加快城管体制改革 实施城市长效管理

加快城管体制改革 实施城市长效管理

   
   **市市容管理局 **市城市管理行政执法局
       江泽民同志在十六大报告中指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”揭示了我们执政党依法治国的本质和基本途径，也为政府依法行政指明了方向。由此我们可以联想到今年4月下旬，非典疫情突袭**，为了有效控制传染源，切断传播途径，引导人们摈弃不良陋习，崇尚文明生活，我局根据**市民的要求和市容管理工作的需要，提请市政府报请市人大修改《**市环境卫生管理条例》，将随地吐痰的最高处罚数额从10元提高到200元，有效地遏制人们的随地吐痰现象。这是一个实施行政处罚的成功实例，它表明人民政府必须高效率地进行行政执法，这是支持人民当家作主和依法治国的具体要求。
       一、我市城市管理现状及问题分析
   近几年来，在市委市政府的正确领导下，**的城市建设和管理有了超常规、跨越式的突破和发展，一批重大基础设施相继建成，城市功能日趋完善，承载能力不断增强，投资环境更为优化；基本建成了“两级政府，三级管理、四级网络”的城市管理框架，进行了相对集中城市处罚权的试点。城市容貌根本改观，大大促进经济建设和社会事业的快速发展。但由于**目前的城市管理体制基本上沿袭了多年计划经济所形成的旧的管理模式，改革以前，政府管了大量不该管，管不了也管不好的事。随着社会主义市场经济体制建设的发展，政府行政管理和行政执法方面存在的体制不顺、高成本、低效率等问题日益暴露出来。现行城市管理体制日益暴露的弊端主要反映在以下几个方面：
       1、行政管理的错位、缺位、越位。一是政府职能错位，长期以来，市容管理部门从事了大量的具体的、直接的、微观的事务工作，既 “掌舵”又“划桨”。二是基层管理缺位。区、街道市容管理职能严重缺位。区级职能部门把任务层层分解落实到街道，街道又分解到居委会，而居委会由于人员、经费等原因只能穷于应付。基层“管干不分”，管理职能无从体现。三是执法队伍管了一些本不属于其管理范围的事务。
       2、行政管理体制不顺。一是法律强调“条条”管理，导致队伍庞大。法律法规所确立的各种类型的执法行为都指定由一个具体的政府部门来实施，诸如行政许可、行政处罚等都由一个个具体的政府部门来适用，从而导致实施一部法律、法规就要新设置一支执法队伍，结果造成执法队伍的迅速膨胀。二是存在着行政执法力量分散到众多的行政执法部门，每个部门都感到执法力量单薄，“看的见的管不着，管的着的看不见”，难以形成有效的社会监控体系，无法进行有效的日常管理，执法队伍形同游击队的现象。三是建设管理脱节。由于在城市规划建设过程中，没有充分统筹考虑事后管理，同时，由于对城市管理中出现的问题缺少分析、沟通和反馈，出现了“后遗症”。
       3、行政管理投入不足。城市不断扩张，城市管理任务也日趋加重，而管理经费投入原本就先天不足，又未能与建设投入保持同步增长，因此更是捉襟见肘（市容环卫经费增长率应与GDP增长率基本一致）。其关键问题一方面是政府财力支撑不够，市区财政在城管资金上职责划分不清，城管投入覆盖不全，产生如街道、居委会定位于城市管理基层组织，而经费要靠自身创收解决，街巷维修经费无来源，市容维护没有固定、长期的资金来源等一系列问题；另一方面在投融资机制不活，“等、靠、要”思想观念没有彻底转变，维护资金投入方式仍然是养人为主，导致管理成本居高不下。
   要解决上述问题，实现城市的长效管理，不仅需要强化日常管理工作，更需要寻找造成上述问题的根源。此问题的根源应在于现行行政管理体制和现行的相应立法问题。要解决这一问题，不仅需要从机制方面探索有效管理的办法，而且需要从制度方面祛除问题产生的条件。而有效利用法律规范的效力规则，通过制订一部法律、法规甚至是地方性政府规章来解决现行立法中存在的行政执法体制问题则是一个有效的办法。同时建立符合市场经济规律的现代化城市管理体制，创新管理机制则是真正实现长效管理的有效途径。
   　　二、城市管理体制的改革思路
       **市目前体制是市容环卫的整合，同时，进行行政处罚权相对集中的试点。由于目前城市建设正处于基本建设高潮迭起，环境建设和生态建设同步发展的特定时期，而城市政府职能定位尚未转变到位，因此，**市现有的城市管理体制在转变政府职能方面相对合理，但在城市管理运作机制有待进一步调整和改善。
       为适应现代化城市管理要求，[找材料 到大-秘-书-网-www.da mishu.com-网上服务最好的文秘资料站点]在未来三五年内，**市城市管理发展目标是：从以专项治理调整到针对城市问题产生根源的重点综合治理；管理手段从目前以行政手段为主导调整为行政、经济和法律手段并用；城市管理主体将由单一的政府管理调整为政府与社会共同治理。
       借鉴发达国家公共治理变革经验和先进城市的城市管理经验，参照国内深圳、杭州等先进城市管理体制模式，**的城市政府管理体制应依照决策、管理、执法、监督分离的原则进行改革，横向精简部门，实行综合管理，纵向减少层级，实行权力下放，以提高城市政府运作效率和综合整合问题的能力，具体思路是：
