浅论贫困山区乡村民主的现状问题及对策
为深入贯彻落实中央17号文件精神，加快贫困山区民主进程，以辩证的眼光审视高寒山区乡村民主的现状与问题，我们深入鄂西北某县11个乡镇、村进行了全面调查，现就如何进一步深化村务公开和民主管理提出如下浅见：
一、山区基层民主现状
鄂西北某县是省定新世纪扶贫攻坚重点县，也是全市唯一的全山区县。版土面积3225平方公里，辖11个乡（镇），261个村和9个社区居委会。总人口29.4万人，其中：农业人口23.8万人。中办发[2004]17号文件下发以来，该县在广大农村全面深化村务公开和民主管理，取得了良好的效果。
（一）村务公开规范推行。县委、县政府高度重视村务公开和民主管理，层层建立领导机构，组建专班，并始终坚持把村务公开纳入政府年度责任目标考核范畴，印发了《某县村级组织规则》和《某县村务公开和民主管理规范》，形成了党委政府领导、民政指导、相关部门配合的机制，规范推进了村务公开：内容上，变过去只公开办事结果为事前、事中、事后全过程公开，通过公开墙，将17号文件规定的16项内容连同“五事”制度情况实行了全面公开。还采取“明白卡”、“明白袋”，召开会议等多种形式公开。范围上，由事务领域向“三个文明”领域延伸。把农民增收、集体经济发展、党风廉政建设、发展党员、干部，争创文明户等都纳入公开范围进行了公开。方式方法上，变背靠背间接公开为面对面直接公开。通过点题公开栏和回音壁以及干部问事、群众说事等“五事”制度，把“我贴你看”的单向公开变成了墙上公开和“我说你问我回答”的双向交流。形式上，由单一的文字公开变为文字、数表、多形式公开。时间上，做到了常规性按季公开、固定性长期公开、单项在任务完成后一次性公开、临时性随时公开。并严格操作程序，做到了真公开、实公开，群众的知情权得到了有效维护和保障。
（二）民主管理范围扩大。由最初以村务公开为主要内容的民主监督，向民主决策、民主管理、民主选举全方位拓展。一是民主决策机制普遍建立。1999年以来，该县步入依法民主决策的轨道，能够依法民主选举村民代表、村委会成员、村务公开监督小组，建立了农村党员议事会议制度、村民议事会议制度等各项民主决策制度。对涉及村民利益的大事，95以上的村召开村民议事会议和党员议事会议讨论决定，农村“两会”的作用日益增强。2006年，该县大坪村支两委计划兴建15个项目，在召开村民会议时，用投票表决的办法，公推公决了13个村级公益事业建设项目，否决了其它三项内容。由于尊重民意，切实做到了事前听意见、事中共决策、事后有监督，村民参与村公益事业建设的热情很高。二是民主管理制度日趋规范。根据党的方针政策和国家法律法规的要求，该县各地结合村情民情，普遍制定了《村规民约》、《村民自治章程》、《村民会议议事规则》、《财务管理制度》、《民主理财制度》，该县大部分村把制度汇编成册，印发到全体村民手中。同时，各村普遍成立了3—5人组成的民主理财小组，定期审核村组收支单据。2005年底，该县台子包村民主理财小组在审核该村第四季度财务收支时，发现3名村主职干部超领干部工资1500元，马上提出质疑，要求3名干部退出了多领的工资，通过民主理财，该县每年减少村级不合理开支20万元以上。三是选举严格依法办事。不论是选举上级人大代表，还是选举村干部、村民代表，各地都严格依法办事，充分尊重和维护群众的政治权利。通过村“两委”并行选举，实现了“两委”干部交叉任职，通过群众表决撤销了村民小组，少数保留村民小组的组长职务由村干部兼任，从而使民主范围进一步扩大，民主氛围日渐浓厚。
