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破解“城中村”撤村建居难题的思考

时间：2023-02-24 14:36:46 调研报告我要投稿

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破解“城中村”撤村建居难题的思考

“城中村”是指在城市中仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营和管理体制的农村社区，其管理组织是村委会，常住人口是村民。它的由来是由于城市规模迅速扩大，城市规划区内的农村集体土地不断被征用，这些地方上的大多数村民在失去土地的同时依然保留其农民的身份和农村管理方式。“城中村”这种村居混杂、农居杂处的状况是社会生产力发展到特定阶段的产物，与当前社会经济的进步发展不相适应，因而，改革“城中村”现行管理体制已是迫在眉睫。
　　
　　一、我市“城中村”现象基本情况及其产生的主要原因
　　
　　我市“城中村”现象与三明城市发展相生相伴。随着１９５８年我省“小三线”建设的展开，三明从一个交通不便、经济落后的山区小镇一跃成为全省的重化工业基地、新兴工业城市，在三明市区迅速城市化进程中，原先存在的自然村落也不可抗拒地被卷入到这一洪流之中，土地大量被征用，众多村民从农业向非农业转移出来。然而，由于种种缘故，这些几乎失去全部土地的村庄和少量农业人口却顽强地保留下来了。据统计，目前，我市两区所辖的“城中村”共有７个，分别隶属梅列区的徐碧乡和三元区的城东乡管辖。其中，徐碧乡下辖的列东村有农业人口７６３人，列西村１７６５人，徐碧村１００９人；城东乡下辖的城东村有农业人口１０９９人，城南村１６３５人，白沙村２４０人，村头村１００人。这些“城中村”人口虽不多，却遍布市区各个街道，由于各个村土地和村集体资产情况不一，村民的福利和社会保障情况也不尽相同，“城中村”改革难度也不同。
　　
　　“城中村”现象产生和存在有其历史原因和社会根源，主要是三个方面因素：
　　
　　１、原先城乡分割对立的二元经济体制造成。在计划经济体制下，国家从户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡分割对立的二元体制。通过直接获取农民基本生存消费之外的绝大部分农业剩余来保证城市工业所需的低价原材料，再通过国家财政再分配转化为工业资本原始积累。正是农民的巨大贡献保证了国家加速工业需要的原始积累，但长时间来，从根本上没有改变在就业、户籍和社会保障等方面对农民的歧视，农民仍被固化在集体的土地之中。这样，生活在城市中的农民依然无法同城市居民享受一样国民待遇，这种农业与非农业人口政策层面的差异是“城中村”形成的制度因素。
　　
　　２、“城中村”农民既得利益作祟。由于城市发展需要，“城中村”的集体土地越来越多被征用，而随着城市功能日趋完善，城市中的土地不断在升值，因而也给“城中村”村集体带来了巨大的收益。“城中村”农民依托土地和村集体资产的分红收益，每年就可获得可观的收入，并且还享受村集体为他们提供的各种社会保障，由此逐渐形成了一批不劳动、不经营、游手好闲的“食利”群体。饱受村集体福利浸润的“城中村”村民由于作为农民，他们还可以享受的“一胎半”生育权、宅基地使用权、村集体经济收入分配权等城市居民不曾有的这些利益，因而在面对不可阻挡的“城中村”改革时，他们是不会轻易放弃已有的既得利益。正是这些巨大利益影响，使得“城中村”改革的阻力很大。
　　
