广州天津武汉深圳等地社区建设现状的调研报告
文章标题：广州天津武汉深圳等地社区建设现状的调研报告
〔内容摘要〕和谐社区是构建和谐社会的重要基石，本文通过对广州市等地社区建设现状的调查，了各地的社区建设经验并提出了社区建设的发展趋势。〔关键词〕和谐社会社区建设现状和趋势 党的十六届四中中全会提出了构建社会主义和谐社会的命题，而构建和谐社会的基础或切入点是构建和谐社区，因此社区建设成为目前各界关注的焦点。同时社区建设又是一项庞大的系统工程，目前仍处于开创阶段，全国各地的作法和进展也有所不同。六盘水市政府、贵阳市政府、武汉市政府驻穗办组成联合调查组，通过对广州市的社区建设情况调查，结合其它城市的做法，了各地的社区建设经验并提出了社区建设的发展趋势。 一、当前各地社区建设的现状 社区作为社会生活的基础平台，直接为人民群众的生活服务，各类矛盾反映比较直接和敏感。作为社会的基本单元，社区和谐是整个社会和谐的基础，创建“和谐社区”，就是要通过社区这一基础平台，关心和帮助困难群体，化解各种社会矛盾，维护社会治安，保持社会稳定。（一）各地社区建设的主要做法80年代中期，民政部曾在全国范围内发起了围绕民政范围开展的社区建设运动。90年代初，针对城市基层政权和基层组织职能弱化问题，又提出了在城市开展“社区建设”的思路，并在北京、上海、天津、沈阳、大连等地开展了试点。为了适应改革开放和经济社会转型需要，2000年11月3日，民政部又发出了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，把社区党建、社区民主建设、社区服务、社区管理、社区治安、社区卫生、社区文化等多方面的内容纳入到社区建设之中。随后全国各地就社区体制创新、社区服务内容、服务方式等方面进行了有益的探索，出现了整体推进的可喜局面。——广州近年来实施了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革。积极探索社区建设和服务社会化的途径，服务内容从助残扶困等民政部门的传统范围扩展到了文体娱乐、计划生育、青少幼服务、下岗再就业、便民利民等非民政业务范围。服务方式则包括无偿服务、非营利低偿服务及廉价的有偿服务等。按照“属地管理”和“责权利一致”的原则，制定了《关于加强街道的意见》。对街道职责、事权、经费、编制、监督等五方面的内容重新作了定位和调整，以居民为基础，以社区建设和城市管理为重点，对街辖内地区性、社会性和群众性行使组织领导、综合协调、监督检查职能。在社区管理体制创新方面，目前尚在试点阶段。如黄花岗街拟将现有的水荫南、北、西三个社区合并成一个社区，合并后的面积为0.804平方公里，管辖户数为5096户，户籍人口为16768人。社区管理机构调整设置为“两委一中心”，即社区党委会（是黄花岗街道党工委下属的党组织，在社区起领导核心作用）；社区居委会（是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织）；社区政务中心（是街道办事处派驻社区的机构，主要承担区政府职能部门和街道下移社区的各类行政，配合居委会搞好社区管理和服务）。——天津的特点是从细节入手。该市从2001年起抓了城市卫生资源调整，提出了“抓两头，调整中间”的思路，一头是贴近群众的社区卫生服务网络，一头是按区域规划和学科建设为依据重新组合的医院，医疗服务实现了小病在社区，大病上医院的目标。城市卫生资源调整项目启动4年来，全市城区遍布社区卫生服务网，已有80％的家庭享受到六位一体的社区卫生健康服务。天津市2004年20件实事之一的旧楼区综合整修也全部完成。这项使二百万人受益的民心工程，共整修旧楼区572爿，1400多万平方米。受益居民达55万户、200万人。在旧楼区综合整修中开辟文体活动场所110多处，新增商业便民服务设施603个。——武汉社区建设的最大特色是积极转变政府的职能，将权力重心下移，强化社区功能，创新社区运行机制，建立了"五个结合"的模式。一是将社区的调整划分与社区的组织建设结合起来，形成了较为合理的社区区域概念和健全的社区组织体系；二是将社区体制改革与建立社区服务设施网络结合起来，形成了社区服务的网络化；三是将加强社区建设与转变政府职能、理顺关系有机结合起来，初步形成了“政府依法行政、社区依法自治”的城市基层管理体制和运行机制；四是将加强社区组织建设与发展社区建设各项实体内容有机结合起来，形成了满足社区居民多方面要求的服务体系；五是将加强社区者队伍建设与制度建设结合起来，形成了社区规范化良性运作机制。——深圳市创造了“盐田模式”，将政府职能从社区居委会中完全剥离出来。社区居委会成为社区的议事机构，属于居民权益保护性机构，对于社区的公益事业和公共事务进行调研、决策的监督，成为真正意义上的群众自治组织。社区站从社区居委会中分离出来，作为街道办事处设在社区的办事机构，其主要职责是承办