（三）民主实现形式丰富。该县积极探索基层民主建设与基层党建结合的路子，并不断创新方法，丰富民主的实现形式。一是建立“五事”制度，探索民主管理的新路子。早在2002年，该县就建立了“干部问事、群众说事、集中议事、及时办事、定期评事”为主要内容的“五事制度”，始终坚持每个月的5日、15日、25日为集中说事日，村干部轮流值班，负责接待群众，倾听群众的意见，接受群众的监督。通过群众说、定期评等形式，拓展了民主监督和民主决策的新途径。二是推行“为民服务代理制”，推促县、乡政府职能转变，在为民服务中深化村务公开和民主管理。2005年初，全县在县、乡镇、村（社区）设立为民服务代理机构，针对农村群众村务活动中的“办事难”现象，规定代理机构定点接收农民群众的办事申请，无偿在规定时间内提供“全天候、无休日、一站式”的全程代理服务，化解了村民群众在自治活动和经济社会发展中的办事难问题。三是探索联户自治，展示山区民主特色。针对山大从稀、居住分散的客观实际，该县龙坪等高山乡镇，根据村民居住情况，随湾就片，将村民划分成若干小区，实行发展经济联带、公益事业联合、社会治安联防、重点对象
联教、计划生育联责、人际关系联心，形成了高山农村“六联一体”的自治新格局。
（四）村务监督机制健全。一是审计监督力度加大。开展村、组财务清理，实行专项审计和离任审计，严查违规违纪行为，有效加大了审计监督力度。每年审计的农村集体资金均在1500万元以上，挽回集体经济损失达50万元以上。二是农村财务监督机制健全。近两年，该县先后实行了财会人员集中办公制度。推行了“村级资金、账务委托乡镇代管制度”，村组会计、出纳全部取消，各村只设一名报帐会计，村组开支实行严格报帐制，更加有效地强化了村级财务监督。三是考核评价办法不断完善。县委、县政府把村务公开和民主管理，作为县、乡干部政绩考核内容，实行一季度一督办，半年一考核、一年一结帐，通过严格考核，进一步强化了责任。四是结合党风廉政建设实际，把村务公开纳入了县、乡党风廉政建设百分考核，制定了村干部廉洁自律五不准：即不准开支接待费，实行村级零接待费制度；不准新增村级债务，涉及公益性投资项目，实行“一事一议”；不准设立帐外帐，各村理财监督小组按旬集中办公，审核村组财务收支，不合格不入帐；不准村干部乱发钱物，干部务工补贴标准由村民代表会议决定；不准自行增设不合理开支项目；不准随意增加村组干部职数。真正把群众监督与审计监督、舆论监督、法律监督有机地结合起来，做到了公开透明、阳光作业。
通过村务实务方面实实在在地表达民众意愿，该县农民和农村干部的民主意识普遍增强，党群干群关系逐步密切，村支两委的威信不断增强，群众参与村务和政务的民主化程度不断提高，遏制了因不公开、不民主导致的上访，维护了农村稳定，增强了新农村建设的凝聚力和向心力。
二、山区乡村民主的主要问题
客观评价该县的村务公开和民主管理，由于恶劣的自然环境与落后的基础条件短期无力改善，落后的经济结构与原始的生产方式束缚了经济产能，传统的基层管理体制和乡村管理模式在改革中尚未彻底超脱行政干预影响，导致实际中必然存在一些问题和不足。主要表现在以下几个方面：
一是思想素质不高与基层民主的新要求不相适应。表现在群众层面上，山大人稀和交通不便，额外加重了村务公开和民主管理的负荷，加之农村主要劳力外出务工，农活繁忙等因素，尽管群众的参政议政意识有了普遍提高，但由于教育程度不高，宣传方式落后，部分群众没有接受系统培训，思想素质提高不快，在公与私的利益冲突中，往往参与民主管理、民主监督的态度不坚决。表现在村级层面上，高寒山村民主决策程序不规范。由于高寒山区组织村民会议困难，少数高山村决策村务达不到村民代表会议规定人数要求，“民主”表现在形式上；表现在党政机关层面上，行政管理意识强烈。个别地方把村级组织视为派出机关，指导和管理村一级的方式方法比较欠缺，仍习惯下命令、压任务。突出反映在结构调整上，乡镇对村、村组对户，层层下达任务，尽管出发点是好的，但与村民自治的新要求不相适应。