　　３、对村民缺乏相关保障措施影响。由于土地是农民的基本生存资料，它对农民承担的福利保障功能大于其生产功能，“城中村”农民一旦转为城市居民，就意味着失去土地的支配使用权，失去生存的基本生产资料。而目前在征用土地过程中推行的“要地不要人”的劳动力货币安置办法，使一些文化低、年龄偏大或能力水平偏低的农民感觉生存压力特别大。而且，在当前城市居民存在着大量下岗而难以就业人员的现状下，“城中村”农民既然无法享受到就业、养老等市民的待遇，还不如留着农村户口，享受村集体经济福利的保障作为后盾。因而，目前的城市居民身份对“城中村”农民而言已无太大吸引力，简单地把“城中村”农民转变为城市居民已是阻力重重，至于改革后村集体资产如何处置、村民原先享受的福利保障如何维系也是一大挠头难题。
　　
　　二、对“城中村”进行撤村建居已势在必行
　　
　　“城中村”由于存在着基础设施建设薄弱、村内建设混乱、环境卫生恶劣、社会治安复杂等问题，已经严重影响到城市化进程的推进和城市整体功能的发挥，因而，对“城中村”进行改革已是不可避免。撤村建居是农村城市化特别是“城中村”城市化的必经之路，是社会发展的需要，大势所趋，势在必行。
　　
　　１、撤村建居是加快三明城市化进程的需要。我市城市化水平目前还处在一个较低的层次。随着近年来社会经济的发展，城乡分割难的紧冰已被打碎，城市居民与农村居民的界限正在消除，国家已开始取消农民进城落户的限制，而身居城市的“城中村”农民是最容易实现其身份和思想观念转变为城市居民的群体之一。通过撤村建居的改革，打破城乡二元结构，可改变目前由于村居混杂、地域交错而带来的管理职责不清、标准不一、体制不顺的状况，健全和完善城市管理体制，提高城市管理水平。通过撤村建居的改革，将我市“城中村”全面纳入到城市规划的一盘棋中，加大力度开展旧村改造，加快“城中村”向城市社区、村民向居民转变，可进一步整合资源，加快三明的城市化进程，建设和谐、统一的生态城市，提升城市形象，进而提升三明城市的竞争力。
　　
　　２、撤村建居是全面提高三明“城中村”农民生活质量的需要。我市“城中村”农民绝大部分已脱离农业，转向其它产业，但这些农民普遍存在文化程度低、专业技能缺乏，许多村民仅仅依托出租房屋的租金和村集体的福利生活，缺乏其它正常劳动收入。通过撤村建居，改革“城中村”村集体经济组织，把集体资产量化到人，村民以股东的身份参与村集体经济组织的监督与管理，享受相应的收益分配权益，从根本上解决“城中村”农民的出路问题。通过撤村建居，把村民统筹到城市社会、经济、文化等方面发展之中，提升和改善村民的物质和精神生活条件，建设环境优美、功能配套的文明社区，推动“城中村”农民融入城市文明，进而从根本上、长久地保障“城中村”农民利益。
　　
　　３、撤村建居是化解长期积累性矛盾、维护城市社会稳定的需要。由于缺乏相应的制度规范，“城中村”农民与地方政府、村干部以及群体内部存在着各种非理性争夺利益行为，正日益成为城市的不稳定因素之一。一是村民与地方政府之间因公共需要而征用土地引发的矛盾；二是村民与村干部之间因村集体资产管理与处置等方面引发的矛盾；三是村民与村民之间由于不同宗派利益引发的矛盾。通过撤村建居改革，实事求是、因地制宜出台相关政策，可以解决土地征用难、村集体资产流失等一系列问题。特别是在村集体资产处置上，通过实行集体经济组织股份制改革，打消村民对于集体资产被侵占、瓜分的担忧。而且，由于建立了严密的法人治理结构，重大项目决策、经营方针由村股东大会决定，财务管理透明公开化，这样使村干部的权力受到制度约束和监督，克服了决策的主观性、随意性，避免了“暗箱操作”，减少了因集体资产经营管理不善而引发的干群关系紧张和社会稳定问题。
　　
　　三、“城中村”实施撤村建居存在的突出问题
　　
　　１、如何明晰量化村集体资产。实施撤村建居后，农村集体土地一律依法征用，全部转为国有土地，这使“城中村”农民失去了土地等最基本的生存保证，从而使村级集体资产收益成为村民赖以生存的主要经济来源，因而，对村集体资产的处置就成为村民最为关注的焦点之一。由于在政策上还没有明确规定对村集体资产如何进行评估、核实、股权设置种类及股值大小、股权的性质及如何量化分配、股份分红与现行的福利分配如何衔接等一系列问题，如果出台的办法和政策无法使绝大多数“城中村”村民接受，就容易造成新的不安定因素，就会影响撤村建居工作的展开。