政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等，以及其他由各区政府确定需要进入社区的事项。形成了社区建设委员会办公室（区民政局）——街道社区建设委员会办公室——社区站的垂直管理体制，使政府的职责、任务、资金、人员等通过一个口子下达到社区站。社区居委会成员与社区站人员不能交叉任职，相应引入了政府雇员制，社区站的人员都是由政府部门组织专门考试录用的政府雇员。通过试点经验，今年2月22日深圳市委、市政府正式出台了《深圳市社区建设试行办法》。制定了社区管理体制、基础设施建设、社区人员管理、经费投入等方面的规范。（二）国外社区建设的主要做法及经验欧美国家的社区建设至少先行了30年。他们的做法和经验有以下几个方面：第一、政府高度重视社区建设规划；第二、政府、社区和民间组成健全的机制和组织体系；第三、非政府非营利组织的作用不可替代；第四、社区参与广泛，自治和自助能力不断提高。具体表现在以下三个方面：1、社区服务注重困难群体。包括为老年人和残疾人提供照顾，为学前儿童提供保育，为失业者提供职业培训和职业介绍服务并进行家庭企业咨询，为无家可归者、单亲家庭提供住房支持，为妇女儿童提供保护服务，为低收入个人或家庭提供资助，帮助移民或难民迅速融入本地社会、实现本地化。服务的方式有：①设施服务。②外展服务，又叫走出服务机构的服务。服务的提供者主要是社区中介组织或非营利机构，也有私人机构。服务资金绝大部分来自政府拨款，部分来自服务收费。2、社区文化提升社区形象。社区文化是美、加两国社区建设中普遍开展的内容，受到政府的高度重视和支持。他们认为，开展社区文化有利于促进人的智力开发和增强人的活力，有助于培养自尊和力量，从而改变自己、改变环境，创造祥和的气氛，塑造社区的形象，修补和完善社区的社会结构。两国开展社区文化的形式很多，主要是利用社区内的各种文化设施组织开展文艺、教育、科普、体育、娱乐等活动。3、社区治安列为新的警务。社区治安是社区居民最为关注的事情。在美、加两国，社区治安是一种新的警务，其功能为：（1）控制犯罪。（2）向处于危难中的人提供快速援助。（3）改善警民关系。通过加强社区治安，实行群防群治，健全社区治安防范体系，消除社区内各种不稳定因素。 二、目前各地社区建设中具有共性的几个问题 （1）管理体制不顺。一是由于城市规模急剧扩大，政府和城市管理重心下移，很多都需要依托社区才能得到落实和加强，居委会往往被上级职能部门当作其下属机构，具有严重的“行政化”倾向。二是作为基层自治组织的居委会偏离了其本身的自治性质和功能。三是社区组织的作用以及凝聚力、号召力比“单位”逊色得多。（2）法律体系滞后。目前街道所依据的法律规范是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》，居委会所依据的法律规范则是1990年颁布实施的《城市居民委员会组织法》，前者距今已有50年。街道办事处在对象、任务、机构设置、职能和人员编制等诸多方面也发生了巨大变化，由于制定时间较早以及社会变革和转型加速，这两部法律已不能适应当前社会发展的需要，很大程度上影响了协调、高效的城市管理机制的形成。（3）资源整合难度大。一方面由于以往城市建设中没有将社区本身及社区服务所需的硬件设施纳入统一规划和建设，因此可供社区整合的硬件资源十分有限，相应的服务内容、服务方式及服务质量等软件建设很难付诸实施。另一方面，城市基层管理的事项和内容急剧增多，但基层却没有相应的人、财、物资源的调配权，“费随事转”的原则也并未落到实处，责重权轻，许多管不到位，只能穷于应付。（4）政府公共投入不足。据测算，公共投入中教育和卫生医疗这两项的投入占GDP的比例，世界上最高的是瑞典等北欧国家及古巴，为15％到17％左右。其次是英、美及日本，为12％左右。