税收执法行为规范化促进和谐社会建设
内容提要：规范税收执法行为，是实现依法治税的内在要求和基本保证。税收执法规范与否，不仅关系着纳税人的利益，而且也是衡量税务部门执法水平高低的重要标志。阜宁县地税局建局以来，坚持依法治税，努力构建和谐的税收征纳关系，作出了有益的尝试，并取得了显著成绩。但当前税收执法实践中仍存在着这样或那样一些问题，与依法治税的要求还有不少差距，阻碍了依法治税进程。笔者对此进行了有关探索和分析，并提出了较为可行的措施与建议。
1994年国家推行“分税制”改革，在省级以下实行国、地税机构分设。各级地税机关认真实践“三个代表”重要思想，坚持“聚财为国、执法为民”宗旨，强化税收征管，规范执法行为，推进依法治税，优化税收环境，得到了各级党政领导和社会各界的高度肯定和广泛赞誉。
一、构建“法治型税务”的实践
依法治税是税务的灵魂，也是构建和谐征纳关系的根本。阜宁县地税局成立于1994年9月21日，下设7个职能科室，7个派出税务分局，1个稽查局，负责对全县范围内12个地方税种和社会保险费及地方基金（费）的征管任务。成立10多年来，围绕“创三型税务，建和谐地税”的主题，坚持以“依法治税是准绳、完成任务是天职、队伍建设是根本、高效服务是保障”为要求，认真推行执法责任制，规范执法行为，取得了令人瞩目的税收业绩和社会效益。主要做法有：
（一）深化政务公开，作出公开承诺。阜宁地税自2003年6月率先在全省地税系统推行政务公开以来，通过政务公开栏、地税网站等多种途径，多渠道、全方位、深层次地向社会公布文明办税相关内容，保障纳税人对税收管理活动的知情权、监督权。并向社会各界郑重做出“八项承诺”，即认真落实各项税收政策，积极支持经济发展；实行文明办税“八公开”，增加透明度；优化纳税服务，提高办税效率和质量；实行税务稽查计划管理，杜绝重复检查；严格执行“税务人员十五不准”和“六条禁令”，规范税收执法行为；建立社会评议税收执法制度，切实加强外部监督；坚持依法治税，做到依法行政；推行行政执法责任制，强化执法约束。通过推行公开办税，建立了优化经济发展环境的长效机制。几年来，阜宁地税坚持做到有诺必践，违诺必究，取信于纳税人，实现了公开效果显著、群众评价满意的良好效果。
（二）规范税收执法，推行优质服务。以办税服务大厅为载体，推行多元化申报方式，开设“绿色通道”，实施“阳光工程”，搭建高效的纳税服务平台，创建服务品牌。根据纳税人的需要，提供预约服务和纳税提醒服务，对行走不便的老年人、残疾人提供上门服务，设置全功能的综合服务窗口，推行“一窗式”服务。对所有个体业户的定税情况进行公示，大大减少了“人情税”、“关系税”。实行纳税信誉等级评定和ISO9001质量认证体系，提升纳税服务层次。开展严格的执法质量评议考核，实施执法过错责任追究。
（三）强化教育培训，提高队伍素质。依法行政，首先要求税务人员必须有过硬的政治素质和业务水平。阜宁地税深入开展“学习型”税务建设，通过认真组织党纪政纪教育，提高干部职工的法纪观念；开展权力观教育，促使广大干部职工树立正确的世界观、人生观、价值观；开展以思想作风纪律整顿，增强干部职工的服务观念；开展全员《税收征管法》和《行政许可法》培训和竞赛，树立干部职工“聚财为国、执法为民”的税务宗旨意识；通过开展评选“最佳办税人员”、争当“业务能手”、岗位练兵和文明单位创建活动，树立“人人是环境，人人是形象”的大局意识。目前全系统95的税务干部已通过自学和成人考试取得大学本科学历，有30多名同志还取得注册会计师、注册税务师证书。
（四）坚持依法行政，强化执法监督。强化对税收执法权的监督与约束，是落实税收执法责任制的着眼点，是规范执法行为的根本。阜宁地税认真落实“两权”监督制约的各项措施，严格各项行政审批制度，完善税法公告制度，坚持税务检查廉政公示制度。运用现代科技手段，全面推行税收执法责任制管理软件。在不断完善税收执法责任制的同时，加强税务人员绩效管理，全面提升岗位执法效能。通过向社会公开聘请行风监督员，定期组织明查暗访，开展连环监保，有效地促进了税务人员依法行使税收执法权。
