推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设

推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设

推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设
包头市财政科学研究所

　　内容提要：本文以党的十七大精神和科学发展观为统领，一是，理论联系实际，阐明“民生”、“公共财政支出”两个基本概念。二是回顾近几年来包头市财政用于改善民生的公共财政支出基本情况，总结了教育是民生之基，保障是民生之安，医疗是民生之需，就业是民生之本，居住是民生之重，分配是民生之源的财政支出基本经验和存在问题。三是对照国际和全国公共财政支出情况，分析了我市的差距，提出了推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设的总体思路，阐明为民理财；社会公共需要；统筹兼顾，保证重点；循序渐进，分步实施；兼顾公平与效率五项原则，以及应采取的主要对策措施：加强财源建设，努力实现“两个提高”，为改善民生提供充裕财力保障；优化支出结构，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，着力解决好事关人民群众切身利益的难点热点问题；建立预算稳定调节基金制度，进一步规范预算管理；进一步改革和完善转移支付制度，促进基本公共品和公共服务供给的全面覆盖和大致均等化。
　　关键词：民生  公共财政支出
　　党的十七大报告突出强调了加快推进以改善民生为重点的社会建设对构建和谐社会所具有的重要意义，并提出了战略目标和具体要求：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。”财政部长谢旭人撰文指出：“贯彻落实党的十七大精神，方方面面都与财政息息相关。财政部门要按照党的十七大对财政工作提出的各项要求，始终牢记和认真履行公共财政的使命和责任，为促进经济社会又好又快发展、夺取全面建设小康社会新胜利服务…...牢固树立为国理财、为民服务的工作宗旨，按照以人为本、统筹兼顾、有保有压、有促有控的原则，进一步调整和优化财政支出结构，着力支持解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题”。
以党的十七大精神和科学发展观为统领，回顾总结我市民生财政投入的基本情况，推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设具有重要政治意义和经济意义。
　　一、基本概念
　　民生：指人的生活、生计。所谓“国计民生”、“谋生之道”。民生的主体是人，从集体意义上讲指的是“人民”、“国民”；从个体意义上讲指的是每一个社会成员或自然人。民生的客体对象是社会经济活动，包括生活内容——衣、食、住、行、用、生、老、病、死、求学、就业、文化、信仰、安全、社交、婚姻、成就等等，概言之，即人民的物质文化生活，以及生活水平、生活差别、生活差距、生活安全等等。其具体形态在不同的国家，不同的群体和不同的时期是不同的。从我国政府公共服务体系的角度分析，大体包括计划生育、基础教育、医疗卫生、社会保障、科学技术、促进就业、公共安全、基础设施、环境保护以及一般性公共服务等内容。
党的十七大系统地提出了改善民生的理念和政策取向，描绘了加快推进以改善民生为重点的社会建设全景，充分体现了我们党“立党为公、执政为民”的宗旨，体现了中国特色社会主义本质的要求，体现了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的实际行动。因此，民生不仅是民众个人的生活，也是整个社会、国家的公共性事业。而公共性恰恰是财政的灵魂，保障和改善民生是公共财政的基本职能，满足公共需要就成为财政政策的出发点和落脚点，这就要求公共财政必须以改善民生为重点，努力构建公共财政支出体系，以保障人民的民生需求。
　　财政支出(Public expenditures),也称为公共支出或政府支出。政府公共财政支出就其内涵来讲，是指政府以社会管理者身份对筹集起来的公共财政收入进行的有计划的再分配，是政府为履行其职能而支出的一切费用的总和，是政府执行向社会提供公共物品或服务所必须付出的成本。所以，财政支出也就是政府行为的成本。它包括政府公共财政支出预算的计划安排、拨付资金和监督资金合理有效使用的全过程。政府公共财政支出的数额反映着政府介入经济生活和社会生活的规模和深度，也反映着政府在经济生活和社会生活中的地位和作用。公共财政支出就其外延来看，是指政府为满足社会共同需要，为社会成员提供大体均等的公共服务所需开支的重要组成部分，公共财政支出涵盖了政府公共支出的范围，反映着政府活动的方向，是调控宏观经济、促进社会事业发展、实现政府职能的重要保障，也是财政支出管理的核心任务。政府公共财政支出总是由不同项目支出构成的，因此，财政支出体系是各种支出项目的系统组成，其中，涉及民生的支出项目体现着改善民生的内容和在总支出中所占的比重及增减变化情况。不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，其实质就是以人为本，切实保障人民群众的经济、政治、文化和社会权益，最终实现人的全面发展。