　　
　　２、如何解决村民的生活保障问题。一是村民的社保和医保问题。由于现行的社保和医保政策主要是针对城市居民，对农民的保障并没有明文规定。大多数的“城中村”缺乏足够资金承担村民的“二保”，村民的土地征用所获得一定数额的安置补助对于支付村民的“二保”费用也是杯水车薪，因而如何解决好村民转变为社区居民后社保和医保的资金来源是一大问题。二是村民的就业问题。村民彻底失去土地后如何开拓其生产门路、如何提供就业岗位、如何解决其生活出路是一大棘手问题。三是村民的宅基地使用权。“城中村”村民超面积建筑现象较为普遍，多数未办理房屋“两权证”，而且由于被纳入城市规划范围内，建房和拆迁受规划制约，宅基地难以得到审批，使不少村民房屋既不能拆，更不能翻盖。如何依法完善手续，妥善处理好“城中村”的违章搭建、扩建问题，是村民关注的热点。
　　
　　３、在村集体资产处置中如何界定确认享受权益村民的身份。在村集体资产进行改制量化过程中，首先要面临着享受这些权益的村民的身份如何界定问题。主要涉及“农嫁居”人员，征地后被招工人员、婚嫁到外村的“农嫁农”人员、挂靠户人员、“非转农”人员、以及考取大中专院校等人员的享受问题。在这些人员中，有的是过去由于政策原因难以农转非，有的是人已离村但户口一直没有迁出，有的是婚嫁应迁出而不愿迁出，有的是为了子女入学或开店经商方便而挂靠户籍，有的甚至是由城市户口转为农村户口，这些人员能否享受与普通村民同样待遇，争论最多、矛盾最大。此外，现役军人、随军家属、正在服刑劳教人员和未成年人等特殊人员享受的权利如何处理，也是集体资产量化中的疑难问题。
　　
　　４、如何实现村集体经济可持续发展。一方面，由于村集体资产管理沿用的是一套落后的体制，产权不明晰、管理不科学、监督不到位，存在着严重的“村企不分”现象，这使得一些私心较重的少数人可以从中浑水摸鱼，侵吞集体财产。再加上资产经营的风险性，村集体资产如何实现长期的保值、增值是一大难题。另一方面，“城中村”的集体土地不断被征用转为国有，由于土地资源的不可再生性，一旦征光，村集体经济收入将失去一块重要的来源。如果村集体不能保持原有的固定经济收入，不能确保稳定的股份分红的资金来源，那村集体资产的改革将无法进行下去，最终成为“泡眼”。因而，研究制定出具体的村集体留用发展土地的政策，解决村集体经济发展的空间和后劲，使留用的土地成为村集体经济一个长期稳定的收入来源，是一个至关重要问题。
　　
　　５、撤村建居后如何改革设置基层组织和管理体制。在“城中村”撤村建居后，如何把原村委会的责、权顺利地衔接到新的社区居委会和社区党组织，而且避免出现大的波动是一项十分重要的工作。同时要解决好原村群防群治队伍的连续以及市政公用、市容环卫、园林绿地、小区物业管理等问题，确保撤村建居后整个管理及时、正常运行。
　　
　　四、破解“城中村”撤村建居难题的对策措施
　　
　　１、大力整合和建立健全新的社区组织。在撤销行政村建制、建立新的社区居委会时，对于地域和人口相对集中又符合城市社区规划布局的“城中村”，可直接过渡到社区；居住分散的村，其人口按就近原则并入相应社区居委会。由原“城中村”的建制转制到社区的，其社区居委会组成人员原则从原村委会成员中选配，有条件的可以直接过渡；条件不具备的，由社区代表大会直接选举产生。在“城中村”转变成城市社区后，要以提高居民生活质量和文明程度为出发点，实现社区服务、社区管理、社区文化等多方面的突破。要建立起多形式、多层面、多功能的社区服务体系，把解决居民的就业和最低生活保障作为社区中心工作，抓好文明小区、文明单位、文明楼院、五好家庭等群众性精神文明创建活动，健全社区警务室、治安巡逻队，构建融治安、调解、帮教、普法为一体的社区治安综合治理新体系。同时，引导社区居民广泛参与社区事务，落实社区居民对社区事务的知情权、监督权、决策权，实现社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，促进社区健康有序发展，最终实现“城中村”由农村社区向城市社区的根本性转变。
