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人事争议案件的法律适用问题急待规范(二)
——关于最高人民法院[法释（2003）13号]司法解释有关具体问题的思考（六）四川精济律师事务所 何宁湘律师
[ 问题的由来 ]
自最高人民法院2003年9月5日生效施行的法释[2003]13号司法解释《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》正式使人事案件的处理进入司法程序至今已过去整整一年了。在这一年中，人事争议案件诉讼司法实践也不可避免的遇到了仲裁前置、法院管辖、受理、仲裁委的不受理、仲裁决定与仲裁裁决、程序问题与实体问题、人事政策文件与劳动法律法规的适用等诸多问题，其中表现最为普遍是审理人事争议案件的法律适用问题。
在此期间，由于法释[2003]13号司法解释的起草者们并未估计到上述问题大量出现以及基层人民法院与人民群众的强烈反映，更不可能在该司法解释中对上述问题规定，故北京市高级人民法院率先出台了《关于事业单位人事争议案件受理和管辖问题的通知》。对法律适用问题这一重大问题，最高人民法院出台了法函[2004]30号《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》。四川省高级人民法院、江苏省高级人民法院等也相继出台地方法院司法文件。但从北京市、四川省高级人民法院的司法文件规定中，仅仅是解决管辖、受理等程序方面的问题作了具体规定，但对上述大部问题仍未能涉及且各地规定不尽一致，它将导致审判结果存在较大差异。而最高人民法院法函[2004]30号司法文件虽对“审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定”、“对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定”对法释[2003]13号司法解释作了进一步规定，但其不但没有很好地解决存在的问题，反而引出更多的新问题（注：参见《浅析最高人民法院法函[2004]30号文存在的有关问题》一文）。因此，人事争议案件的法律适用问题急待规范。
在《人事争议案件的法律适用问题急待规范》文中讨论了江苏省高级人民法院于2004年6月18日出台了苏高法审委[2004]114号《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见》。这里讨论四川省高级人民法院川高发[2004]224号《关于审理涉及事业单位人事争议案件有关问题的意见》和重庆市高级人民法院渝高发[2004]58号《关于适用最高人民法院<关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定>的指导意见》(03/29-2004)两个地方高级法院的规定。
[ 条文解读 ]
一、管辖与受理：
【渝高发[2004]58号 条文】
一、国家机关、事业单位、群团组织、社会团体与其属于事业编制的工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《若干规定》的规定处理。
国家机关、事业单位、群团组织、社会团体与其实行公务员序列管理的工作人员之间发生的人事争议，不适用《若干规定》的规定处理。
国家机关、事业单位、群团组织、社会团体和与其建立劳动关系的工作人员之间发生的劳动争议，不适用《若干规定》的规定处理。
二、国家机关、事业单位、群团组织、社会团体与其工作人员因职称、职级、职务、年度考核等产生的争议，不属于人民法院依据《若干规定》管辖的人事争议案件；当事人提起诉讼的，人民法院不予受理。
三、当事人之间发生的人事争议，未经人事争议仲裁机构仲裁裁决，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。
四、人事争议仲裁机构对当事人的申请作出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，向人民法院起诉的，人民法院应当分别情况予以处理：
（一）属于人事争议案件的，应当受理；
（二）虽不属于人事争议案件，但属于人民法院主管的其他案件，应当依法处理。
五、人事争议仲裁机构仲裁的事项不属于《若干规定》第一条确定的人民法院受理的案件范围，当事人不服，向人民法院起诉的，裁定不予受理或者驳回起诉。
六、当事人对人事争议仲裁机构作出的人事仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。
