试论二十一世纪中国行政法之趋势及特点

试论二十一世纪中国行政法之趋势及特点

「关键词」二十一世纪 行政法 特点 趋势

　　新中国行政法学肇兴于八十年代初，几与改革开放同步，迄今已有二十余年的发展史。八十年代以前，我国行政管理基本是以人治为主，主要是依政策办事。此后，国家开始制定法律法规，走上了依法办事的轨道，并逐渐将依法行政作为国家行政管理的一项原则确定下来。随之行政法理论和行政法治建设都获得了长足的进步，陆续产生“民告官”制度、国家赔偿、公务员制度等，并对行政机关从实体制约开始转到注重程序制约，是为行政法的第一次勃兴。

　　当前，知识经济时代来临，信息网络化、新技术革命不断深入发展，世界各国的经济、政治、社会和思想文化正在发生重大变革和调整。这股经济全球化的浪潮不可避免地影响到各国现有的法律制度。作为世界贸易组织成员国，我们必须得注意根据有关国际经贸体制、组织及国际经济发展规律的客观要求加强国内法律的立废和修改，使我国的法律与国际多边贸易组织规则和国际条约相协调。这对我国行政法的发展提出了新的要求，也成为我国行政法发展的一个契机。

　　为此，我们考察世界主要发达国家的行政法概况，以为殷鉴。

　　一、 世界主要发达国家行政法概况

　　1、英国

　　英国行政法始受戴雪“行政法就是用特别法和特别法院来保护政府官吏的特权”影响颇深，后T.E.霍兰特区分开公私法，W.I.詹宁斯又扩展了行政法的范围，认为行政法是关于公共行政的全部法律，并阐述了行政法就是控制政府机关滥用行政权的控权理论。现在在牛津词典中的定义反映了其基本共识，即“行政法是阐述和规定政府机关的职能和权力的原则、规则的汇编。”在议会主权原则和法治原则的宪法原则的影响下，形成了英国行政法的基本原则，即主要指越权无效兼涉程序与实体的授权法原则和自然公正的纯程序的普通法原则。后者补充了无授权成文法的情况下，应听取对方意见和不能做自己案件法官的必要程序规则。

　　2、美国

　　美国自建国以后很长一段时间，继承了英国的法律传统，其法律观念直接移植了英国传统的控权思想。但是，美国人认为，控制政府权力的最好方法莫过于规范其法律程序。其行政法的发展大致经历了三个阶段：1887年至20世纪20年代重点是分权理论和权力委托行使理论；20世纪初至1935年是实施司法审查阶段；此后至今转向重视正式裁决的程序和行政立法。其控权理论也相应地分为三部分，其中设定权力的理论同于英国，有关司法审查的理论是其核心，行政程序理论则是区别于英国的重要特征。

　　3、法国

　　法国学者认为行政法就是有关行政的法，是调整行政机关一切行政活动的国内公法。他们强调在行政法中确立基本观念。法国有独立的行政法院，行政重要原则由判例产生。其主要原则为行政法治原则，即行政行为必须有法律依据，行为必须符合法律，并且必须以自己的行为来保证法律的实施。法国的行政法学说则从公共权力说发展到公务说，现在虽然公务说受到一定的挑战，但仍维持着其权威的地位。

　　4、德国

　　由于历史上长处于四分五裂的小公国林立的状态，一直到19世纪中叶，在全德以法治原则为基础的宪政国家建立，才为现代行政法的产生和发展奠定了基础。其法律也反映了从专制到民主的特点。1852年，卡。格伯提出：为公利所必须而权利受影响的公民有权获得法律救济。后来梅叶尔在1896年提出行政行为的概念，论述了法治原则以及对管理机关的约束力。德国的行政法学者认为，行政法是有关公共行政机关之行政职能，以及与之有关的公民权利和义务的法律规则的总和，是公法的一个组成部分。其行政法在公私二元分立的体系下，成文法多，且程序实体合一立法。德国设立脱离了行政体系的行政法院，适用许多宪法原则，如三权分立原则、社会国家原则、法治原则等，和在此基础上衍化出的合法性原则和比例原则之行政法基本原则。合法性原则包含着法律至上和法律要件的内容。

　　5、日本

　　日本在近代法治化以后行政才与法相结合。其二战前按照法德模式建立了法律体系，以公共权力观念为基本理论基础，强调公法关系中国家主体的优越性，对实现社会公益的价值、国民权利与自由的保障等问题没有给予应有的重视。二战后吸收了英美行政程序和权利救济的内容，诉讼体制也合入民事，但是受传统影响，仍在一定程度上强调国家意志的优越性。日本行政法的原则和基础是法治行政，具体包括法律保留原则、法律优先原则和司法救济原则。

　　二、行政法模式及发展趋势分析

　　世界上传统的行政法按照对行政权力是以控制还是以维护为中心，大致可分为两种模式，一种是以英美为代表的控权模式，一种是以战前的德日和苏联为代表的管理理论模式，两者相差迥异。

　　就控权模式而言，其行政法着重于对行政权力的控制，强调司法权力对行政权力的制约。但是这种模式有下列一些缺点：司法的过分干预可能成为积极行政的障碍；司法的价值判断凌驾于行政的价值判断之上；司法干预系对行政行为的事后控制，作用不如事前控制大，并且忽视了行政机关内部控制的可能性和可行性。该模式将行政程序法和司法审查法视为行政法，而认为行政组织、行政行为问题应由行政学或者其他学科来解决。

　　而与此相对的，存在着的是以维护行政权力、国家管理为中心的管理理论模式。其盛行于战前的德国和日本，在苏联则一直沿用至80年代。对于如何处理行政权力和公民权利间的关系，在此模式下，一直强调国家管理的重要性和行政权力的优越性，如德国“把作为财产权主体的国家和作为公共权力主体的国家相区别，极大地发展了公共权力的、保守的、反民主的行政法理论”，而日本则是仿效之。该模式往往忽视个人权利的保障，有较强的中央集权主义和警察国家主义的特点，注重行政实体发而不注重行政程序法，一般不承认程序的独立价值，故有关行政程序和司法审查的理论相对落后，其核心内容是行政组织法和行政行为法，至于行政程序法和司法审查法，则是无足轻重的。采用管理理论模式的国家一般都是中央集权制的政治体制。

　　行政法是调整和规范行政权的法，西方国家的行政法，自近代以来，随着形势的发展，特别是第二次世界大战以后，受民主、民族思潮的影响，表现出了一些新的发展趋势：英美法系国家开始重视和吸收大陆法系的行政法理论，开展了对行政主体的资格、组织、结构、行政效率以及行政行为运作方式的研究，强调对行政的信任，在一些专业领域部分放弃司法干预；大陆法系则吸收了英美法系的特点，司法权力对行政权力的制约，在以往强调以公共利益为中心的国家，成为保障个人权利的主要手段和机制，这尤其明显地表现在德国

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