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农村基层民主政治建设情况的调查
**市现有44325个村委会，44.9万个村民小组。我省加强农村基层民主政治建设，可追溯到20世纪80年代后期。1987年11月24日，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》）诞生。从那时起，贯彻实施《村组法》、加强农村基层民主政治建设就提到了省委、省政府的议事日程。近20年来特别是近些年来，随着《湖南村民委员会选举办法》（1996年颁布、2000年修订）《湖南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》两部重要地方法规的颁布实施，结合贯彻中央和省委、省政府一系列相关文件精神，我省农村基层民主政治建设获得了长足发展，取得了重大成就，受到了中央领导、全国人大内司委、民政部的充分肯定，许多如选举、村务公开等走在了全国的前列，同时也得到了全省农村居民的广泛认可和赞许。2004年12月，开福区在全国村务公开民主管理经验交流会上介绍了经验，中央书记处书记何勇同志给予了高度评价。
基本成就
农村基层民主政治建设作为上层建筑，涵盖了除农村经济建设之外的全部内容。我省在如下几个方面是很突出的。
（一）民主选举，村委会选举实现了由“指定”到“海选”的跨越。
选举制度是民主政治制度的核心。建立什么样的选举制度，由什么人以何种方式选举领导人，决定着基层民主政治建设的基本走向。我省1984年建立村委会。村委会选举自1990年到2005年，共进行了6次。这6次选举，一次比一次民主，一次比一次规范。1990年第一次选举，是由领导人和选举机构“指定’，候选人；1993年，第二次换届选举，采取由组织提名和村民联名提名候选人的方式；自1996年第三次换届选举起，我省村委会换届实现了由省政府统一部署，统一换届选举时间，大力推行直选（即海选），到2002年第五次和2005年第六次村委会换届选举，全面实现了“海选”，即由选民一人一票直接提名候选人。这是一个历史性的进步。并且，选举程序更加规范，如全面实行差额选举、严格控制流动票箱和委托投票、实行秘密划票、全面开展竞选等。民主选举在我省真正变成了现实。第六次村委会换届选举后，全省村支两委干部共22.3万人，较上届减少了11万人。在22.3万名村干部中，50岁以下的占72；高中（中专）以上的占75％，其中大专以上学历的达5以上；书记、主任“一肩挑”的占62。通过民主选举，一大批事业心强、有经营致富能力、作风过硬的“能人”被选进了村级领导班子，队伍整体素质大为提升。在第六次村委会换届选举中，我省有一突出的亮点，这就是2004年5月30日在开福区湘粤村进行了村委会换届选举的电视直播，在全国首开先河，得到了上至中央下至百姓的好评。
（二）民主决策，建立健全了以村民会议或村民代表会议为主体的议事决策制度。
1995年，我省召开了全省村委会建设会议，提出建立村民代表会议制度，此后几年，我们逐步推广各试点县的经验，对村民代表的推选和产生、需要村民会议或村民代表会议讨论决定的事项、召开村民代表会议的程序等进行了规定，对村务决策提出了“四符合”的要求，即符合群众意愿、符合本村实际、符合政策法规、符合长远规划。农村费税改革后，我省着重以“一事一议”为重点，致力于规范村务重大事项决策程序；着力增强村务决策的民主性；着力增强村民的主体地位和民主权利；着力消除村委会中存在的行政化弊端，消除那些以村民觉悟低、文化水平低为借口，排斥群众参与村级重大事务决策的做法。2004年7月份起，根据省委、省政府的指示，我厅在浏阳市、芙蓉区进行了深化农村基层民主政治建设的试点，试点历时1年，取得了圆满的成功。通过建立两委联席会议制度、建立村民代表联系农户制度、完善重大事项议事制度，对完善民主决策机制、村民自治作了有益的探索。目前，我省已有95以上的村建立了村民代表会议制度，村民自治迈上了一个新台阶。
（三）民主管理，建立健全了以村规民约和村民自治章程为主体的民主管理制度。