第三是意大利等国家，为9％到10％左右。而我国是4.5％，低于印度的5％。造成公共投入较少的原因，一是政府职能向公共型、服务型的转变不到位。二是目前对政绩的考量缺乏完整、科学的指标体系。三是庞大的公务员队伍消耗了大量财政资源，公共投入显得捉襟见肘。（5）多数人对社区缺乏认同感和归属感。首先，许多居民有困难、有问题仍然习惯找单位，在许多居民看来，社区难以解决他们的实际问题。其次，缺乏文娱、体育等方面的交往场所，邻居间老死不相往来，严重缺乏交流与沟通。再次，长期以来对社区居委会的行政化、集权式管理，使其丧失了独立性和民主政治的氛围，致使居民对社区建设的参与意识不强，这是目前社区民主政治建设的一个瓶颈。 三、社区建设的发展趋势 （一）构建和谐社区的目标要求1、和谐社区内涵。党的十六大提出建设管理有序、文明祥和的新型社区，是今后相当长一个时期内我国社区建设的总体目标。民政部提出了一个到2010年阶段性目标:一是加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系。二是以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。三是加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。四是坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业。上述目标要求是现阶段社区建设的总体依据和指南。作为一个和谐社区，应具备以下要素：一是管理有序，二是服务完善，三是环境优美，四是安全文明，五是文化活动丰富。2、社区建设的规模与硬件设施的要求社区规模的划分主要根据是有利于服务和管理、有利于居民自治、有利于资源开发利用，并考虑地域的独立完整性、居民的认同感和归属感等因素。小区规模可大可小，《城市居民委员会组织法》要求一般在一百户至七百户的范围内设立。深圳市根据目前城市现状，规定每个社区常住人口规模一般为1万至2万。并规定在2010年以前，深圳市社区的办公和服务设施如社区居民委员会和社区站、党员活动室、社区警务室、社区综治办、社区健康服务中心、星光老人之家、社区图书室、户外文体广场面积都应达到相应标准。（二）推进和谐社区建设的建议1、确立管理体制、推行基层民主自治。社区管理体制的建立是城市管理和基层政权建设的重要基础。经过各地近几年的试点和经验，目前已创造出如深圳盐田模式等相对成熟的体制，就是以社区党组织领导为核心，社区居委会的民主自治为基础，社区政务服务为保障，这种“三位一体”的管理模式符合目前国情，是各地政府现阶段重要的参照。（2）调动公众参与意识。社区建设是一项艰巨而复杂的系统工程，除了要靠党和政府的领导，还要靠社会力量和全体公众的积极参与建设美好家园、创造幸福生活、实现社会和谐的社区建设。（3）调整政府与社会的关系。如果说改革开放20多年来经济能够持续快速发展，主要得益于比较好的处理了政府和市场的关系的话，那么，要建设和谐社会的关键则是要处理好政府和社会的关系。政府职能转变的重点应该是公共意识和服务意识的确立，以及相应的体制改革及运行机制的建立。尤其是要通过加大对公共服务项目的投入等手段来推进各类社会组织的发育，充分发挥社会组织在提供社会服务中的作用。（4）逐步完善相应的法律体系。今后的社区将是一个由行政组织、社会团体组织、社区居民自治组织、其他企业事业组织共同参与社区管理，并相互支持、相互协作、相互吸取的组织结构。而对各组织的地位、作用、任务及职能以及各组织之间的相互关系如何界定和规范，显得十分迫切。在目前国家尚未作出新的法律规范情况下，各地政府可以就上述需要调整的各种关系着手制定相应的条例或办法，并在实践中进一步完善。（5）列入城市发展规划。目前正是新一轮五年规划的制订期，鉴于社区建设的重要性和紧迫性，各地政府都会把社区建设的发展规划纳入到各地的经济和社会发展规划中去。（6）加强社工队伍的建设。目前社区者的整体素质与社区的实际需要不相适应。相应的解决办法，一是对现有社工进行中短期专业培训，提高其专业知识和业务技能，增强爱岗敬业精神。二是开办社区学院、利用现有的职业技术等教育资源开设社区学历教育，为今后社区者队伍的扩充打下基础。三是目前对社区者的补充应面向社会公开选聘。四是要制订高中毕业生和大中专学生参与社区服务的相关制度。只有高素质的社区专业者和甘于奉献的社区志愿者两支队伍相结合，才能使社区的整体水平得到提升。