二是区域间的差距与民主水平全面提高的新目标不相适应。村务公开和民主管理整体水平参差不齐。乡镇之间有差距，经济发达的乡镇，村务公开和民主管理规范有序，反之则较差；村组之间有差距，班子好的村民主氛围浓，反之则较差；山上山下有差距，河边、路边、集镇边的地方民主氛围浓厚，民主作用发挥较好，偏远闭塞的山上相对较差。从村务公开情况看，不同的内容公开力度不一样，中央惠农政策，整村推进扶贫政策以及计划生育政策落实、救灾救济款物发放、农村财务收支、种粮直接补贴、退耕还林款物兑现等，涉及群众眼面实惠的内容公开较好，不仅上墙公示，而且通过会议、明白袋等形式广泛公开，而宅基地使用、土地征用补偿及分配、村级企业收支等方面公开不够、不细、不全。从民主管理情况看，各地虽然都建立了村民会议和村民代表会议制度，虽然制定了农村党员议事制度和村民议事会议制度，但部分地方坚持不够；虽然制定了村民自治章程、村规民约、财务管理制度等，但实际落实不够；虽然开展了民主评议村干部、但没有很好的应用结果。
三是村级财力不足与基层民主的新任务不相适应。中央17号文件明确了公开范围、增加了公开次数、严格了民主管理、监督、决策及选举的程序要求，落实这些任务必须有足够的经费作保障。然而，村级财力紧缺在山区县比较普遍，基层反映强烈。该县261个村中有集体经济收入的村不到三分之一，相当一部分村集体经济空壳，还有一部分村负债运行，有的连村委会办公用房都没有。税费改革后，村级收入来源靠上级财政下拨的转移支付资金及农业税附加返还，该县村平不到3万元，难以保证必要的村务公开成本费用和正常的运转支出，村级财力不足成为山区推进民主政治建设的最大制约，民主管理必须的活动无经费来源的问题严重影响了村务公开的质量。
四是现行法律法规和配套制度不完善与基层民主的新形势不相适应。村委会选举，制定村民自治章程、村委会成员的罢免和辞职等问题，法规规定不够具体，没有配套的司法解释，也没有建立纠错机制。如《村民委员会组织法》对于违犯组织法的行为没有规定刚性处罚措施，现行的刑法、行政诉讼法、行政复议法都没有把村级民主权利纳入调节范围，目前的司法实践和政府行政复议制度将村级民主权利排斥在外，对个别地方出现的故意扰乱选举会场、村务不公开或假公开、村干部腐败等问题的处理，缺乏具有纲性的法律依据，严重影响了民主管理的法制化进程。
另外，乡镇政府职能界定不清，指导不力，宗族势力的存在，影响并制约着农村民主的进程。当前，在个别地方乡镇行政干预以及农村血缘、姓氏、家族或宗族关系为纽带聚居出现的“群体”势力，稍不注意，就会干扰选举、干扰重大事项决策，影响村民民主议事，从一定程度上阻碍了基层民主政治建设的进程。
三、健全和完善村务公开民主管理制度的对策
中央17号文件是农村新形势下全面深化基层民主建设的纲领性文件，为了全面、系统地贯彻落实文件精神，根据基层意愿，结合山区实际，对进一步加强和完善村务公开民主管理提出以下几点对策：
第一，加快发展村级经济，提高农村公共服务水平和乡村民主效果。继续争取加大对边远农村的政策支持和资金物质扶持，特别是对山区困难村的扶持；要有机结合新农村建设的机遇，扶持发展农村新型产业合作经营，尽快将分散的农户组织起来，以扩大规模，提高产能，优化质量及增强市场竞争能力。政府要通过提高公共服务质量，鼓励引导和政策支持农户在市场竞争中自愿形成各类合作经济组织合作经营，可以选择“农户 协会 龙头企业”、“农户 协会 市场”等多种实现途径，从而千方百计地加快发展农村经济，增加农民收入，壮大村级集体经济实力，提高农民生产、生活质量，从而增强村民自治的内动力。