在推进村级民主管理过程中，我省致力于加强农村的法制宣传，增强农村千部群众的法制观念，学法、知法、守法，把村规民约、村民自治章程置于法律的保护和规范之中。从各地情况看，现行村规民约和村民自治章程的内容十分广泛，基本上囊括了村民自治和村务管理的各个方面。有些村民自治理章程还增加了社会福利、社会保障、农业科技教育、国防教育、法律知识教育等方面的内容。这些年来，我省各级民政部门在指导村民制定村民自治章程和村规民约的中，注重把好三关：一是法律关。必须符合宪法及其他法律法规和国家政策，不得有违反法律、法规和政策的内容；二是程序关。必须由全体村民参与制定，不得由少数人说了算。三是实用关。必须符合本村的实际，突出自己的特点，可操作性强。目前，全省99的村制定了
村规民约，56的村制定了村民自治章程。
（四）民主监督，建立健全了以村务公开为主要内容的民主监督制度。
十几年来，我省一直把抓好村务公开作为农村的重中之重。1997年，省委、省政府下发了《关于建立村务公开制度，进一步推进村民自治的意见》。1998年以来，中央相继下发了中办发[1998]9号、中办发[2002]14号、中办发[2004]17号等重要文件。全省进行了深人的贯彻。特别是17号文件下发后，省委办公厅、省政府办公厅下发了贯彻17号文件的通知；民政厅发出了贯彻意见，厅党组成员赴各地宣讲；各新闻媒体在重要版面、黄金时段进行了大量报道，掀起了贯彻高潮；各市、州党委、政府召开专门会议进行部署；各县市区举办培训班。村务公开得到了创新和发展。一是在过程上，由事后公开向村务活动全过程公开；二是在内容上，由有针对性的公开向全方位公开；三是在程序上，由随意操作转向程序化公开；四是在形式上，由会议、小黑板公开向统一公开栏等多形式公开。除抓好村务公开之外，我省大力开展民主评议村干部活动，推行“双向评议”，发挥村民监督作用，增强村民的民主意识、法制意识、监督意识。目前，我省已有97以上的村实行村务公开，民主监督气氛相当浓厚。
（五）合村并组，整合了资源，强化了农村基层民主政治建设。
2003年至2005年，我省农村普遍进行了合村并组。这次合村并组，完全尊重村民的意愿，愿合则合，愿并则并，实际上进行了一次加强农村基层民主政治建设的实践和训练。通过这项，全省由47463个村调整为44325个，减少3138个村，减幅为6.6；村民小组由48.3万个调整为44.9万个，减幅为7％。其中浏阳市的力度最大，全市由993个村，12321个村民小组，分别合并为333个村、10146个村民小组，分别减少660,2175个，减幅分别为66.5％、17.7。通过合村并组，达到了精简干部、减负增效、强化管理、整合资源、发挥优势、降低行政成本等多方面的成效。如湘西自治州沪溪县共精简村、组干部858人，年减少支出42.7万元。
（六）发展壮大民间组织，丰富发展了村民自治的内容。
我省农村基层民主政治建设的另一个特点，是农村村级民间组织建设的大发展。据统计，建立村级“老年人协会”（老协）的村占全省村总数的87；建立村“老协”和计划生育协会（计生协会）的村占全省村总数的83；一个村有“老协”、“计生协会”、关心下代协会（关协）或其他民间组织在3个以上的村，占全省村总数的74％以上。其中浏阳市不仅村级民间组织发达，而且发挥作用好。最近，我们遵照胡锦涛关于发展基层自治组织的指示，了浏阳市的经验。该市333个村，全部建立了村级“五协”，即老协、关协、计生协会、老体协、维稳协会，总数达1665个，此外，该市还有村一级的花卉苗木协会、花炮协会、蔬菜协会、科技协会等经济性行业组织140多个。这些民间组织在党的领导下，实行高度自治，在全市农村形成了老年人有“老协”关爱、未成年人有“关协”教育、社会稳定有“维稳协会”负责、计划生育有“计生协会”管理、农村文化体育活动有“老体协”组织、农村经济有行业协会联网和促进的生动局面，展现出社会主义新农村的勃勃生机。
十多年来，全省农村基层民主政治建设积累了丰富的经验。主要有：
第一，领导重视是关键。十几年来，省委、省政府始终把抓好农村基层民主政治建设作为农村的一件大事来抓。及时把包括村委会选举、村务公开在内的村级民主政治建设纳人农村的整体范畴，列入了重要议事日程。省委常委会议、省人大领导、省政府常务会议每年都要听取村民自治和民主政治建设情况的专题汇报。省人大内司委每年都安排专门时间下基层调研，加强监督指导。1996年起，省委、省政府成立并及时调整了全省基层政权和社区建设领导小组，2004年成立了省村务公开协调小组，领导小组组长由省委副书记担任，协调小组组长由副省长担任。历届省领导都把自己联系的扶贫点列为村委会选举和村务公开的试点单位，亲自下村指导。全省各级都相应成立了村务公开协调小组，所有乡镇普遍建立了党政一把手负总责的村务公开、村民自治责任制，把村民自治列人了年度目标管理。