　　二、基本情况
　　“十五”期间，特别是党的十六大和2002年中共包头市委九届二次全委(扩大)会议后，我市各级财政部门认真落实科学发展观和构建和谐社会的重大战略思想，随着改革开放的逐步深化和经济建设事业的蓬勃发展，有力的促进了财政工作的快速发展，也为全市经济社会各项事业健康发展奠定了坚实的财力基础，同时，在构建公共财政框架的过程中，进一步完善公共财政体系，优化支出结构，逐年增加了用于改善民生的公共支出。
　　全市财政收入由2002年的35.3亿元增加到2007年的163亿元，增长了近3.6倍；可用财力由2002年的26亿元增加到2007年的103亿元，增长了近3倍。与全市财政收入增长相适应，市本级财政收入由2002年的14.7亿元增加到2007年的46.2亿元，增长了近2.1倍，可用财力由2002年的14.1亿元增加到2007年的36.8亿元(含上级专项资金)，增长了近1.6倍。
　　在可用财力增加的同时，全市财政支出由2002年的31.3亿元增加到2007年的134.5亿元(含专项及转移支付资金)，增长了近3.3倍；市本级财政支出由2002年的18.1亿元增加到2007年的51.3亿元(含专项及转移支付资金)，增长了近1.8倍。在支出总量不断增加的同时，部分重点民生支出得到了较好保障，2002年全市用于教育、医疗卫生、社会保障、农林水利、文体广播等民生方面的支出仅为6.5亿元，到2007年达到18亿元，增长了近1.8倍，且新增可用财力主要用于提高城乡居民收入水平。2002年全市财政供养人员工资福利支出10.5亿元，2007年达到47.4亿元，增长了近3.5倍。全市企业离退休人员养老金由2002年的月均534元提高到2007年的1095元，提高了1倍还多；城镇低保标准由2002年156元/月提高到2007年的230元/月,增加了74元/月;农村低保补助水平由2005年1元/天增加到1.5元/天。
　　按照党的十七大提出的建设民生财政的要求，2008年市本级预算安排新增可用财力4.7亿元(含非税收入先征后返部分)，其中用于保障和改善民生支出增加了1.6亿元，占增量财力的34%，在年度预算执行中，国家、自治区、包头市陆续出台了提高财政供养人员津补贴及提高养老金、城乡低保标准及扶助贫困县脱贫等政策，财政用于提高城乡居民收入的投入及民生支出增加较快。根据包头市“十一五”规划确定的奋斗目标，财政收入年均增长20%左右，按照现行财政体制测算，市本级财政今后两年每年可用财力年均增加约4亿元。为深入贯彻落实自治区党委、政府关于促进城乡居民增收的意见，今后两年财政增收、可用财力增加部分将重点用于增加财政供养人员工资、津补贴水平，增加教育、医疗、住房补贴、文化体育、社会保障方面的投入，同时加大转移支付支持力度，缩小地区间财力差距，实现地区间财力均衡增长，促进城乡居民增收将成为公共财政支出体系建设重要组成部分。2008年，在市委市政府的高度重视和各地区、部门的大力支持下，以着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题为重要途径，精心组织实施了20件40项好事实事。截止2008年底，按照年初确定的好事实事项目总体要求，20件40项好事实事已全部完成，其中，超额完成12项，圆满完成28项。2009年1月16日，在包头市第十三届人民代表大会第二次会议上，包头市委副书记、市长呼尔查在做政府工作报告时承诺，2009年包头市政府将再为人民群众办20件48项好事实事，总投资60多亿元。此次确定的20件好事，涉及到社保、就业、医疗、文化、交通、住房等方面。2009年，在社会保障方面，继续提高企业退休人员养老金，并按时足额发放；实施城镇居民基本养老保险办法、农牧民基本养老保险办法，扩大城乡居民养老保险的受益面和覆盖面；城镇居民低保补助人均每月提高30元，达到310元；农村牧区低保补助水平每人每年提高180元，达到1180元。完善城镇基本职工医疗保险制度，使所有职工都有机会享受医疗保险；农村牧区新型合作医疗筹资标准提高到120元。城镇低保家庭取暖补贴每户每年提高200元，达到600元/年；安排农牧业保险补贴2500万元，将惠及6.5万农户。在住房方面，2009年新开工建设经济适用住房120万平方米；新建廉租住房15万平方米；使人均住房面积不足13平方米的所有低保家庭享受廉租住房。对包头市居民购买120平方米以下普通住房给予一定财政补贴。有关改善民生的主要项目情况分述如下：
