论我国反倾销司法审查制度

论我国反倾销司法审查制度

　一  反倾销司法审查在我国缺乏具体法律规范
　　自从1997年12月10日我国对外贸易经济合作部决定对来自美国、加拿大、韩国的新闻纸正式立案进行反倾销调查以来，我国有关主管当局就不断收到关于反倾销案件司法审查问题的质询。倾销是指进口产品的出口价格低于其正常价格，当倾销给进口国的国内产业造成损害时，进口国可以决定对该进口产品征收反倾销税，以达到保护本国工业及国内市场的目的。反倾销措施是世界贸易组织允许各国采用的保护本……
　　在1997年5月的世界贸易组织第二次中国工作组会议上，中国政府承诺：中国各级政府的行政裁决将允许司法审查。我国现行的反倾销法规《反倾销和反补贴条例》没有对司法审查问题作出明确规定，但这并不意味着我国没有司法审查程序，实际上依据我国行政诉讼法的规定，由于行政机关就反倾销案件做出的行政决定涉及当事人的财产权，所以当事人有权提起相应的行政诉讼；而且行政诉讼案件的审理由人民法院进行，符合1994年反倾销法典关于进行司法审查的机构要独立于进行反倾销调查机构的规定。不过当事人对哪些具体的反倾销行政决定可以提起行政诉讼，哪些人可以提起诉讼，具体由哪个法院受理此类案件还是有必要成立专门的法院予以受理，则是法律没有明确规定同时也是各方存在争议的问题。
　　二  世贸组织及欧美对反倾销司法审查的规范
　　世贸组织1994年反倾销法典第13条规定：为了能够迅速对最终裁决和本协议第11条规定的有关行政复议决定的行政行为进行审查，每个在国内立法中规定了反倾销措施的成员国，都应当设有司法的、仲裁的或行政的机构或者程序。该机构或者程序应当独立于对有争议的裁决或者复议负责的主管机构。这一司法审查的规定对保障当事人的利益，特别是被征收反倾销税当事人的利益是有利的，是国际反倾销立法上的一次有意义的突破。同时该规定也是强制性的，随着关贸总协定为世界贸易组织所取代，世界贸易组织成员国均必须在其反倾销立法中贯彻该条规定的内容。
　　相形于反倾销法典的原则规定，美国的相关法规更加具体。现在各国负责反倾销调查及决定反倾销税征收的一般都是行政机关，只不过有的实行双轨制，有的则实行单轨制。美国选择的是前者，主管反倾销事务的行政机构分别是商务部（确定倾销是否发生）和国际贸易委员会（确定损害的存在）。美国认为反倾销裁决本质上是一种行政裁决，属于行政行为而非司法行为，按照美国有关法律规定，行政行为原则上都应受司法审查，以防止行政机关滥用行政权力。在1974年美国《贸易法》修订前，只有美国进口商对于财政部（当时由财政部认定倾销）裁定认为倾销的案件，有权请求海关法院（美国国际贸易法院的前身）审查，至于财政部裁定驳回的倾销案件，不得请求司法审查。经过1974年法律修改后，美国国内制造商和批发商在接到财政部否定的裁定通知后30天内，也有权向法院提起诉讼。1979年颁布的《贸易协定法》特立司法审查专篇，于第1001条修正关税法第五篇，增订第516A条，反倾销案件的司法审查自此实行新程序规定，更加正规化。
　　司法审查的机关。根据美国的反倾销法，国际贸易法院(Court  of  International  Trade)（注：国际贸易法院的前身是海关法院，据美国1980年海关法易为现名。它由9名法官组成，法官由总统经参议院建议和同意后任命，首席法官由总统委任。一般案件由首席法官委派独任法官审理，重大案件由3名法官组成合议庭审理。国际贸易法院设于纽约市，按规定可以在美国任何法院或全国任何联邦法院开庭审判，不过一般是在美国一个主要口岸进行。国际贸易法院实行陪审团审理，其拥有地区法院所享有的普通法和衡平法上的一切权力，包括赔偿损害令和禁止侵害令。其管辖权包括进口业务产生的一切民事诉讼以及由美国政府提起的各种民事诉讼。