七、当事人对区、县（市）人事争议仲裁机构仲裁裁决不服，提起诉讼的，由区、县（市）人事争议仲裁机构所在地的基层人民法院管辖；当事人对市级人事争议仲裁机构仲裁裁决不服，提起诉讼的，由被告所在地的中级人民法院管辖。
人民法院受理的人事争议案件，由主管劳动争议案件的民事审判庭审理。
【川高发[2004]224号 条文】
为了正确审理事业单位与其工作人员之间的人事争议案件，根据《中华人民共和国劳动法》、最高人民法院《关于人民法院审军事业单位人事争议案件若干问题的规定》的规定，结合我省审判工作实际，制定本意见。
第一条 本意见所指人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。
第二条 当事人对人事争议仲裁机构作出的仲裁裁决或复议决定不服、在收到仲裁裁决或复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理；一方当事人在法定期限内既不起诉又不履行仲裁裁决，另一方向人民法院申请强制执行的，人民法院应当依法执行。
第三条 事业单位与其工作人员之间里没有签订书面聘用合同，但双方已形成事实聘用关系后发生的人事争议纠纷，当事人不服人事争议仲裁裁决，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。
第四条 事业单位与其工作人员之间发生的下列争议不属于人民法院受理人事争议的范围：
(一)事业单位与其工作人员因职称、职务、职级、考核等产生的争议；
(二)事业单位与其受聘人员因技术入股、知识产权的权属以及利益分配等产生的争议；
(三)事业单位与其受聘人员因承包合同产生的争议。但承包合同的履行涉及工资、福利待遇以及聘用合同解除等人事争议内容的除外。
第五条 人事争议仲裁委员会以当事人申请仲裁的事项不属于人事争议为由，作出了不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，向人民法院提起诉讼的，应当分别情况予以处理:
(一)属于人事争议案件范围的，应当受理；
(二)虽不属于人事争议案件范围，但属于人民法院主管的其他案件的，应当受理；
(三)不属于人民法院主管案件范围的，不予受理。
第六条 人事争议仲裁委员会仲裁的事项不属于人民法院受理的案件范围，当事人对仲裁裁决不服，向人民法院提起诉讼的，裁定不予受理或驳回起诉。
第七条 人事争议仲裁委员会根据人事部《人事争议处理暂行规定》和《四川省人事争议处理办法》的规定，以当事人申请仲裁超过六十日期限为由，作出不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理；经审理，对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或其他正当理由的，人民法院应当依法驳回其诉讼请求。
第十一条 人事争议案件由用人单位所在地或聘用合同履行地的基层人民法院管辖。
【条文解读】
1、在指导思想方面：四川高院比较明确“根据《劳动法》”；而重庆高
院出台的是“指导意见”，留有较大回旋余地。
2、人事争议的主体：因辞职、辞退及履行聘用合同发生争议。四川高院以聘用合同为准，没有事业单位人员的身份条件。而重庆高院却十分准确地界定为“属于事业编制的工作人员”。从事业单位改革的发展看，今后身份已不重要，但目前的改革实际看，人事部门并没有打算放弃对事业单位的权，人事改革仅限于事业单位法定代表人负责制，但工作人员仍带保持国家事业单位干部身份，即“在编”。由此可见重庆高院充分考虑了人事部门运作的现状，做出了符合实际的指导意见。
3、法院的受理条件：这一方面，重庆高院有两个创新：1、将仲裁裁决与不予受理决定作了分别处理的意见，明确对于不予受理的三种表现形式，明确“人事争议仲裁机构对当事人的申请作出不予受理的书面裁决、决定或者通知”的从事争议案件，法院应当受理。2、对于“仲裁机构不受理的人事争议案件”需经审查后分别对待，“虽不属于人事争议案件，但属于人民法院主管的其他案件，应当依法处理。”即考虑到当事人可能对人事案件在理解上产生误解，误将其他类型案件当作人事争议案件进行仲裁与起诉的情形，得以纠正与保护，这两项创新符合劳动法以及相关司法解释的规定。而四川高院在这两点作出与重庆高院的相同的规定，但值得一提的是，四川高院也着实有一特大胆的“创新”，即对当事人不服仲裁机构复议决定予以受理，这个“创新”不但没有法律依据，且也不符合仲裁基本原理，倒是为当事人多提供出一个机会。