　　(一)教育是民生之基。党的十七大报告指出，“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。为让所有学生都能上得起学、上好学，我市财政部门始终把教育投入放在优先发展的位置，作为改善民生的重点。近几年，我市与自治区同步，率先在全国实施了“两免一补”及义务教育经费保障体制，先后将义务教育阶段国家、自治区规定的教科书纳入免费范围(城区从2007年秋季开始)全面免除义务教育学杂费(城区从2008年春季开始)、提高寄宿生生活费补助标准、中小学公用经费达到自治区规定要求，对高等、中等教育执行奖助学金制度等。2008年市本级安排教育支出3.23亿元，比上年年初预算增长14.1%。2008年，我市财政部门积极采取措施，减轻居民及低收入群体的生活负担。全市25.4万名义务教育阶段的中小学生全部实现了免费上学，保证中小学公用经费提标资金全部到位。国家规定课程、自治区规定必设科目教科书补助提标资金到位。农村牧区义务教育阶段寄宿生生活补助提标资金到位。一是我市32246名高等院校学生发放高等院校学生食堂补贴资金257万元(自治区资金128.9万元，本级匹配资金128.1万元)，补贴期为2008年3、4、5、6四个月，补贴标准为每生每月20元。二是为我市9093名学生发放高等学校家庭经济困难学生临时补贴73.1万元，补贴期为2008年3、4、5、6四个月，补贴标准为每生每月20元，补贴比例为高等学校在校生的28%。开展救助贫困家庭大学生，特别是助学贷款工作。截止目前，我市已支付助学贷款贴息和风险补偿金58万元，高于去年全年水平。三是追加2007年中等职业学校国家助学金479万元，全部为自治区资金，补贴标准为每生每年1500元，补贴范围是中等职业在校一、二年级的学生。截止10月份，春季学期的贫困寄宿生生活补助资金947万元已全部下达各旗县区，共有22583名贫困生享受补助。义务教育阶段蒙语授课寄宿生补贴提标资金到位。2008年春季下达蒙语授课寄宿生补助资金134万元，受助学生4067人，已于3月份全部下达各旗县区。从2008年秋季入学开始，实行少数民族学校蒙语授课学生高中阶段全部免费教育。四是对822名学生发放高校国家励志奖学金205.5万元(自治区资金185.1万元，本级匹配资金20.4万元)，资助面为高校在校生的3%，资助标准为每生每年5000元。五是对7721名学生发放高等学校国家助学金767.7万元(中央、自治区资金694.7万元。本级匹配资金73万元)，资助面占在校生总数的20%，平均资助标准为每生每年2000元。落实大中专院校学生奖学金助学金政策。截止10月底，我市已拨付大中专院校贫困生助奖学金及伙食补贴5291.6万元，近7万名学生受益。六是从2007年秋季学期开始，提高了农村牧区家庭经济困难学生生活费补助标准，由原来的小学每生每年300元、初中每生每年450元，提高到现在的小学每生每年500元，初中每生每年750元，所需资金由中央与地方各承担50%，地方承担部分由自治区财政与盟市财政按照4：6比例分担。蒙语授课寄宿生仍执行原补助标准，小学每生每年1080元、初中每生每年1350元，所需资金由自治区承担。七是从2006年开始，安排专项资金，用于奖励外来务工子女“奖学金”及补助接收学校公用经费；2008年政府招标统一采购教科书节约资金近250万元，全部用于贫困家庭及进城务工子女困难补助和优秀学生奖励。八是抓好农村牧区中小学校校舍建设工作。今年全市共建设农村牧区中小学校校舍8所，总建筑面积12000平方米，现已全部开工，建成后可解决寄宿学生4561人。
　　从我市财政资金对教、科、文事业投入情况分析：
　　1、教育事业投入情况
　　2005-2007年，我市教育事业支出总量、人均教育支出等均居自治区前列，但占一般预算支出的比重相对较低。

　　从上可以看出，我市教育支出结构中，普通教育支出占全部教育支出的比重三年平均为70.7%，普通教育中主要以小学和初中教育为主。职业教育支出占教育总支出的比重平均达10.6%，且占比逐年增加。此外，根据自治区《2007年教育经费“三个增长”、“两个比例”情况分析表》反映，我市普通初中、普通高中生均教育经费已超过全区平均水平，但普通小学和普通高等教育的生均水平还相对较低。2007年，我市普通小学生均预算内教育事业费2650元，低于全区平均水平298元；普通初中生均预算内教育经费3327元，高于全区平均水平256元；普通高中生均预算内教育经费3100元，高于全区平均水平652元；普通高等生均预算内经费3300元，低于全区平均水平1765元。
　　2、科技事业投入情况
　　2005-2007年，我市科技支出总量、占一般预算支出比重均列自治区第一位，人均科技支出水平列自治区第二位。
　　3、文化体育与传播事业投入情况
　　2005-2007年，我市文化体育与传媒支出总量、人均支出列自治区中下游水平，占一般预算支出比重列全区倒数第一。