——摘自龚柏华编著《美中经贸法律纠纷案例评析》，中国政法大学出版社1996年5月第1版，第107页。）对反倾销案件享有专属管辖权。如果当事人不服国际贸易法院的判决，还可向联邦巡回法院（其前身为美国海关与专利上诉法院）上诉，甚至可通过调卷令由美国最高法院审理。（注：参考Yi  Dong,Huijun  Xu  and  Fang  Liu著《Anti-dumping  and  the  WTo:Implications  for  China》第25、26页，载于《JOURNAL  OF  WORLD  TRADE》NO.1,98.）涉及加拿大产品的裁决可以提交美加自由贸易协定中的专家组审查。
　　司法审查的内容。可以接受司法审查的反倾销决定分为两类，每类各有不同的审查标准。依美国关税法第516A(a)(1)条，下述中间决定受司法审查：
　　（一）商务部不开始进行调查的决定。
　　（二）商务部认为案件特别复杂的决定。
　　（三）商务部或国际贸易委员会依关税法第751(b)条规定，拒绝审查有关停止调查的协议，或拒绝审查依情事变更所作的决定的，这些驳回的决定。
　　（四）国际贸易委员会初步否定损害决定。
　　（五）商务部初步否定倾销决定。
　　以上案件的审查标准，是由法院判断行政机关的决定是否武断、反覆无常、滥用裁量权、或违法，如果答案是肯定的，则废弃原决定，发回有关机关重新决定，如果答案是否定的，则驳回原告之诉。
　　至于第二类决定，依关税法第516条A(a)(2)条，包括下列几项：
　　（一）商务部或国际贸易委员会的最后肯定裁决。
　　（二）商务部或国际贸易委员会的最后否定裁决。
　　（三）依第751条所为的行政审查决定，但上述第一类中的第（三）小项不在此限。
　　（四）商务部根据出口商所作的协议而停止调查的决定。
　　（五）国际贸易委员会关于协议是否已完全消除损害性的决定。
　　以上决定的审查标准是，该决定是否没有足够证据支持，或有违法情形。国际贸易法院对案件的司法审查只审查法律依据，不对事实进行重新调查。（注：参考黄庆源著《美国贸易法——如何因应美国贸易保护主义》，1981年1月初版，第91～96页。）
　　司法审查的提起人。凡不满反倾销裁决的任何利害关系人均可起诉，对主管当局的裁决提起司法审查。所谓利害关系人主要包括：
　　1.外国制造商、生产者、出口商、美国进口商或工商业同业公会，其中大部分会员是被调查产品的进口商；
　　2.生产或制造该产品所在国家的政府；
　　3.美国同类产品的制造商、生产者或批发商；
　　4.合法成立的工会或工人团体，其在产销同类产品的美国产业中具有代表性；

　　5.工商业同业公会而其多数会员是同类产品的制造商、生产者或批发商。
　　一般来说，凡具有上述合法资格的当事人都可以加入他人提起的诉讼，提起诉讼的当事人，应通知所有的利害关系人。
　　司法审查的过程。当事人如果对上述裁决提起诉讼，必须在该项裁决在联邦公报上发布后30天内提出。在诉讼过程中，利害关系人可以向法院申请发布禁令，禁止进口产品通关。法院在决定是否发布禁令时，主要考虑如下因素：
　　1.原告可能胜诉；
　　2.如果不发布禁令，原告人将受到无法弥补的损害；
　　3.发布禁令符合公共政策的要求；
　　4.发布禁令利大于弊，即不禁止通关所造成的损害将大于禁止所造成的损害。
　　如果法院经过司法审查判决原告胜诉，案件将发回商务部和国际贸易委员会重新调查并作出新的裁决。国际贸易法院在其判决10天内在联邦公报上公布。（注：参考王承斌主编《西方国家反倾销法与实务》，中国对外经济贸易出版社，1996年2月第1版。）