　　
　　２、扎实稳妥处理好撤村建居后的村集体资产。一是撤村建居后村集体资产及其收益的享受对象不变。属于集体所有的自然资源、集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产、递延资产，以及集体经济组织通过发展生产、资产经营、对外投资等创造出来的新增资产，仍属原村集体经济组织全体成员所有。二是原村集体经济组织享受的各项优惠政策不变。原村集体经济组织进行股份制改革的，予以一定时期的减免税优惠，同时继续享受原先的各项优惠政策。原村委会制定的企业承包政策、租赁政策、集体公益福利政策和资产、管理制度等保持不变，由改革后的集体经济组织继续负责实施。三是村集体经济组织也可以成立集体资产管理中心，代管原村委会主要集体资产。通过规范集体资产管理中心职能，把集体资产的农村部分纳入农税管理，财政性资金投入形成的资产收入纳入财政管理，执行事业单位财务制度，按自治性、非企业、非盈利性的组织性质规范。
　　
　　３、积极展开村集体经济组织股份制改革。一是对于基本具备下列条件的村集体经济组织进行股份制改革：原村集体经济组织经济较为发达，财务核算规范，拥有一定数额的集体净资产；村集体有较为稳定的经营性收入来源?村级领导班子坚强有力，多数干部群众有改革愿望。二是明确股权设置和量化办法。要因村制宜、合理确定折股量化的单位个人股（人口股和农龄股）在总股权中的配置比例。三是建立股份制的经济组织。改制时村里要建立专门工作班子，在全面核实集体资产底数，妥善处理债权、债务，明确集体资产权属关系的基础上，拟定村集体经济组织股份制改革的具体政策规定和操作实施方案，依法经村民代表会议多数以上村民代表的同意，报请上级主管部门审核批准，再组织进行实施。
　　
　　４、切实解决村民的生活保障问题。在集体资产处置中，在清晰产权、公平合理地确立分配原则的基础上，要确立社保和医保优先的原则。经济实力较强的“城中村”，可参照统一的企业职工基本养老和医疗保险的制度；经济实力薄弱的“城中村”，可实行低门槛进入、低标准享受。实施在征用补偿费中提取建立社会保险基金的办法，从中提取一定比例贴补失地农民的养老和医疗保险，劳力安置费提取一定比例投保养老和医疗保险，并建立集体统筹、个人存缴相结合的筹资机制。同时，积极推进合作医疗制度的实施。在享受城市居民待遇方面，对原“城中村”所有的农业户口人员，由主管部门统一办理相关手续转为城市居民户口，并在就业、入学、就医、供水、供电、供气等各个方面享受城市居民同等待遇。计划生育方面，从农村居民转为城市居民的，在转为城市居民之日起一定年限内，可继续享受“一胎半”的生育政策。
　　
　　５、依法改革土地的使用权和收益权。一是行政村建制撤销后，“城中村”集体土地一律依法征用，全部转为国有土地。集体所有的闲置土地或原土地使用者退还的土地、未利用地征用为国有后，进入政府土地储备库。集体土地征用后暂保持原土地使用者及土地使用现状的，征地补偿费支付可采取挂账的办法，按正式支付土地时的征地补偿费标准执行。二是经依法批准的原集体所有建设用地，依法征用转为国有土地后，可由原土地使用者继续使用，直接申请办理土地变更登记，换发国有土地使用证，土地使用权类型为行政划拨。三是由撤村建居后的集体经济组织提出申请，在城市建设规划范围内留出一定比例的土地，作为原村集体经济组织建设的留用地。四是土地使用与收益权可由政府出资一次性买断耕地、山林与果园的资源和资产，所得充实村集体资产。

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