（五）加大稽查力度，规范税收秩序。税务稽查是税收征管的“重中之重”，是强化依法治税的关键环节。阜宁县地税局积极推行“一级稽查”机制，加大了涉税违法犯罪行为的打击力度，破获了一大批涉税违法案件，有力地震慑了涉税犯罪分子，为国家挽回了损失，净化了税收环境。在税务稽查环节，建立了“选案不稽查，稽查不审理，审理不执行”的制约机制。建立了税务案件举报中心，公开举报电话，落实对举报人的保密和奖励制度；并将一定数量或比例的典型案件予以曝光，增加威慑力。三年来，阜宁地税稽查局累计查补入库税款、
罚款4000余万元，一次性补税罚款10万元以上的44件，依法移送案件7起，破获特大制假、贩假发票案2起，3名涉案人员受到法律制裁。就在今年，我局成功又破获一起涉案金额4000万元的特大贩卖假发票团伙案。规范的税务稽查促进了我县地方税收经济秩序的健康发展。
（六）强化税法宣传，落实优惠政策。以每年一度的税收宣传月为契机，坚持集中宣传与长效宣传相结合、日常培训与专项辅导相结合，不断拓展税法宣传的广度和深度，使全社会守法意识和税收法制意识显著增强，促进了全县“诚信纳税、诚信经营”氛围的形成。阜宁地税开展了“税法八进”宣传、“大手牵小手”设立长效宣传阵地等活动，其中走进校园、设立长效宣传阵地的做法获国家税务总局肯定，产生了广泛影响。还通过编发《地税简报》、《税政摘报》、《税案摘报》在组织收入、加强征管、改进服务等方面为领导决策提供依据，当好各级党委、政府的参谋助手，赢得领导的支持，争取的主动。推行税收管理员制度，积极主动送税收优惠政策上门。2006上半年，为5户环保新型材料、资源综合利用、民政福利和劳动就业服务企业办理了企业所得税减免34万元，并审批资产损失24户、税前扣除金额324万元，税前弥补亏损152户、弥补额4387万元。同时，积极落实下岗再就业税收优惠政策，截止目前，累计为551名下岗职工办理减免税手续，累计减免税收290余万元。通过认真执行减免税政策，落实涉农税收优惠政策，建立纳税“绿色通道”等各项税收优惠政策，支持了企业发展，增加了农民收入，促进了下岗职工再就业，为全面建设小康社会作出了应有的贡献。
依法治税，规范管理，给阜宁地税带来了勃勃生机。“十五”时期，阜宁地税连续5年超额完成任务，五年税收总量突破13亿元，每年的增幅均在25以上，位居盐城市前列。阜宁地税局也被率先步入“省文明行业”，局党总支被省委表彰为“先进基层党组织”，国家税务总局、国家人事部联合表彰为“全国税务系统先进集体”，被盐城市委确定为“三个文明建设先进典型”，5年中获得各级表彰奖励100余次。在全县开展的群众评议机关中连续2年获得执法类行风评议第一名。
二、当前税务执法中存在的主要问题
“分税制”改革10多年来，地方税收法治建设取得了可喜的进展，税收执法状况明显改善。但是，仍然存在以下不可忽视的问题：
（一）“人治”干预执法。在税收执法的过程中，仍然存在以权压法、以言代法、以情扰法等“人治”干预执法的现象，地方政策代替税收法律、越权减免税的问题时有发生。在税收处罚中，来自政府官员的干预和方方面面的“说情风”应接不暇。
（二）滥用职权随意执法。有的税收执法人员，在行使税收权力的过程中，特别是在处理有自由裁量权的税收执法事项中，个人价值判断标准、感情取向替代法律的标准和取向，执法随意性大，容易出现滥用职权收“人情税”、“关系税”、“态度税”等问题。
（三）漠视执法程序。一些基层税务机关在税收执法中重实体法，轻程序法。往往为了税收任务的完成，不认真履行法定程序，导致程序违法。
（四）执法趋利明显。一些基层政府为增加地方财政收入，对税务机关实行税收收入与经费、奖励挂钩政策，甚至执法“派任务”，罚款“下指标”，导致税收执法中的重收入轻管理、以罚代刑、乱征滥罚。
三、执法不规范的原因分析
（一）执法思想落后。为数不少的执法人员为追求效率而轻视程序，认为执法要快，否则将贻误时机影响执法效果。而在实际执法过程中，所谓的“快”则成了“执法简单化”的代名词，即随意简化税收执法手续，尤其是对执法行为的依据和理由，应告知的不告知；应填写税务处理决定书的，却以罚款缴款书来代替；应按偷税予以罚款的，担心执行比较麻烦仅以补税收场。