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政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等，以及其他由各区政府确定需要进入社区的事项。形成了社区建设委员会办公室（区民政局）——街道社区建设委员会办公室——社区站的垂直管理体制，使政府的职责、任务、资金、人员等通过一个口子下达到社区站。社区居委会成员与社区站人员不能交叉任职，相应引入了政府雇员制，社区站的人员都是由政府部门组织专门考试录用的政府雇员。通过试点经验，今年2月22日深圳市委、市政府正式出台了《深圳市社区建设试行办法》。制定了社区管理体制、基础设施建设、社区人员管理、经费投入等方面的规范。（二）国外社区建设的主要做法及经验欧美国家的社区建设至少先行了30年。他们的做法和经验有以下几个方面：第一、政府高度重视社区建设规划；第二、政府、社区和民间组成健全的机制和组织体系；第三、非政府非营利组织的作用不可替代；第四、社区参与广泛，自治和自助能力不断提高。具体表现在以下三个方面：1、社区服务注重困难群体。包括为老年人和残疾人提供照顾，为学前儿童提供保育，为失业者提供职业培训和职业介绍服务并进行家庭企业咨询，为无家可归者、单亲家庭提供住房支持，为妇女儿童提供保护服务，为低收入个人或家庭提供资助，帮助移民或难民迅速融入本地社会、实现本地化。服务的方式有：①设施服务。②外展服务，又叫走出服务机构的服务。服务的提供者主要是社区中介组织或非营利机构，也有私人机构。服务资金绝大部分来自政府拨款，部分来自服务收费。2、社区文化提升社区形象。社区文化是美、加两国社区建设中普遍开展的内容，受到政府的高度重视和支持。他们认为，开展社区文化有利于促进人的智力开发和增强人的活力，有助于培养自尊和力量，从而改变自己、改变环境，创造祥和的气氛，塑造社区的形象，修补和完善社区的社会结构。两国开展社区文化的形式很多，主要是利用社区内的各种文化设施组织开展文艺、教育、科普、体育、娱乐等活动。3、社区治安列为新的警务。社区治安是社区居民最为关注的事情。在美、加两国，社区治安是一种新的警务，其功能为：（1）控制犯罪。（2）向处于危难中的人提供快速援助。（3）改善警民关系。通过加强社区治安，实行群防群治，健全社区治安防范体系，消除社区内各种不稳定因素。 二、目前各地社区建设中具有共性的几个问题 （1）管理体制不顺。一是由于城市规模急剧扩大，政府和城市管理重心下移，很多都需要依托社区才能得到落实和加强，居委会往往被上级职能部门当作其下属机构，具有严重的“行政化”倾向。二是作为基层自治组织的居委会偏离了其本身的自治性质和功能。三是社区组织的作用以及凝聚力、号召力比“单位”逊色得多。（2）法律体系滞后。目前街道所依据的法律规范是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》，居委会所依据的法律规范则是1990年颁布实施的《城市居民委员会组织法》，前者距今已有50年。街道办事处在对象、任务、机构设置、职能和人员编制等诸多方面也发生了巨大变化，由于制定时间较早以及社会变革和转型加速，这两部法律已不能适应当前社会发展的需要，很大程度上影响了协调、高效的城市管理机制的形成。（3）资源整合难度大。一方面由于以往城市建设中没有将社区本身及社区服务所需的硬件设施纳入统一规划和建设，因此可供社区整合的硬件资源十分有限，相应的服务内容、服务方式及服务质量等软件建设很难付诸实施。另一方面，城市基层管理的事项和内容急剧增多，但基层却没有相应的人、财、物资源的调配权，“费随事转”的原则也并未落到实处，责重权轻，许多管不到位，只能穷于应付。（4）政府公共投入不足。据测算，公共投入中教育和卫生医疗这两项的投入占GDP的比例，世界上最高的是瑞典等北欧国家及古巴，为15％到17％左右。其次是英、美及日本，为12％左右。第三是意大利等国家，为9％到10％左右。而我国是4.5％，低于印度的5％。造成公共投入较少的原因，一是政府职能向公共型、服务型的转变不到位。二是目前对政绩的考量缺乏完整、科学的指标体系。