　　(二)保障是民生之安。社会保障制度是个人生产生活的“保护伞”、“安全网”，又是社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”，是维护社会稳定和国家长治久安的重要保障。党的十七大报告指出，要以社会保障、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。近年来，我市覆盖城乡居民的社会保障体系日益健全，社保参保人群不断增多，覆盖面不断扩大。
　　1、截止12月末我市城市低保户数31137户，保障人数68256人。2008年我市城镇居民最低生活保障标准在2007年基础上提标50元，提标后市四区、高新区、白云区从230元提高到280元，惠及6.8万人，固阳县、土右旗从180元提高到230元。截止12月末，全市城市低保金支出16565万元。
　　2、2008年，我市农村牧区低保保障人数55955人。农村牧区居民最低生活保障标准从2007年的人均每年700元提高到人均每年1300元，补助水平从每人每天1.5元提高到每人每天2.74元(平均每人每年1000元)。提标后保障人数增加1万人。截止12月底，全市农村牧区低保资金支出5407万元，各旗县区按新的标准通过银行部门实行社会化发放。
　　3、提高企业退休人员养老金标准。从2005年到2007年，我市企业月人均养老金水平由2005年的771元，增加到2007年的1095元，年均增加162元。2008年，按照国家对企业退休人员提高养老金待遇标准的要求，我市15.5万企业退休人员，月人均增加养老金106元，月人均养老金水平达到1201元，全年支出养老调标资金2亿元。比2007年增长9.7%。
　　4、从我市社会保障事业财政投入情况分析：由于我市属于自治区老工业基地，社会保障投入负担重、总量大，2005-2007年，社会保障支出年均增长1.5亿元，增长33.3%，支出总量列自治区第一位，占一般预算支出比重逐年提高、人均社会保障支出水平与自治区平均水平相比逐年增加，占比由2005年的15.5%提高到2007年的18.1%，人均支出水平由2005年的480元提高到2007年的366元，且两项对比均居自治区上游水平。
　　从社会保障支出结构看，全市用于养老和低保方面的支出占社保支出的比重达83.1%，特别是养老方面支出与全区平均水平相比逐年增加，由2005年的4.9亿元增加到2007年8.9亿元。
　　(三)医疗是民生之需。党的十七大报告提出，要“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。”为解决看病难、看病贵问题，实现党和政府提出的人人享有基本卫生保障的目标，我市于2007年全面启动实施城镇居民医疗保险制度、并对参保居民由市县财政各给予每人每年20元的财政补贴。2008年我市参保居民达31万人，参保率为87%。
　　2007年新型农村牧区合作医疗制度覆盖我市全部农牧区，参合人数达到52万人，参合率87%；2008年参合农牧民达到55.53万人，参合率达到95.09%，超出了自治区确定的工作目标。从2008年起，我市新型农村牧区合作医疗筹资标准提高到每人每年120元。市县财政对参合农牧民每人每年各补助20元。
　　在卫生事业方面，我市城市卫生服务体系不断完善。到2008年底，共建成城市社区卫生服务机构179个，其中，社区卫生服务中心43个，社区卫生服务站136个，实现了社区卫生服务基本覆盖全市社区居民的目标。
　　从我市医疗卫生事业财政投入总量及占比情况分析：2005-2007年，我市医疗卫生事业支出总量、人均支出列自治区中上游水平，占一般预算支出比重2006-2007年均列全区倒数第一。
　　(四)就业是民生之本。党的十七大报告明确提出，要“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”。有一份收入，一个家庭生活就有了保障。贯彻落实党的十七大精神，中央出台《就业促进法》，提出了一系列有关就业问题的新政策，努力扩大就业规模，改善就业结构，消除零就业家庭。对此，我市财政部门积极采取措施，支持促进就业工作，选派高校优秀毕业生到社区、嘎查任职，发放再就业小额贷款担保贷款3581万元，带动4022人就业，为自谋职业军转干部提供一次性补助，解决企业军转干部生活困难。2008年国务院下发了《关于做好促进就业工作的通知》(国发[2008]5号),提出了促进就业工作的新要求,将现行政策在对象、范围、内容、时效等方面，做出了调整和充实，并将工作重点从着力解决下岗失业人员的再就业问题拓展到统筹做好城乡各类群体的就业工作。为贯彻落实国家促进就业工作的新政策，我市财政安排就业和再就业资金0.2亿元。其中：就业补助1500万元，退役士兵安置90万元，选派高校毕业生到社区、嘎查村支农、支医、支教、扶贫工作经费76万元。积极支持自主创业、自谋职业，加强农村富余劳动力转移就业培训，帮助零就业家庭解决就业困难，通过“三支一扶”，解决高校毕业生就业。同时，积极支持和鼓励残疾人就业。