（二）税收法规政策不健全。税收立法存在法规层次低，法制不完善，法律“盲区”多等问题。当前一些税收法规政策，一方面存在与其他法律、法规、规章相抵触或与同级税收文件相矛盾的现象，且在新旧税收法规政策的衔接适用上规定不明确，给实际征管带来不少难题；另一方面税收政策变动频繁，优惠政策过多过滥，影响了税法的统一性，执法人员难以及时调整和适应。
（三）税务人员整体执法水平不高。税收执法专业性强，标准高，要求严，而部分税务人员又缺乏危机意识，平时不注意业务学习，不能及时适应新时期税收需要，从而造成执法时误解、曲解、肢解税法或忽视程序引起执法偏差。
（四）过错责任追究不到位。税务实践证明，执法过错责任追究的落实情况是整个执法责任制取得成效的重要保证。如果没有责任追究或进行“隔靴搔痒”的追究，执法责任制将难以收到良好成效，执法水平将得不到根本提高。目前，大多数的责任追究仅限于警告或扣发奖金，对执法过错人和其他执法人员的震动并不大，影响了执法责任制的实施效果。
（五）个别地方党委政府领导干预税收现象仍然存在。
四、规范执法行为的相关建议
（一）重塑税收法治观念。长期以来，部分税务人员在对依法治税的认识和执行上存在偏差，片面认为“治税”就是治纳税人，只强调怎样把别人管好，却不注意管好自己人，管好手中的权，形成只治“民”、不治“权”的局面。要解决税收执法中存在的问题，必须切实转变观念，坚持内外并举、重在治内、以内促外的指导方针，牢固树立依法行政、依法治税的观念，避免执法的随意性，维护税法的尊严和权威，杜绝执法中的不规范行为。执法不规范、执法随意性过大等问题有相当部分都是滥用、错用执法权引起的，因此，依法治税实际上是一场自我约束、自我规范、自我完善的“革命”，不仅要“治外”，更重要的是“治内”，“治内”的重要内容就是“治权”，即制约税收执法权。
（二）完善税收法律体系。要提升税收实体法的法律级次，完善流转税制，统一所得税制，保持税收法规政策的稳定性，便于广大执法人员规范执法，保证地方可用财力。对于国、地税部门的税收征管范围、税收优惠政策等原则问题要以法律形式固定下来，增强权威性、严肃性，避免随意变动、朝令夕改。
（三）强化内部执法监察。强化对税收执法权的监督制约，是税收法制化管理的法律基础。监督制约机制对于规范和约束税收执法权力，保证权力的正确、合法、有效行使，发挥着重要作用。我们要从体制、机制、制度入手，通过一系列配套的制度、办法来管理、规范税收执法权。同时，强化税收执法权监督要在全面推进的基础上突出重点，从执法权行使中问题较多或易发生问题的环节、岗位入手，从监督的薄弱环节、制约机制不健全的方面入手，进行重点监督。从目前税收执法权行使中存在的问题看，征收环节主要应对税款的征收、入库、上解、提退方面，管理环节主要应对发票管理、停歇业户管理、企业所得税汇算清缴等方面，稽查环节主要应对选案、检查、审理、执行等四个程序及税务行政处罚等进行重点监控。
（四）提高税务干部素质。税务机关作为依法治税的主体，必须带头遵法、守法、执法，加大法制培训投入，在培训的内容、形式、方法、手段、机制等方面，加强针对性、系统性、实效性。要重点抓好以下三个环节：一是推行岗位素质达标工程，督促广大税干重视和加强执法方面的自我教育，提高岗位技能，增强依法办税、严格执法的观念和能力。二是加快税收征管改革步伐，不断完善税收征管新模式，用规范化、程序化的管理来规范执法人员的行为。三是认真落实税收服务公示制，扎扎实实搞好文明优质服务，密切征纳关系，树立税务机关和税务人员的良好形象。
（五）主动接受外部监督。执法监督是确保行政执法规范严明，有效预防执法腐败的重要手段，自觉接受各级人大的执法监督是税务部门的法定义务。要热忱欢迎各级人大对税务部门进行经常性的监督和指导，经常与各级人大保持联系，并积极听取人大、政委的意见和建议，标本兼治，不断完善和改进税务。通过认真学习和贯彻“三个代表”重要思想，切实加强税收法制建设，使税务部门真正成为政治过硬、业务熟练、作风优良、执法公正、服务规范的坚强集体，为增加税收收入，支持地方经济发展、促进和谐社会建设作出积极的贡献。