第二，加大宣传教育力度，全面提高村民素质。村民自治，重在以人为本。为此，应建立农村人才培养基地，大力培养农村后备干部，依法选好领导班子，有效解决农村干部难选难当难留的问题。要加大乡、村治理骨干培训力度，充分利用现有的干部培训机构和渠道，系统开展专题培训，让干部熟悉业务，了解政策，懂得法律，提高他们的综合素质。同时，应大力普及和发展农村文化、教育、科技事业，采取多种方式，加强中央17号文件以及党在农村的各项方针政策的宣传力度，做到家喻户晓，引导广大农民群众树立自主、平等、民主、法制、科学、效益、创新的现代意识，使之逐步适应自我教育、自我管理、自我服务的管理模式，成为合格的村民自治主体，切实维护村民的知情权、监督权、参与权和决策权。
第三，加强制度建设，进一步增强机制保障。建立县、乡（镇）党委、政府、民政部门规范、完整的行政指导规章、办法，进一步规范村务公开和民主管理的具体指导和运作程序，通过规章中的职能界定，明确村级各个组织的职责，通过各自章程明晰地位，理顺村级组织特别是“两委”之间的关系；进一步推进政府职能转变，将部分公共职能移交社会中介机构，还权利与村民，逐步理顺法律与农村民主管理中涉及的干部“离任”审计和村委会“委托审计”；村级财务托管和村财务乡管制度等关系不理顺的问题，从源头上真正预防和根治农村的腐败问题。
第四，依法规范宗族、家族行为，保障基层民主健康发展。积极探索群众喜闻乐见的方式方法，创新和拓宽民主实现的新路子。通过不断创新，正确引导广大村民树立科学、民主、法制的意识，淡化宗族、家族意识，自觉抵制宗族、家族中的不良行为。与此同时，建议党和政府加大立法进程，适时将村级民主权利纳入国家司法调节范围之内，确保村民自治有法可依。
第五，加大对村务公开和民主管理的财政投入。科学调整农村政策资金科目，建立民主政治建设经费保障机制。建议国家和地方各级财政在转移支付农村经费中增加对村务公开、民主管理所需经费的科目，明确所需经费的开支渠道，并核定基数，列入预算。同时，建议建立农村干部激励机制，调动村干部、村民代表的热情，逐步建立完善村干部和村民代表的考核办法，对义务制村民代表作用突出的，建议适当给予待遇，提高他们参政议政的积极性。对已享受误工补贴的在职干部，应依据法规规章规定，纳入保险保障制度范围，逐步解决其养老等后顾之忧问题。
联教、计划生育联责、人际关系联心，形成了高山农村“六联一体”的自治新格局。
（四）村务监督机制健全。一是审计监督力度加大。开展村、组财务清理，实行专项审计和离任审计，严查违规违纪行为，有效加大了审计监督力度。每年审计的农村集体资金均在1500万元以上，挽回集体经济损失达50万元以上。二是农村财务监督机制健全。近两年，该县先后实行了财会人员集中办公制度。推行了“村级资金、账务委托乡镇代管制度”，村组会计、出纳全部取消，各村只设一名报帐会计，村组开支实行严格报帐制，更加有效地强化了村级财务监督。三是考核评价办法不断完善。县委、县政府把村务公开和民主管理，作为县、乡干部政绩考核内容，实行一季度一督办，半年一考核、一年一结帐，通过严格考核，进一步强化了责任。四是结合党风廉政建设实际，把村务公开纳入了县、乡党风廉政建设百分考核，制定了村干部廉洁自律五不准：即不准开支接待费，实行村级零接待费制度；不准新增村级债务，涉及公益性投资项目，实行“一事一议”；不准设立帐外帐，各村理财监督小组按旬集中办公，审核村组财务收支，不合格不入帐；不准村干部乱发钱物，干部务工补贴标准由村民代表会议决定；不准自行增设不合理开支项目；不准随意增加村组干部职数。真正把群众监督与审计监督、舆论监督、法律监督有机地结合起来，做到了公开透明、阳光作业。