　　(五)居住是民生之重。党的十七大报告提出，“住有所居”，就是要将解决住房问题作为改善民生的重要方面，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产发展的根本目的。积极探索通过旧住宅区环境整治、廉租住房、经济适用房、住房公积金等多种方式解决中低收入家庭住房困难，使居者有其屋。自2004年我国西部地区最大的经济适用住房样板小区——“明日星城”亮相包头，我市的经济适用住房政策已走过了五年的历程。
　　我市于2004年率先在自治区范围内开展了廉租住房租金补贴工作，并于2007年底提前两年实现了城市无房低保家庭应保尽保的目标。2008年我市又进一步扩大保障范围，对人均居住面积不足13平方米的城市低保家庭全部实现了应保尽保。截至2008年12月，市四区共有7271户城市低保户享受廉租住房补贴。市四区以外的其他六个旗县区在2007年陆续启动廉租住房保障工作的基础上，进一步加大工作力度，将廉租住房租金补贴范围由无房低保户扩大到人均居住面积不足8平方米（高新区为13平方米）的城镇低保家庭，各区廉租住房租金补贴的户数达到2906户。合计全市享受廉租住房租金补贴的低保家庭共有10177户,实际发放1994万元，补贴资金全部实现社会化发放。在做好廉租住房租金补贴工作的同时，我市按照上级要求，积极开展廉租住房的新建工作,2008年底市四区将有40315平方米的廉租住房竣工交付使用，相应解决800户低保无房户的住房问题，为逐步加大实物配租的比例提供了有力的保障。
2008年，全市共下达廉租住房保障资金10038万元，其中：本级预算安排446万元，公积金增值收益安排146万元，土地出让金净收益安排450万元，上级财政下达补贴8996万元。
　　关注民生，不仅要关注生活质量本身，也要关注他所生活的环境。近年来，我市城市建设力度加大，努力打造适宜的人居环境，加强水资源环境保护、资源综合治理、节能减排及生态绿化，增强经济社会可持续发展能力，为全市人民营造一个绿色、环保、健康的生产生活环境。2008年安排生态和环境保护支出0.95亿元，比2007年预算增长78.6%。
　　(六)分配是民生之源。党的十七大报告指出，要“提高劳动报酬在初次分配中的比重”。贯彻实施这一指示精神，我市财政及有关部门，积极采取措施以促进职工收入水平稳步提高。一是适时调整最低工资标准。2008年元月1日，我市将城镇企业职工最低工资标准从560元调整到680元，在原基础上提高120元；固阳、土右、达茂三个农牧业旗县从400元调整到560元，在原基础上提高160元。二是指导企业根据工资指导线合理增长职工工资。今年以来我市大中型企业、建筑和餐饮服务等行业平均增长工资9.8%，实现了职工工资随企业经济效益同步增长。三是建立了工资支付监督制度，及时查处欠薪行为。截至10月底，共处理拖欠农民工工资467起，涉及农民工6437人，清欠工资2184.37万元。
　　三、存在问题及原因分析
　　近年来，虽然我市改善民生事业投入的规模不断加大，各项民生支出得到较好的保障，但与自治区和周边盟市比较，还存在一些差距和问题，主要表现在：涉及民生投入的增长幅度低于全区增长幅度。2005年到2007年，我市教科文卫及社会保障投入年均增长幅度为31.8%，低于全区年均增长幅度3.6个百分点。其中，教育年均增长33.4%，低于全区年均增长幅度2.3个百分点；文化体育与传媒年均增长4.3%，低于全区年均增长幅度28.4个百分点；医疗卫生年均增长30.5%，低于全区年均增长幅度18.5个百分点；社会保障和就业支出年均增长33.3%，低于全区年均增长幅度0.6个百分点。
　　与近几年经济快速发展的鄂尔多斯市相比，差距更大一些。鄂尔多斯市教科文卫及社会保障事业投入总量从2005年的16.9亿元增加到2007年的37.6亿元，三年年均增长幅度为50.1%，高出我市年均增长幅度18.3个百分点。2007年鄂尔多斯市教育支出同比增长46.2%，高出我市21.2个百分点，人均支出960元，高出我市361元；文化体育与传媒支出同比增长64.4%，高出我市64.1个百分点，人均支出385元，高出我市337元；医疗卫生支出同比增长47.9%，高出我市16.4个百分点，人均支出299元，高出我市150元。与连续2年排名第1位的赤峰市比较，2005年我市与赤峰市投入总量相差1.6亿元，到2007年差距扩大到3.5亿元，且增长幅度低于赤峰市20.9个百分点。加之，我市地区经济发展不平衡，财政困难地区增加改善民生的投入力不从心。2005年至2007年，我市教科文卫及社会保障事业支出增加近17.9亿元，上级补助资金增加7.3亿元，占比达40.8%。也就是说，目前我市自身财力远不能满足改善民生的各项社会事业发展的资金需求，部分支出还需要依靠中央及自治区财政的大力支持。