罚款4000余万元，一次性补税罚款10万元以上的44件，依法移送案件7起，破获特大制假、贩假发票案2起，3名涉案人员受到法律制裁。就在今年，我局成功又破获一起涉案金额4000万元的特大贩卖假发票团伙案。规范的税务稽查促进了我县地方税收经济秩序的健康发展。
（六）强化税法宣传，落实优惠政策。以每年一度的税收宣传月为契机，坚持集中宣传与长效宣传相结合、日常培训与专项辅导相结合，不断拓展税法宣传的广度和深度，使全社会守法意识和税收法制意识显著增强，促进了全县“诚信纳税、诚信经营”氛围的形成。阜宁地税开展了“税法八进”宣传、“大手牵小手”设立长效宣传阵地等活动，其中走进校园、设立长效宣传阵地的做法获国家税务总局肯定，产生了广泛影响。还通过编发《地税简报》、《税政摘报》、《税案摘报》在组织收入、加强征管、改进服务等方面为领导决策提供依据，当好各级党委、政府的参谋助手，赢得领导的支持，争取的主动。推行税收管理员制度，积极主动送税收优惠政策上门。2006上半年，为5户环保新型材料、资源综合利用、民政福利和劳动就业服务企业办理了企业所得税减免34万元，并审批资产损失24户、税前扣除金额324万元，税前弥补亏损152户、弥补额4387万元。同时，积极落实下岗再就业税收优惠政策，截止目前，累计为551名下岗职工办理减免税手续，累计减免税收290余万元。通过认真执行减免税政策，落实涉农税收优惠政策，建立纳税“绿色通道”等各项税收优惠政策，支持了企业发展，增加了农民收入，促进了下岗职工再就业，为全面建设小康社会作出了应有的贡献。
依法治税，规范管理，给阜宁地税带来了勃勃生机。“十五”时期，阜宁地税连续5年超额完成任务，五年税收总量突破13亿元，每年的增幅均在25以上，位居盐城市前列。阜宁地税局也被率先步入“省文明行业”，局党总支被省委表彰为“先进基层党组织”，国家税务总局、国家人事部联合表彰为“全国税务系统先进集体”，被盐城市委确定为“三个文明建设先进典型”，5年中获得各级表彰奖励100余次。在全县开展的群众评议机关中连续2年获得执法类行风评议第一名。
二、当前税务执法中存在的主要问题
“分税制”改革10多年来，地方税收法治建设取得了可喜的进展，税收执法状况明显改善。但是，仍然存在以下不可忽视的问题：
（一）“人治”干预执法。在税收执法的过程中，仍然存在以权压法、以言代法、以情扰法等“人治”干预执法的现象，地方政策代替税收法律、越权减免税的问题时有发生。在税收处罚中，来自政府官员的干预和方方面面的“说情风”应接不暇。
（二）滥用职权随意执法。有的税收执法人员，在行使税收权力的过程中，特别是在处理有自由裁量权的税收执法事项中，个人价值判断标准、感情取向替代法律的标准和取向，执法随意性大，容易出现滥用职权收“人情税”、“关系税”、“态度税”等问题。
（三）漠视执法程序。一些基层税务机关在税收执法中重实体法，轻程序法。往往为了税收任务的完成，不认真履行法定程序，导致程序违法。
（四）执法趋利明显。一些基层政府为增加地方财政收入，对税务机关实行税收收入与经费、奖励挂钩政策，甚至执法“派任务”，罚款“下指标”，导致税收执法中的重收入轻管理、以罚代刑、乱征滥罚。
三、执法不规范的原因分析
（一）执法思想落后。为数不少的执法人员为追求效率而轻视程序，认为执法要快，否则将贻误时机影响执法效果。而在实际执法过程中，所谓的“快”则成了“执法简单化”的代名词，即随意简化税收执法手续，尤其是对执法行为的依据和理由，应告知的不告知；应填写税务处理决定书的，却以罚款缴款书来代替；应按偷税予以罚款的，担心执行比较麻烦仅以补税收场。