       理顺职能机构的权限划分与相互关系，建立统一领导与分级负责相衔接，条条管理与块块管理相结合，综合管理与专业管理相补充的网络型组织管理机构。一是始终围绕着如何深化城市管理体制改革，精简机构，强化职能，建立“统一、协调、有序、高效”的城市管理运行机制这一思路，开展相对集中行政处罚权试点工作，消除现行行政执法体制的弊端，理顺城市管理执法体制，从根源上解决城市管理执法中存在的问题。二是强化属地管理功能。重点是强化社区建设和管理。在坚持集中统一的前提下，通过合理调整市区分块，理顺条块关系，将城市管理重心下移，下放事权、财权，突出块块管理作用，实施综合管理。三是完善城市基层管理制度，重新确立街道、居委会城市管理中的基础地位，强化其城市管理的职能。实现街道居委会的工作中心由经济创收向社区管理转变。四是建立政府、社会共同治理构架，实现责任共担和利益共享。
       三、完善城市管理的思考
       未来五年，将是**市富民强市，加快发展，实现“两个率先”的关键时期。市委市政府提出的创建国家卫生城市，环保模范城市，人居环境优良城市目标的推进和实现，对城市管理提出了更高的标准和要求。为此，在**市现有城市管理体制条件下，致力建立高效、合理、动态发展的城市长效管理机制，成为当前工作的首要。具体有如下：
       1、进一步推进相对集中行政处罚权工作，促进城市管理行政执法体制改革。
   　　国务院于2002年作出了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号），根据《行政处罚法》的规定，决定授权省、自治区、直辖市人民政府在行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。从此，相对集中行政处罚权工作即将全面铺开。从**实施相对集中行政处罚权工作的现状和走向看，需要在工作中逐步解决问题。一是弥补立法滞后的不足。在综合执法的实施中就出现了执法依据分量不足的问题：现在城市管理综合执法组织行使行政处罚权的依据主要是国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及地方政府为界定综合执法组织的职责所发布的文件。而现行的有关城市管理方面的单项法律法规如《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等关于行政处罚的实施主体的规定基本上都是各专业行政主管部门。因此综合执法组织实施行政处罚行为，在执法依据方面显得分量不足，并容易与现行的法律法规发生冲突。所以立法机关应尽快制定统一的《城市管理法》，确立城市管理综合执法的体制，对综合执法组织的法律地位、职责、权限、人员编制、组织管理等做出法律上的规定，为综合执法组织的依法行政奠定基础。二是处理好综合执法与专项执法的关系。相对集中行政处罚权涉及面广，情况错综复杂，在城市管理中，往往是处罚连着管理，管理缺不了处罚。综合执法组织究竟应当集中行使哪些行政处罚权，综合到什么程度，哪些事项应当由专业执法组织去处理，对这些问题目前尚缺乏明确的界定。试点城市的具体做法也存在着一定的差异。例如，对于环保方面的行政处罚权，**等一些城市没有纳入综合执法的范畴，而有的试点城市已它纳入了。显然目前各试点城市综合执法组织的权力范围是不一样的，这一问题处理不好可能会产生新的混乱。解决此问题关键在于正确处理综合执法与专项执法的关系，合理划分两者的执法范围。根据城市管理的特点，综合执法的内容可以先行集中在日常的、案情简单、能直接判断不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的、大量的违法、违章行为。而对于那些专业性、技术性强的违法案件如环保案件可以由专业执法部门暂时保留处罚权。三是大力加强综合执法的队伍建设。综合执法队伍肩负着艰巨的任务，但是长期以来，执法队伍人员少、力量单薄一直影响着执法质量和效果。应当从综合执法工作的实际需要出发，综合考虑执法工作的任务量、工作难度、管辖范围和人口数量等因素合理配足力量，确保基本经费和必要的投入，保证真正实现全方位、正规化、经常化的长效管理。综合执法队伍是一支年轻的队伍，必须加强基本素质建设，应当纳入公务员序列，按照国家公务员的统一要求，加强管理和教育、培训。同时还需要作好宣传工作，让人民群众了解综合执法工作，打造综合执法队伍的社会形象。
   　　2、建立相应的机制，着力城市的长效管理。一是进一步完善责任机制，制定科学规范的考核标准和实施细则，加强层级考核。对责任人要实行业绩考核和经济挂钩。二是在管理和作业上引入市场机制。城市管理也要树立“经营城市”的观念，用好用活城市资源，逐步推行作业市场化运作。三是建立科技创新的机制。通过科学合理规划，建立快速准确的信息反馈机制，并将信息技术、遥感技术、系统科学、行为科学等先进科学技术手段运用于城市环境管理中。四是建立公众参与、社会监督机制。扩大公众参与、社会监督面。建立和健全人大代表、政协委员联席制和接待日制度，发挥政府专家顾问团的作用，健全和完善与市民代表沟通的机制，定期听取市民对城市管理的意见，完善“城管110热线”和城市管理群众呼声信息服务系统，建立健全有人大代表、政协委员及社会各界人士参加的监督员队伍。2003年邀请市民1000名，参予“红黑榜”评选，每月在新闻媒体公布。五是建立创新投入机制。实施城市长效管理，充足、稳定的资金投入是必要的保证。建立健全资金投入的保障机制、拓宽投融资体制。六是建立市容环境卫生人才培养和引入机制。七是加强人才培养，建立人才培养机制、引进人才机制和人才选拔机制，增强各类人才的科技创新能力，提高城市管理工作的科技含量与科技水平。八是建立依法管理的机制。建立“依法管理机制”，注重执法时序，调整执法重点。
   

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