　　综合分析存在问题的主要原因，从历史渊源考察，包头市是“一五”、“二五”时期国家投资兴建的重工业基地，中央和自治区级大中型企业处于主导地位，是国家和地方财政的主体财源。大中型企业收入上划后，这些企业的环境建设、污染治理、文教、卫生、治安、计生，以至粮食消化挂账等公共支出全部由市级财政负担，加重了我市的财政承载能力。1994年，分税制财政体制是在当时中央与地方事权划分基础上进行的。基本上维持了原来的支出范围，并缺乏明确的法律界定。从总体上看，地方政府承担的事权宽而泛，而且负担在逐步加重，一些应由中央与上级财政负担的支出事务，地方也负担了一部分经费，中央政府和地方政府、地方各级政府间的职责权限不够明了。尽管十几年来包头市财政支出呈现超常规大幅度地成倍增长，但自身的财力仍不能满足改善民生的需要。
　　从我市财政经济的占比情况分析，“十五”期间以来，随着我市国民经济持续快速发展，GDP 值以每年百亿元的总量递增，“十五”期间完成的生产总值2488.8亿元，是“九五”期间总量的2.4倍。经济总量的迅速扩张，有力地促进了财政收入的快速增长。2001年—2007年，分别实现了30亿元、50亿元、70亿元、100亿元、130亿元到160亿元六次大的跨越，增长速度从3.9%到39.4%，实现了高倍数的高增长，创造了跨越式发展的业绩。
　　尽管我市GDP和财政收入的增长速度高于全国和自治区平均增长速度，但从财政收入占GDP的比重考察，不仅低于全国其他重点城市而且近两年又低于自治区平均水平。究其原因，主要在于重工业城市投资回报率低，投资拉动的外延型扩大再生产财税贡献率低，产业布局和经济结构有待于进一步调整。
　　从近期情况分析，受美国金融危机、全球经济衰退的影响，我国经济出现下行趋势。我市主导产业集中在钢铁、铜铝、稀土等原材料领域，以及能源电力、装备制造等五大上游产业，今年前三季度GDP1200亿元，增长20%；地方财政总收入154亿元，增长29.8%，总体上仍延续着良好的增长态势。但是，10月份以后，受国际金融危机的影响，经济形势急转直下。钢铁、铜铝、稀土的市场价格大幅下跌，包钢、包铝以及民营资源性企业受影响都比较大。钢材价格从今年最高点8月份的每吨5223元降到了2991元，每吨下降了2000多元，包钢10月份当月入库税收仅3021万元，超额完成全年35亿元以上的税收任务十分艰巨。铝价现在已经跌破每吨1.4万元的盈亏平衡点，而且还在下滑；精铜价格目前也从十月一日前的每吨6万元跌到了3万元。高新区是包头工业的缩影，区内139家企业，93家受到金融危机的明显冲击，影响面高达67%，其中11家关门。受损最严重的是纺织行业，6家亚麻、羊绒企业无一例外全部亏损，因为“国外的订单都没有了”。40家机电企业有的被迫停产，有的在减产维持。
　　面对国际金融危机，内蒙古自治区党委、政府和包头市委、政府已采取强有力的措施，对接中央扩大内需促进经济增长的10项措施，以保障和改善民生。
　　四、对策建议
　　(一)提高认识，坚定信心。温家宝总理在今年3月18日中外记者会上公开承诺“今后五年要下决心推动财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”面对国际金融危机的深层冲击，我市财政收支将会面临多年来最困难的时期。我们要在市委、市政府的坚强领导下，开源节流，牢固树立过紧日子的思想，但对民生的投入不能减少，困难群众的生活水平只能提高不能降低，民生工程的覆盖面只能扩大不能缩小，集中财力确保各项民生政策落实到位。无论宏观经济形势怎么变，立党为公，执政为民，发展为了人民，发展成果让人民共享的根本宗旨不能变。明确认识，以改善民生为重点的公共财政支出体系建设是落实科学发展观，坚持“以人为本”的必然要求。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是中国特色社会主义的本质要求，是构建社会主义和谐社会的切入点和关键点，也是社会主义制度优越性的具体体现。财政作为“庶政之母”，保障和改善民生是公共财政基本特征和基本职能所在。为此，要建立面向民生的公共财政支出体系，调整和优化财政支出结构，将财政支出的重点转向基础教育、社会保障、公共卫生和公共基础设施等方面。并做到“四个倾斜”，即向“三农”倾斜；向基层和困难地区倾斜；向困难群众倾斜；向社会发展的薄弱环节倾斜。
　　(二)总体思路。今后五年，是实现党的十七大提出的“五个有所”目标至关重要的时期。根据面临的形势和任务，推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，充分发挥公共财政保障和改善民生的职能作用，围绕推进基本公共服务均等化，科学划定公共财政支出范围，调整和优化财政支出结构，保障优先发展教育，推进医疗卫生体制改革，完善社会保障体系，帮助城市低收入家庭解决住房困难，推进公共文化服务体系建设；建立健全职工工资正常增长机制，推动城乡居民增收，努力实现经济发展与城乡居民收入同步增长，确保我市城镇居民可支配收入和农牧民人均纯收入增长快于全国平均增速，力争2010年城乡居民收入达到全国平均水平，进入全国前列；到2020年实现党的十六届六中全会提出的基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，达到党的十七大关于全面改善民生的强化教育、充分就业和扩大社会保障、收入分配合理有序、强化公共卫生服务、加强社会管理五个方面的新要求，将民生工作提高到一个新的发展阶段，为促进实现全面建设小康社会和构建和谐社会服好务。