《指导意见》第五条针对“人事争议仲裁机构仲裁的事项不属于《若干规定》第一条确定的人民法院受理的案件范围”，即仲裁机构可能受理的人事争议案件，并不是最高人民法院规定的人事案件作不予受理处理。这里至少含有两层意思：(1)、仲裁机构受理的案件有可能本身就不是人事争议；(2)、受诉法院必须对仲裁机构的案件是否属于人事争议案件进行审查。这一点符合我国目前劳动争议仲裁与人事争议仲裁的现状，非常必要。
《指导意见》第七条率先明确了法院受理人事争议案件的级别管理，其级别管理的产生由受理申诉的仲裁机构为标准。对这点恐怕存在较大问题，虽然考虑到实际操作，但仲裁机构本属民间机构，我国现也未承认任何仲裁机构是官方机构，因此仲裁机构本身没有级别。《指导意见》无疑是人为的为仲裁机构划定了级别，与法无据不说，也会给当事人带来极大的麻烦，例如，某一由重庆市人事厅人事争议仲裁委员会仲裁的从事争议案件，申诉人不服裁决就要到重庆高院起诉，如果要对一审上诉，岂不是就要到最高人民法院？即《指导意见》的这一点不具有科学性，大概是重庆高院考虑到自己没有人事争议案件可管所做出针对性意见，实在是败笔。四川高院的采用了与劳动争议案件管辖一致的一般管辖原则。
4、法院的受理范围：除前述以外，两高院基本一致。需要指出的是，最高法院的“因辞职、辞退及履行聘用合同发生争议”的概括太高度，基层法院无法操作，需要细化，四川高院由此敢为天下人之先作了尝试。《意见》第四条采用了反向规定方式进行描述，即排除不属于受理的余下都是应当受理的方式进行规定。问题出在第四条本身，而今百姓与单位、政府打官司一定是涉及较大实际利益、切身利益、合法权益受到极大伤害，否则不会轻举妄动。而第四条规定的“职称、职务、职级、考核”、“技术入股、知识产权的权属以及利益分配”、“承包合同”，那一项不是申诉当事人的利益，那一项与聘用合同无关，你没有聘用合同就没有岗位，没有岗位那来的职称、职务、职级、考核”、“入股权、知识产权的权属以及利益分配”、“承包权”。因此，人事争议案件的法院受理范围不能别出心裁，其依据大致只有三条：一是具有人事行政机关核定的在编身份；二是当事人双方是否存在聘用合同关系；三是争议是否属于聘用合同项下约定。
二、法律适用：
【渝高发[2004]58号 条文】
八、人民法院审理人事争议案件，应当以国家有关的人事法律、法规为依据。如果国家法律、法规没有规定或者规定不明确的，应当参照有关规章规定处理；如果有关规章没有规定或者规定不明确，且纠纷性质与劳动争议相近似的，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。
事业单位制定的规章制度经民主程序通过，并已公告或公示，且不违反法律、法规强制性规定的，可以作为处理人事争议案件的依据。
【川高发[2004]224号 条文】
第八条 人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。
在具体适用中，对相关问题的处理，依据有关行政法规、地方性法规并参照有关规章、规定以及人事政策等规范性文件处理。法规、规章、规定及规范性文件均未明确，而纠纷的性质与劳动争议又相似的，参照处理劳动争议的方法处理。
第十条 事业单位经过民主程序制定的内部规章制度，不违反国家法律、行政法规及人事政策规定，并已向事业单位职工予以公示的，可以作为人民法院审理人事争议案件的依据。
第十二条 以上意见自下发之日起施行。今后法律、法规规定以及最高人民法院颁布了相关司法解释的，以新颁布的法律、法规及司法解释为准。
【条文解读】
1、两高院关于法律适用的意见基本一致，存在问题与《苏高法审委[2004]114号》亦同，已在《人事争议案件的法律适用问题急待规范》文内作了分析，这里不再重复。
2、四川高院的适用范围要宽，并且留有较大修正余地。
3、综合三高院的条文来看，这些条款都存在着条文为原则规定，申诉当事人不易理解与掌握的问题。
三、其他方面：
关于审理、举证、事业单位主体等人事争议案件审理中非常重要的方面两高院均未作描述，也许两高院认为不是问题，这点与江苏高院的苏高法审委[2004]114号文相差太远。
从出台日期上看，四川高院的文件出台最晚，应当说有北京、重庆、江苏的前车之鉴，但由于我国人事制度、以及人事争议尚无专门法律可依，人事政策至今是人事行政机关独享专有权利，人事制度的不公，高院文件的不尽人意就是今天的实实在在的现实。省级高院不可能超越这一现实，其规定也只能多限于程序方面。既然文件已作出，还希望法院能依照和正确执行自己的规定，切实保护当事人的合法权益。
人事争议案件的法律适用问题急待规范——目前最好的一个关于人事争议案件的法律适用的地方法院司法文件
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