一些，也就是更多的放权于基层。社会主义的民主决不能停留在传统的“为民作主”上，而应该是大力推进和扩大“由民作主”的范围，如在城市的社会管理上，能否让城市的居民委员会真正发挥其民主自治的作用呢？我们应怎么看待城市政府职能的转化问题，怎么建立一种以环境建设为本的新的城市政府的管理职能呢？构建适应现代化市场经济发展的环境，不只是城市基础设施构成的“硬环境”，还包括政策、法规、社会氛围等“软环境”的建设，这是城市政府的重要职能。特别是软环境的建设，要强调精干与高效（包括效率与效益），更应该强调信誉与信用，用各种政策和法规使守规者不亏、诚信者获利。没有全社会的信用制的建立，现代市场经济体制是不可能真正建立起来的，这也就是江泽民总书记所提出的依法治国与“以德治国”的结合。 3．“无为而治”：以“无为”之形，求“有治”之实 从中国传统的“礼治”到现代社会的“法治”，真正的“德治”应该是一种与“法治”相结合的新型的“善治”，而不是简单地回归中国传统的“礼治”。中国传统的“礼治”是以一种等级制、身份制为基础的，“刑不上大夫，礼不下庶人”，是典型的人治。而现代社会的法治，强调的是契约制，其理论前提是自然法论和自然权利说，更合乎自然之本来，人间正道是沧桑。虽然在中国的传统文化中并不存在西方那种带有宗教神秘主义色彩的自然法论和自然权利说的思想资源，但中国古代智慧中的“德治”理想和各种“治道”的研究却是有着十分丰富和宝贵的启迪的。这里既有孔子的有为之治，即儒家的“修齐治平”之道，亦有道家的“无为而治”之道 。有为与无为是对立的统一，政府总想“有为”，但有为与无为，要有个度的掌握。特别是“强政府”的优点在于能为老百姓做许多实事与好事，但一旦做了一件错事或坏事，其后果之大、影响之坏，就不是几年、十几年能消除的。比如在城市规划和建设中，政府决策的失误所造成的损失往往是难以弥补的。当然，在城市发展和改造的启动阶段，特别是在城市的基础设施还很不完善，需要集中人力、财力、物力进行有计划的大规模建设时期，政府的作为是十分重要的，这也许可以说是那种“修齐治平”理想的实践。但是，当现代城市进入发展的成熟期，特别是如我们所分析的进入以功能开发和环境建设为主的“后建设”时期，政府的直接介入就可以逐步减少，政府在城市发展和管理中的角色就应该也完全可以有所转换。要做到“依法治市”和“以德治市”的结合，现代政府在城市建设和管理中能否也借鉴一点老子的智慧呢？现代政府能否从老子的“无为而治”中学一点“善治”之道呢？“无为而治”是以“无为”之形，行“有治”之实，不要信“唯上智与下愚不移”，以为只有政府或专家有智慧、懂规划、会管理，真正的“善治”不是去规定和指挥老百姓干这干那，而是只需规定哪些不能干，至于具体怎么做，让企业家和老百姓去开动脑筋，发挥才智，人民城市人民管，这也是一种法治，“法无禁止即自由”嘛！不要自以为政府是最高明的，在城市的建设和管理中，政府的重要作用是导向而不是指令。 所以，借鉴“无为而治”以为现代政府的城市管理理念也可以视为一种现代的“德治”理念。何谓德？“道生之，德蓄之，物形之……”，万物皆因得“道”而成形。故“德”为有形之道，“道”为无形之德。中国古语中“德”同“得”，各得其所，各就其位，“天地位焉，万物育焉”。老子曰：“圣人处无为之事，行不言之教。万物作而不辞（治），生而不峙，功成而弗居。”自然而然，无为而治，“道之尊，德之贵，夫莫之命而常自然”，这可是“大智”，才有“大治”，也才有文明的发展与进步。所以，“德治”可以是儒家的“修齐治平”之德，也可以是道家的“无为而治”之德。城市政府在城市管理中的最高境界，也许正是这种“处无为之事，行不言之教”的“德治”，以“无为”之形，行“有治”之实，而达“无为而无不为”之境界。而只有这样，城市文明才能发挥其最大的魅力以为人类未来“诗意地栖居在大地上”的理想家园！
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