　　(三)基本原则。以改善民生为重点的公共财政支出体系建设是一项系统工程，必须在理顺政府与市场的关系，合理界定公共财政供应范围的基础上遵循以下原则：
　　一是为民理财。这是党的性质和宗旨所决定的。是我们党执政为民原则在财政工作中的具体体现。它反映社会主义财政工作本质，体现社会主义财政职业道德的基本原则。在推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设中，财政工作者都要切实做到“深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，更好地为广大人民群众服务。”把有限的财力管好、用好，做到生财有道、聚财有方、用财有效。
　　二是社会公共需要。公共财政支出的范围主要是满足社会的公共需要，即政府从事社会管理、维护社会秩序、促进社会发展的基本共同需要。这是区别于私人消费的一种社会需要。随着市场经济体制的建立，财政逐渐从竞争性领域退出，主要提供公共产品和公共服务(公共服务分为基本公共服务和一般公共服务。所谓基本公共服务，是指直接与民生问题密切相关的公共服务，除此以外，属于一般公共服务，如行政、国防等)因此，在推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设中，必须以是否为公共需要为原则，对现行财政支出结构中符合社会公共需要的支出予以保留、扩展，对那些不应该由政府承担的支出，则区分情况，逐步予以调整、压缩。
　　三是统筹兼顾，保证重点。即以人为本、统筹兼顾、有保有压、有促有控的原则。所谓统筹兼顾，是指在安排公共财政支出时，必须考虑公共财政支出范围中各个方面的基本需要，必须区分各个方面公共财政支出的轻重缓急与主次先后，考虑先安排什么，后安排什么；所谓保证重点，即保党和国家重大政策要求的支出，保公共需要改善民生的支出，大力压缩人员经费、行政管理费、严格控制并努力节约一般性开支，降低政府行政成本。“统筹兼顾，保证重点”这一公共财政支出原则是由公共财政的基本理论所决定的。因为，推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设就是为了充分发挥公共财政的职能作用，促进人民生活水平不断提高，国民经济持续稳定健康发展和社会安定和谐。离开这一公共财政支出原则，关系国计民生的大政方针就很难实现。
　　四是循序渐进，分步实施。推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设需要一个过程。从我国的国情和我市的实际情况看，民生比重的大幅提升并达到占据财政支出的主导地位，并不是一蹴而就的，特别是现阶段改善民生只是在财政增量上作安排，在预算存量上很难调整的情况下，仅仅依靠财政增量来实现民生支出占财政支出的比重的较大提升目标，难度很大，然而调整预算存量又涉及一些既得利益群体，且牵一发而动全身，这就决定了调整和优化财政支出结构的变革性和渐进性，只能循序渐进，分步实施。
　　五是兼顾公平与效率。这是市场经济优化资源配置的基本原则，也是推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设的基本要求，即在资金的供应上既要力争效益最大化，实行绩效评价，讲求社会受益的质量和速度，又要顾及社会公平和地区公平，注意财权与事权的统一，逐步实现基本公共服务均等化，讲求财政供应标准的相对均等性，以有利于区域经济的均衡、快速发展和社会的长期稳定和谐。
　　(四)差距与对策建议。近几年来，虽然我市用于民生方面的支出增幅较高，但与国内外财政支出的比重情况相对照，还存在相当大的差距。例如，财政教育支出，国际平均教育投入占GDP的比例为5.1%，其中，发达国家为5.3%，发展中国家为4%。从国内情况看，2003年—2007年，我国财政教育支出占同期GDP的比重为2.6%，远低于1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)所确定的2000年达到4%的目标，也低于《纲要》所规定的教育支出占财政总支出15%的目标。
　　统计表明：我市财政教育事业费支出近三年来逐年提升，但与国际或全国相比均存在相当大的差距。
　　又如医疗卫生，2003年—2007年，我国医疗卫生支出占同期财政支出的比重为3.56%，我市财政卫生经费支出，2005年—2007年占同期财政支出的比重分别为2.90%、2.70%、3.26%，均低于全国平均水平，与发达国家相比差距更大，如美国(2000年)为20.5%，德国(1998年)为18.89%，英国(1999年)为15.41%，法国(1997年)为21.71%。