通过村务实务方面实实在在地表达民众意愿，该县农民和农村干部的民主意识普遍增强，党群干群关系逐步密切，村支两委的威信不断增强，群众参与村务和政务的民主化程度不断提高，遏制了因不公开、不民主导致的上访，维护了农村稳定，增强了新农村建设的凝聚力和向心力。
二、山区乡村民主的主要问题
客观评价该县的村务公开和民主管理，由于恶劣的自然环境与落后的基础条件短期无力改善，落后的经济结构与原始的生产方式束缚了经济产能，传统的基层管理体制和乡村管理模式在改革中尚未彻底超脱行政干预影响，导致实际中必然存在一些问题和不足。主要表现在以下几个方面：
一是思想素质不高与基层民主的新要求不相适应。表现在群众层面上，山大人稀和交通不便，额外加重了村务公开和民主管理的负荷，加之农村主要劳力外出务工，农活繁忙等因素，尽管群众的参政议政意识有了普遍提高，但由于教育程度不高，宣传方式落后，部分群众没有接受系统培训，思想素质提高不快，在公与私的利益冲突中，往往参与民主管理、民主监督的态度不坚决。表现在村级层面上，高寒山村民主决策程序不规范。由于高寒山区组织村民会议困难，少数高山村决策村务达不到村民代表会议规定人数要求，“民主”表现在形式上；表现在党政机关层面上，行政管理意识强烈。个别地方把村级组织视为派出机关，指导和管理村一级的方式方法比较欠缺，仍习惯下命令、压任务。突出反映在结构调整上，乡镇对村、村组对户，层层下达任务，尽管出发点是好的，但与村民自治的新要求不相适应。
二是区域间的差距与民主水平全面提高的新目标不相适应。村务公开和民主管理整体水平参差不齐。乡镇之间有差距，经济发达的乡镇，村务公开和民主管理规范有序，反之则较差；村组之间有差距，班子好的村民主氛围浓，反之则较差；山上山下有差距，河边、路边、集镇边的地方民主氛围浓厚，民主作用发挥较好，偏远闭塞的山上相对较差。从村务公开情况看，不同的内容公开力度不一样，中央惠农政策，整村推进扶贫政策以及计划生育政策落实、救灾救济款物发放、农村财务收支、种粮直接补贴、退耕还林款物兑现等，涉及群众眼面实惠的内容公开较好，不仅上墙公示，而且通过会议、明白袋等形式广泛公开，而宅基地使用、土地征用补偿及分配、村级企业收支等方面公开不够、不细、不全。从民主管理情况看，各地虽然都建立了村民会议和村民代表会议制度，虽然制定了农村党员议事制度和村民议事会议制度，但部分地方坚持不够；虽然制定了村民自治章程、村规民约、财务管理制度等，但实际落实不够；虽然开展了民主评议村干部、但没有很好的应用结果。
三是村级财力不足与基层民主的新任务不相适应。中央17号文件明确了公开范围、增加了公开次数、严格了民主管理、监督、决策及选举的程序要求，落实这些任务必须有足够的经费作保障。然而，村级财力紧缺在山区县比较普遍，基层反映强烈。该县261个村中有集体经济收入的村不到三分之一，相当一部分村集体经济空壳，还有一部分村负债运行，有的连村委会办公用房都没有。税费改革后，村级收入来源靠上级财政下拨的转移支付资金及农业税附加返还，该县村平不到3万元，难以保证必要的村务公开成本费用和正常的运转支出，村级财力不足成为山区推进民主政治建设的最大制约，民主管理必须的活动无经费来源的问题严重影响了村务公开的质量。
四是现行法律法规和配套制度不完善与基层民主的新形势不相适应。村委会选举，制定村民自治章程、村委会成员的罢免和辞职等问题，法规规定不够具体，没有配套的司法解释，也没有建立纠错机制。如《村民委员会组织法》对于违犯组织法的行为没有规定刚性处罚措施，现行的刑法、行政诉讼法、行政复议法都没有把村级民主权利纳入调节范围，目前的司法实践和政府行政复议制度将村级民主权利排斥在外，对个别地方出现的故意扰乱选举会场、村务不公开或假公开、村干部腐败等问题的处理，缺乏具有纲性的法律依据，严重影响了民主管理的法制化进程。