第二，健全地方法规是根本。《村组法》实施以来，省人大常委会高度重视农村的立法建制，先后出台了《湖南省村民委员会选举办法》和《湖南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》。与此同时，还出台了一整套加强基政民主政治建设的制度，如《村民代表会议议事规则》、《村务公开实施办法》、《村民自治章程》、《村规民约》等，探索建立了党支部与村委会联席会、两委交叉任职、双向沟通和双向评议、村干部培训等制度。2002年第五届村委会换届选举结束后，我厅及时召开了选举研讨会，经验，查摆问题，再次修订了《村委会选举规程》。通过加强立法建制，农村基层民主政治建设逐步走上了制度化、规范化轨道。
第三，部门协作是保证。我厅作为农村基层民主政治建设的牵头部门，近几年来，侧重抓了在两个方面的。一是理顺部门关系，明确政府有关部门执法责任。从1995年以来，我省实行了执法责任制。2003年，我厅会同有关部门，参照兄弟省市的做法，修订了省直有关部门贯彻实施《村组法》的执法责任。着力解决职责不清、交叉执法、重复执法的问题。逐步形成了由民政部门牵头，监察、司法、农业等有关部门配合的机制。二是在省人大的领导下加强执法监督。近几年来，我厅与省人大内司委每年都共同组织执法检查，如2004年我们对全省村干部误工补贴状况，深人6市5县55个村进行了实地调研，针对存在的问题，向省委、省政府写出了调研报告，得到了领导的重视，有关问题在相关部门的督促下得到了较好解决。各市县民政部门也主动向同级人大常委会汇报，采取上下联动的方式，全面检查贯彻实施《村组法》的情况。在执法检查中，我们坚持突出重点，注重实效；抓好检查结果的落实，充分发挥人大机关的作用，使执法检查搞得更深入、更具权威性。
第四，典型引路是手段。十几年来，我们按照民政部关于开展全国村民自治模范县（市、区）表彰活动的要求，组织全省开展争创活动，将争创先进县、乡、村与贯彻《村组法》结合起来。全省涌现了村民自治先进县、先进乡镇、先进村共19730个（次）。其中全国村民自治模范县12个，村民自治先进村的数量已占全省村总数的39o同时，我们在实施每一项政策和举措之前，始终坚持先试点后推开，以点带面。为了在2005年的第六次村委会换届选举中贯彻中办发[2002]14号文件关于村支两委交叉任职、支书和主任“一肩挑”的精神，省委、省政府指示省委组织部和我厅一起进行试点。2004年4至6月，我们在开福区、宁乡县同时进行了试点。5月30日，湖南经济电视台对开福区新港镇湘粤村直选全程进行现场直播。为了发挥好这次试点现场的宣传教育作用，我厅下发明传电报，组织了全省2300多个乡镇、47000多个村、127万村民收看电视直播。此举得到了中央领导的关注，中央书记处领导听取了民政部的汇报后，给予了了一批加强农村基层民主政治建设的经验在全国、全省推广。
主要问题
我省农村基层民主政治建设在取得重大成就的同时，也还存在一些问题。主要是；
（一）认识还有差距。认识上的差距有三个表现：一是对加强基层民主政治建设的认识还不深。在农村，长官意志、干部说了算的现象还比较普遍，甚至认为政治文明建设是上层的事，在农村基层搞不搞无所谓。二是对“自治”认识不足。个别干部特别是乡镇干部把村委会作为一级行政组织，随便压担子，随便交任务，随便撤换、调离村干部，特别是村委会成员的变动和处置的随意性很大，直接违反了《村组法》的规定。三是对村务公开和维护稳定的关系处理不够好。认为村务公开会影响稳定，有的地方以“维护稳定”和“稳定压倒一切”为由，对村务公开敷衍塞责，应付对付。
（二）关系不够顺畅。主要包括两个方面。一是党政部门及基层党委、政府与村委会的关系不太顺。对基层党委、政府和部门与村委会是指导与被指导的关系缺乏足够的认识，少数地方把村委会当作下级行政组织来管理，当成一条“腿”，下硬指标、定硬任务，不仅助长了村委会的行政化倾向，而且不利于村民自治。二是村党支部与村委会的关系在一些地方还不太顺。坚持党支部在村里的领导核心地位是正确的，但有的党支部不适当地干预了村民自治的事，同时，也有个别地方的村委会不能摆正自己的位置，不接受党支部的领导，这些都不利于基层民主政治建设。
