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“签发人”标注成规范
“签发人”标注成规范口胡嘉辰
国家标准《国家行政机关公文格式》(GB/T9704-1999)（以下简称《恪式》），规定了国家行政机关公文首页的两种版面样式，其中带有“签发人”标识的首页版式习惯上称为上报公文的首页版式，也就是通常意义上所说的“上行文格式”。《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）对于“签发人”的使用作了明确要求，《格式》也对“签发人”的标注作了详细的说明。但一些基层单位在“签发人”的使用上出现了一些本不应该出现的错误，滥用“签发人”的现象较为普遍，在一定程度上造成了公文处理的混乱。针对这一现象有必要谈谈“签发人”的规范使用问题。
“签发人”的滥用主要表现在两个方面：
一是一些基层单位在行文时，不管什么文种都出现“签发人”字样及“签发人”姓名。也就是说，不管是请示、报告还是常用的通知，都采用首页带有“签发人”标识区域的版式；无论是上行文、下行文还是平行文，只要发文都要求使用上行文格式，眉首部分出现“签发人”标识区域，并标注“签发人”姓名。一些基层单位的文件，“下行文标注签发人姓名者有之”，“平行文标注签发人姓名者有之”，“把平行文当作上行文而标注签发人姓名者亦有之”。
二是“签发人”姓名的使用缺乏严格规范，一些本不应该作为“签发人”的姓名错误地出现在了“签发人”标识区域内。在上报的公文中，单位的一些副职领导的姓名被作为“签发人”标注；一些业务部门的内部文件，负责人的姓名也被标注为“签发人”；更有甚者，将文件的拟稿者标注为“签发人”。
造成“签发人”滥用的原因主要有以下几条：
一是混淆了“签发”与“签发人”的概念，错把“签发”行为当作“签发人”使用。
“签发”是发文处理过程中的一道必备程序，同时也是单位领导人加强对文件的控制、把握文件走向的一种重要手段。“签发是决定文稿最后定稿与批准发出的一个关键性环节，是机关领导人参与和掌握公文处理的具体行动，也是领导人行使职权，代表领导机关或部门对文稿负责的具体体现”。“签发”是公文生效的标志性要素，公文一经领导人“签发”，就意味着该公文已经产生法定效力。国家行政机关的所有文种都必须经过“签发”程序才能最终发出。“签发”不需要区别对待公文的行文方向，不论是上行文、下行文还是平行文，发出时都必须履行“签发”的相关程序和手续。“签发”不仅要求领导人亲笔签署自己的姓名、注明签发的时间，还要求领导人注明具体的签发意见，它是单位制发文件的重要依据。不管是“签发”还是联合行文中的“会签”，它都是在公文的发文稿纸上进行的，领导者的亲笔签名只会在公文的发文稿纸上出现。
“签发人”是上行文文面中的结构要素之一。“签发人”标识区域内的领导人姓名不是领导者的亲笔签名，也不能采用加盖签名章的方式，“签发人”姓名是在缮印时打印到文件上的。“签发（会签）人”的标注仅对上行文适用。《办法》规定“上行文应当注明签发人、会签人姓名”，《格式》也要求“上报的公文需标识签发人姓名”，这说明文件在缮印时标注“签发人”及其“签发人”姓名只针对上行文。之所以规定“上行文”、“上报的公文”必须标注“签发人”姓名，目的在于“表明公文的具体负责者，督促有关领导人认真严肃地履行权利义务，强化公文质量；同时让上级单位的领导人了解下级单位谁对上报事项负责，为直接联系工作、迅速有效地询问和答复有关问题提供方便”。国家行政机关的文种中，请示、报告以及按请示性公文程序和要求办理的意见，应该采用上行文首页的版式，在“签发人”标识区域标注“签发人”及领导人姓名。下行文、平行文中的文种，如通知、函等，属于非“上报的公文”，不适合使用上行文格式，不应该出现“签发人”标识区域，自然也就不应该标注“签发人”字样及其姓名。
“签发”以及“签发人”都与单位的领导人有关。“签发”是领导人行使职权的一种行为，是发文处理的一道程序和必备环节。“签发人”是上行文的必备格式要素，它是单位领导人对文件负责、对上级负责的一种体现。所有公文都必须“签发”，而标注“签发人”仅适用于上行文。文稿在“签发”时领导的署名，是上行文格式中标注“签发人”姓名的前提条件。但标注“签发人”姓名只限于上行文，并非像一些基层单位那样，制发的所有公文都采用上行文的样式，只要单位发文都要求标注“签发人”姓名。
二是未严格按照“签发人”的标注规范办理，出现了不宜出现在“签发人”标识区域内的领导者姓名。
《办法》规定：“以本机关名义制发的公文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。”这一规定是对公文签发的要求，也是对“签发人”标注的一种要求。就上行文而言，“签发人”标识区域内出现的姓名，应是单位的“主要负责人”或是“主持工作的负责人”。单位的主要负责人，按照我国现行行政体制，应是单位的正职领导，对上级负责任的也应该是单位的正职领导。因特殊原因，副职领导主持单位工作的应视为单位的主要负责人，即通常意义上的单位“一把手”，“签发人’’标识区域内应标注单位“一把手”的姓名。“上行文设置签发人格式的目的，就是为了表明对公文内容负责，而能对公文内容负全责的在行政机关只有主要负责人一人。”所以，在公文中标注“签发人”姓名时，只能标注单位“一把手”的姓名。单位的主要负责人或者主持工作的负责人，因特殊原因需授权某位副职领导签发文件并上报，这时能否将副职领导的姓名标注在“签发人”标识区域内呢？按照我国行政首长负责制的要求，副职领导的姓名出现在“签发人”标识区域内是不合适的。副职领导人签发上报文件，只是一种接受授权的行为，而真正对签发文件负责的依旧是单位的“主要负责人或者主持工作的负责人”。
另外一些基层单位制发的内部文件，出于职权分工的考虑，也错误使用上行文的首页样式；如是部门负责人签发的，还将其姓名标注在“签发人”标识区域内：这是对“签发人”使用要求的误解。至于将拟稿人作为文件“签发人”标注，更是不懂公文处理常识的一种表现。
总之，公文都须签发，它是制发公文的一道必经程序；而“签发人”的标注仅针对上行文而言，它的标注《办法》和《格式》都作了明确规定。滥用“签发人”格式及错误标注“签发人”姓名，都将给公文处理工作带来不必要的麻烦。“签发人”格式的使用以及“签发人”的标注，应该严格按照国家公文处理的相关要求加以规范。一些基层单位滥用上行文格式及错误标注“签发人”姓名的问题，应引起相关单位的足够重视。文件制作者应加强公文理论知识的学习，纠正公文写作及处理中出现的错误，促进我国公文管理工作的健康发展。
注释：
[1]常青，大学应用写作[M].北京：北京大学出版社，2006：146．
[2]邱相国．从告知函未标签发人被退说开去[J]秘书之友，2009(12)．
[3]谢大亨，尴尬的”签发人”[J]．秘书工作，2005(9)．
[4]夏海波．论”签发”、“签发人”、“签署”之异同[J].档案管理，2002(3)．
[5]叶黔达，应用写作[M].成都：四川人民出版社，2002．
[6]夏海波，论签发人格式与机关正副职领导人之关系——上行文的签发人能否由副职领导人署名?[J]．档案管理，2003(1)．
（作者单位：四川民族学院）
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