　　差距虽大，但随着我国全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和近期召开的经济工作会议精神，立足扩大内需保持经济平稳较快增长，政府财力的增强，我国财政支出结构向民生倾斜的条件将更加具备。为此，结合我市实际提出如下主要对策建议。
　　1、加强财源建设，努力实现“两个提高”，为改善民生提供充裕财力保障。努力建立起多元化、高效、后劲足的财源体系，扭转我市财源支柱单一，缺乏税源大户对税收的支撑的局面。充分利用国家扩大内需的发展机遇，实施好积极财政政策，促进经济平稳较快发展，不断提高财政收入占地区生产总值和税收收入占财政收入的比重，使财政收入的增长有充裕的源泉和坚实的基础。依法加强税收收入和非税收入的征缴和管理，特别是对重点税源的监控，切实做到应收尽收。同时要努力争取国家、自治区更多的资金支持，用以改善民生。
　　2、优化支出结构，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，着力解决好事关人民群众切身利益的难点热点问题。通过公共财政支出体系建设，更加关注民生和弱势群体。注重城乡公共服务一体化，稳步提高对社会事业发展的供给水平，逐步完善“五个有所”的社会保障机制。一是健全义务教育经费保障体制，进一步提高农村牧区义务教育经费保障水平，全面化解农村牧区义务教育债务，完善经济困难家庭学生资助政策体系，发展壮大职业教育事业。二是积极推进新农村建设，扩大公共财政覆盖范围，大力发展农村公共事业；促进农民全面发展、农村全面进步。三是推进覆盖城乡的医疗卫生保障体系建设，扩大农村牧区新型合作医疗范围，提高补助标准。完善城镇居民基本医疗保障制度，健全城乡医疗救助制度，加强公共卫生服务体系建设。四是健全城乡居民最低生活保障制度，关注物价上涨对低收入家庭的影响，努力保证低收入群众生活水平不下降，不断提高我市的社会保障水平。五是按照国家积极的就业政策，切实做好困难群众、高校毕业生以及农村牧区输出劳动就业工作。六是不断完善廉租住房保障制度，多渠道筹集资金，贯彻落实国家的优惠政策，加快解决城市低收入家庭住房困难。七是加大对文化事业的投入，推进文化体制改革和公共服务体系建设，促进公益文化事业发展。八是加强节能减排和生态环境保护，支持节能减排重点工程、节能减排技术创新、推广普及污染减排监管体系建设。九是支持县域经济发展，举全市之力帮助贫困旗县脱贫致富。
　　3、建立预算稳定调节基金制度，进一步规范预算管理。按照“以丰补欠”的原则，确保国库资金调度安全、稳定运行，实现财政预算真正意义上的收支平衡；预算稳定调节基金要从预算收入和年终结余中提取，主要用于解决自然灾害救济、社保基金超预算缺口和其他不可预测的重要的资金缺口；基金的提取和使用应纳入市人大常委会审查监督范围，提取和使用基金要编制预算方案报市人大常委会审批后执行。进一步规范预算管理，切实提高预算编制的完整性、预算分配的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性，确保财政收入完整、支出结构优化，不断提高财政资金的效益，使公共财政服务于公共需要的职能完全体现。
4、进一步改革和完善转移支付制度，促进基本公共品和公共服务供给的全覆盖和大致均等化。公共服务均等化的主要实现手段是政府间财政转移支付制度。改革我国的转移支付制度，应以实现全国各地公共服务水平基本均等化为目标，以绩效结果为导向，以一般转移支付为主，专项转移支付为辅。进一步完善转移支付制度，一是界定政府间支出责任，力争在以“五个有所”为主要内容的基本公共服务领域，明确各级政府的管理权限和支出责任。在此基础上，凡属于地方事权范围的支出，原则上通过一般性转移支付解决；凡属于中央地方共同事务，应明确中央地方各自所承担支出比例和各自承担的相应责任。二是建立以地方财政能力和支出需求为基础的公式化转移支付。尽快在转移支付中引入因素法，将地方政府直接与民生问题密切相关的基本公共服务经费作为基本因素，并考虑包括支出需要、财政能力和税收努力等因素，引入均等化转移支付，确保不同地区获得水平大致相等的基本公共服务。同时，调整优化专项转移支付结构，进一步增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及矿产资源开发地区、粮食生产地区、生态保护、任务较重地区的转移支付力度，以确保这些地区的民生需求得到优先保障。三是完善财政转移支付的法制化建设，用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算、绩效和监督等确定下来。

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