（三）指导不够有力。农村基层民主政治建设，一要建设；二要指导。就指导而言，我们有两个不够：一是对农村民主政治建设中的新情况、新问题、新动向调查研究不够；二是对农村基层的许多新经验、新创造推广不够。由此造成了一些地方的指导缺失或不足。目前，我省尚有3的村还没有真正实行村务公开。
（四）协调不够到位。农村基层民主政治建设涉及多个部门，如民政厅、组织部、财政厅、纪检监察、农办、农业厅、司法厅等。现在有两种倾向，一是有的部门各搞各的，各自为战，没有完全形成合力；二是牵头部门“牵而不动”。民政厅作为职能部门，往往心有余而力不足。如搞“村财乡代管”，这是不符合《村组法》和中央17号文件精神的。因而我们主张“村财乡监督”，但就是统一不起来。“代管”、“监督”是有本质区别的。“监督”强调的是“服务”，完全保持了村级财务的自治地位；“代管”就不同了，村上用钱要经过乡镇，在一定意义上说，这就剥夺了村民的财务自治权。湘潭县有的村就是因为“材财乡代管”，第六次村委会换届选举时，财务不能及时地很好地公开，村民上访，影响了选举和稳定。最近，我们了开福区“村账镇监督”的经验，民政部已经认可。
（五）投入尚显不足。中央17号文件要求，对村务公开要“保证开展的必要人员和经费”。全国村务公开协调小组据此精神，常设了办公室，增加了人员编制，每年的经费为200万元。兄弟省、市、区也相继解决了人员和经费问题。目前，全国除我省和少数几个省之外，绝大多数省本级的村务公开经费均在50万元以上，有不少省份超过了100万元，且解决了2-4名编制。相比之下，我省尚未完全解决，这和湖南农业大省的省情不相适应。因此，想开的会因为没钱开不了，想办的事（如印发村务公开资料）因为没钱办不成，想办个村务公开培训班也因为没钱办不成。一方面，要继续推动农村基层民主政治建设大发展；另一方面，我们想保住我省在村委会选举、村务公开民主管理等在全国的领先水平，深感压力非常大。
几点建议
（一）把农村基层民主政治建设纳入全省“十一五”规划。党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”建设社会主义新农村的要求。加强农村基层民主政治建设，既是建设社会主义新农村的题中之义，又是建设新农村的基础性，只有打好这个基础，才能更好地促进农村经济的大发展，建设社会主义新农村才有可能。在全省“十一五”规划中加以强调，并制定强有力的保证措施予以落实是完全必要的。
（二）进一步强化领导责任。各级党委、政府要进一步把农村基层民主政治建设列人同级党委、政府的重要议事日程，市、县要及时研究分析农村基层民主政治建设中的新情况、新问题，出台政策，加强指导；乡镇党委、政府要制定具体措施，抓好落实；村党组织要充分发挥领导核心作用，把坚持党的领导、健全村民自治机制、充分发扬民主、依法办事等民主政治建设的问题，有机统一于建设社会主义新农村之中。
（三）强化部门之间的协调配合。建议各级领导机关和各级村务公开协调机构的有关部门，既要按照职能分工，各司其职，又要团结协作，密切配合。建议省委、省政府对省基层政权和社区建设领导小组、省村务公开协调小组成员单位的职责作一些明确而具体的规定，强化民政部门的牵头作用。为了实现各部门的协调配合，建议实行部门的述职制和评议制，情况由省委、省政府领导进行讲评。
（四）加大对17号文件的宣传贯彻力度。17号文件是经中央政治局常委会议和中央政治局会议审议通过的一个极其重要的文件，是加强农村基层民主政治建设的基本依据之一。为了贯彻好这个文件，建议省政府在适当时候召开专门会议进行再动员和再部署，一批经验，推广一批典型，命名表彰一批先进单位和个人。
（五）加大投入力度。一是建议解决省村务公开协调小组办公室行政编制2名，同时增配1名副处长，同省民政厅基层政权和社区建设处合署办公，专职负责村务公开和民主管理；二是根据中央17号文精神，参照其他省市区的做法，建议解决省本级村务公开协调小组办公室经费问题，并纳入财政预算；三是建议各市洲）、县（市区）结合各地实际，相应解决人员编制和经费，以便以更大的力量推进农村基层民主政治建设。
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