另外，乡镇政府职能界定不清，指导不力，宗族势力的存在，影响并制约着农村民主的进程。当前，在个别地方乡镇行政干预以及农村血缘、姓氏、家族或宗族关系为纽带聚居出现的“群体”势力，稍不注意，就会干扰选举、干扰重大事项决策，影响村民民主议事，从一定程度上阻碍了基层民主政治建设的进程。
三、健全和完善村务公开民主管理制度的对策
中央17号文件是农村新形势下全面深化基层民主建设的纲领性文件，为了全面、系统地贯彻落实文件精神，根据基层意愿，结合山区实际，对进一步加强和完善村务公开民主管理提出以下几点对策：
第一，加快发展村级经济，提高农村公共服务水平和乡村民主效果。继续争取加大对边远农村的政策支持和资金物质扶持，特别是对山区困难村的扶持；要有机结合新农村建设的机遇，扶持发展农村新型产业合作经营，尽快将分散的农户组织起来，以扩大规模，提高产能，优化质量及增强市场竞争能力。政府要通过提高公共服务质量，鼓励引导和政策支持农户在市场竞争中自愿形成各类合作经济组织合作经营，可以选择“农户 协会 龙头企业”、“农户 协会 市场”等多种实现途径，从而千方百计地加快发展农村经济，增加农民收入，壮大村级集体经济实力，提高农民生产、生活质量，从而增强村民自治的内动力。
第二，加大宣传教育力度，全面提高村民素质。村民自治，重在以人为本。为此，应建立农村人才培养基地，大力培养农村后备干部，依法选好领导班子，有效解决农村干部难选难当难留的问题。要加大乡、村治理骨干培训力度，充分利用现有的干部培训机构和渠道，系统开展专题培训，让干部熟悉业务，了解政策，懂得法律，提高他们的综合素质。同时，应大力普及和发展农村文化、教育、科技事业，采取多种方式，加强中央17号文件以及党在农村的各项方针政策的宣传力度，做到家喻户晓，引导广大农民群众树立自主、平等、民主、法制、科学、效益、创新的现代意识，使之逐步适应自我教育、自我管理、自我服务的管理模式，成为合格的村民自治主体，切实维护村民的知情权、监督权、参与权和决策权。
第三，加强制度建设，进一步增强机制保障。建立县、乡（镇）党委、政府、民政部门规范、完整的行政指导规章、办法，进一步规范村务公开和民主管理的具体指导和运作程序，通过规章中的职能界定，明确村级各个组织的职责，通过各自章程明晰地位，理顺村级组织特别是“两委”之间的关系；进一步推进政府职能转变，将部分公共职能移交社会中介机构，还权利与村民，逐步理顺法律与农村民主管理中涉及的干部“离任”审计和村委会“委托审计”；村级财务托管和村财务乡管制度等关系不理顺的问题，从源头上真正预防和根治农村的腐败问题。
第四，依法规范宗族、家族行为，保障基层民主健康发展。积极探索群众喜闻乐见的方式方法，创新和拓宽民主实现的新路子。通过不断创新，正确引导广大村民树立科学、民主、法制的意识，淡化宗族、家族意识，自觉抵制宗族、家族中的不良行为。与此同时，建议党和政府加大立法进程，适时将村级民主权利纳入国家司法调节范围之内，确保村民自治有法可依。
第五，加大对村务公开和民主管理的财政投入。科学调整农村政策资金科目，建立民主政治建设经费保障机制。建议国家和地方各级财政在转移支付农村经费中增加对村务公开、民主管理所需经费的科目，明确所需经费的开支渠道，并核定基数，列入预算。同时，建议建立农村干部激励机制，调动村干部、村民代表的热情，逐步建立完善村干部和村民代表的考核办法，对义务制村民代表作用突出的，建议适当给予待遇，提高他们参政议政的积极性。对已享受误工补贴的在职干部，应依据法规规章规定，纳入保险保障制度范围，逐步解决其养老等后顾之忧问题。
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