（二）税收法规政策不健全。税收立法存在法规层次低，法制不完善，法律“盲区”多等问题。当前一些税收法规政策，一方面存在与其他法律、法规、规章相抵触或与同级税收文件相矛盾的现象，且在新旧税收法规政策的衔接适用上规定不明确，给实际征管带来不少难题；另一方面税收政策变动频繁，优惠政策过多过滥，影响了税法的统一性，执法人员难以及时调整和适应。
（三）税务人员整体执法水平不高。税收执法专业性强，标准高，要求严，而部分税务人员又缺乏危机意识，平时不注意业务学习，不能及时适应新时期税收需要，从而造成执法时误解、曲解、肢解税法或忽视程序引起执法偏差。
（四）过错责任追究不到位。税务实践证明，执法过错责任追究的落实情况是整个执法责任制取得成效的重要保证。如果没有责任追究或进行“隔靴搔痒”的追究，执法责任制将难以收到良好成效，执法水平将得不到根本提高。目前，大多数的责任追究仅限于警告或扣发奖金，对执法过错人和其他执法人员的震动并不大，影响了执法责任制的实施效果。
（五）个别地方党委政府领导干预税收现象仍然存在。
四、规范执法行为的相关建议
（一）重塑税收法治观念。长期以来，部分税务人员在对依法治税的认识和执行上存在偏差，片面认为“治税”就是治纳税人，只强调怎样把别人管好，却不注意管好自己人，管好手中的权，形成只治“民”、不治“权”的局面。要解决税收执法中存在的问题，必须切实转变观念，坚持内外并举、重在治内、以内促外的指导方针，牢固树立依法行政、依法治税的观念，避免执法的随意性，维护税法的尊严和权威，杜绝执法中的不规范行为。执法不规范、执法随意性过大等问题有相当部分都是滥用、错用执法权引起的，因此，依法治税实际上是一场自我约束、自我规范、自我完善的“革命”，不仅要“治外”，更重要的是“治内”，“治内”的重要内容就是“治权”，即制约税收执法权。
（二）完善税收法律体系。要提升税收实体法的法律级次，完善流转税制，统一所得税制，保持税收法规政策的稳定性，便于广大执法人员规范执法，保证地方可用财力。对于国、地税部门的税收征管范围、税收优惠政策等原则问题要以法律形式固定下来，增强权威性、严肃性，避免随意变动、朝令夕改。
（三）强化内部执法监察。强化对税收执法权的监督制约，是税收法制化管理的法律基础。监督制约机制对于规范和约束税收执法权力，保证权力的正确、合法、有效行使，发挥着重要作用。我们要从体制、机制、制度入手，通过一系列配套的制度、办法来管理、规范税收执法权。同时，强化税收执法权监督要在全面推进的基础上突出重点，从执法权行使中问题较多或易发生问题的环节、岗位入手，从监督的薄弱环节、制约机制不健全的方面入手，进行重点监督。从目前税收执法权行使中存在的问题看，征收环节主要应对税款的征收、入库、上解、提退方面，管理环节主要应对发票管理、停歇业户管理、企业所得税汇算清缴等方面，稽查环节主要应对选案、检查、审理、执行等四个程序及税务行政处罚等进行重点监控。
（四）提高税务干部素质。税务机关作为依法治税的主体，必须带头遵法、守法、执法，加大法制培训投入，在培训的内容、形式、方法、手段、机制等方面，加强针对性、系统性、实效性。要重点抓好以下三个环节：一是推行岗位素质达标工程，督促广大税干重视和加强执法方面的自我教育，提高岗位技能，增强依法办税、严格执法的观念和能力。二是加快税收征管改革步伐，不断完善税收征管新模式，用规范化、程序化的管理来规范执法人员的行为。三是认真落实税收服务公示制，扎扎实实搞好文明优质服务，密切征纳关系，树立税务机关和税务人员的良好形象。
（五）主动接受外部监督。执法监督是确保行政执法规范严明，有效预防执法腐败的重要手段，自觉接受各级人大的执法监督是税务部门的法定义务。要热忱欢迎各级人大对税务部门进行经常性的监督和指导，经常与各级人大保持联系，并积极听取人大、政委的意见和建议，标本兼治，不断完善和改进税务。通过认真学习和贯彻“三个代表”重要思想，切实加强税收法制建设，使税务部门真正成为政治过硬、业务熟练、作风优良、执法公正、服务规范的坚强集体，为增加税收收入，支持地方经济发展、促进和谐社会建设作出积极的贡献。
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