三是庞大的公务员队伍消耗了大量财政资源，公共投入显得捉襟见肘。（5）多数人对社区缺乏认同感和归属感。首先，许多居民有困难、有问题仍然习惯找单位，在许多居民看来，社区难以解决他们的实际问题。其次，缺乏文娱、体育等方面的交往场所，邻居间老死不相往来，严重缺乏交流与沟通。再次，长期以来对社区居委会的行政化、集权式管理，使其丧失了独立性和民主政治的氛围，致使居民对社区建设的参与意识不强，这是目前社区民主政治建设的一个瓶颈。 三、社区建设的发展趋势 （一）构建和谐社区的目标要求1、和谐社区内涵。党的十六大提出建设管理有序、文明祥和的新型社区，是今后相当长一个时期内我国社区建设的总体目标。民政部提出了一个到2010年阶段性目标:一是加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系。二是以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。三是加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。四是坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业。上述目标要求是现阶段社区建设的总体依据和指南。作为一个和谐社区，应具备以下要素：一是管理有序，二是服务完善，三是环境优美，四是安全文明，五是文化活动丰富。2、社区建设的规模与硬件设施的要求社区规模的划分主要根据是有利于服务和管理、有利于居民自治、有利于资源开发利用，并考虑地域的独立完整性、居民的认同感和归属感等因素。小区规模可大可小，《城市居民委员会组织法》要求一般在一百户至七百户的范围内设立。深圳市根据目前城市现状，规定每个社区常住人口规模一般为1万至2万。并规定在2010年以前，深圳市社区的办公和服务设施如社区居民委员会和社区站、党员活动室、社区警务室、社区综治办、社区健康服务中心、星光老人之家、社区图书室、户外文体广场面积都应达到相应标准。（二）推进和谐社区建设的建议1、确立管理体制、推行基层民主自治。社区管理体制的建立是城市管理和基层政权建设的重要基础。经过各地近几年的试点和经验，目前已创造出如深圳盐田模式等相对成熟的体制，就是以社区党组织领导为核心，社区居委会的民主自治为基础，社区政务服务为保障，这种“三位一体”的管理模式符合目前国情，是各地政府现阶段重要的参照。（2）调动公众参与意识。社区建设是一项艰巨而复杂的系统工程，除了要靠党和政府的领导，还要靠社会力量和全体公众的积极参与建设美好家园、创造幸福生活、实现社会和谐的社区建设。（3）调整政府与社会的关系。如果说改革开放20多年来经济能够持续快速发展，主要得益于比较好的处理了政府和市场的关系的话，那么，要建设和谐社会的关键则是要处理好政府和社会的关系。政府职能转变的重点应该是公共意识和服务意识的确立，以及相应的体制改革及运行机制的建立。尤其是要通过加大对公共服务项目的投入等手段来推进各类社会组织的发育，充分发挥社会组织在提供社会服务中的作用。（4）逐步完善相应的法律体系。今后的社区将是一个由行政组织、社会团体组织、社区居民自治组织、其他企业事业组织共同参与社区管理，并相互支持、相互协作、相互吸取的组织结构。而对各组织的地位、作用、任务及职能以及各组织之间的相互关系如何界定和规范，显得十分迫切。在目前国家尚未作出新的法律规范情况下，各地政府可以就上述需要调整的各种关系着手制定相应的条例或办法，并在实践中进一步完善。（5）列入城市发展规划。目前正是新一轮五年规划的制订期，鉴于社区建设的重要性和紧迫性，各地政府都会把社区建设的发展规划纳入到各地的经济和社会发展规划中去。（6）加强社工队伍的建设。目前社区者的整体素质与社区的实际需要不相适应。相应的解决办法，一是对现有社工进行中短期专业培训，提高其专业知识和业务技能，增强爱岗敬业精神。二是开办社区学院、利用现有的职业技术等教育资源开设社区学历教育，为今后社区者队伍的扩充打下基础。三是目前对社区者的补充应面向社会公开选聘。四是要制订高中毕业生和大中专学生参与社区服务的相关制度。只有高素质的社区专业者和甘于奉献的社区志愿者两支队伍相结合，才能使社区的整体水平得到提升。
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