　　美国国际贸易法院的司法审查程序常常要用好几年的时间，国际贸易法院审查一个案件往往就需要20个月，半数案件经审查后退回商务部或委员会重审，这也需要6、7个月的时间。商务部和委员会认为，法院的司法审查并不会很大地改变他们的结论。
　　欧盟的司法审查。（注：这部分参考了Dr.J.F.Beseler  and  A.N.Williams  《Anti-dumping  andAnti-subsidy  Law:The  European  Communities》第241-258页，1986年SWEET§MAXWELL  LTD.出版。）欧盟最新的反倾销规则是1994年12月颁布的《欧共体理事会关于抵制非欧洲共同体成员国倾销进口的规则》，不过该规则没有专门规定司法审查的条款，司法审查的法律依据在于欧共体条约的有关条文。根据欧共体条约第177条规定，欧洲法院有权对共同体机构的法律的有效性和解释进行初步裁定。任何成员国的法院或仲裁庭审理案件时，如果当事人对共同体机构的法律的有效性或解释有争议，该法院或仲裁庭可以或必须请求欧洲法院给出一个裁定。因此如果成员国当局采取的单独措施在本国法院受到指控，如反倾销税或反补贴税的征收，本国法院应当请求欧洲法院就该法令的有效性或解释作出初步裁定。根据欧共体煤钢联营条约第41条的规定，当一个在成员国法院等待裁决的争议涉及欧共体委员会法律的有效性时，欧洲法院有权对此作出初步裁定，而且这是一种专属管辖权。根据欧共体条约第173条第1款的规定，欧洲法院必须审查理事会或委员会的法令的合法性，因此，法院对其缺乏相应的权利能力、侵犯基本程序、违背条约或下一级的立法以及滥用权力的行为有管辖权。该条第2款规定，如果争议中的法律是针对某个自然人或法人而做出的决定，或者决定虽然以规定的形式出现，或针对其他人做出，但是与他们直接有关，那么该自然人或法人可以向法院起诉。
　　司法审查的机关。欧洲法院是欧盟的司法审查机关，它由13名法官组成，受理成员国或个人对欧盟行政机关如欧盟委员会或理事会的诉讼。与美国不同，欧盟的反倾销机构设置采用单轨制，即倾销和损害的确定均由欧盟委员会负责。当事人对以上机关作出的反倾销裁决不服的，可向欧盟法院起诉。
　　司法审查的内容。根据欧洲法院的判例，欧共体条约第173条所规定的诉讼只能针对有约束力的、通过明显改变当事人法律地位的方式能够影响当事人利益的措施而提起。欧盟反倾销法的执行机关是欧盟委员会，因此法院不受理就欧盟委员会发动反倾销的决定而提起的诉讼；法院受理以下起诉：就欧盟委员会拒绝发动调查程序的决定当事人提起的诉讼，就委员会不采取保护措施而终止反倾销程序的决定当事人提起的诉讼，就临时或固定反倾销税的征收决定当事人提起的诉讼，就价格承担和行政复审当事人提起的诉讼。
　　司法审查的提起人资格。外国生产商或出口商、欧盟反倾销调查申请人都有权要求司法审查。他们可以是自然人也可以是法人，而且不必是欧盟成员国的国民，也不必在欧盟有永久居住地或经常居住地。欧盟一般认为进口商与反倾销无太大利害关系，进口商可以把反倾销税转移到进口商品价格上，不属于有权起诉的利害关系人，但与出口商有直接相关的利益联系的欧盟进口商也可直接向法院起诉。
　　至1999为止，我国已有4起案件提交欧洲法院审查。1988年漆刷案和1989年金属钙案均以法院判决行政机构反倾销措施无效告终。
　　三  我国反倾销司法审查的完善
　　按照我国《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第11条第1款前7项列举了人民法院可以受理的行政诉讼，第8款规定“凡属涉及公民、法人和其他组织人身权、财产权的具体行政行为都在受案范围之列”。由于我国进行反倾销调查的是国家行政机关，调查过程中的各种裁决及最终反倾销税的征收决定都属于具体行政行为，并且反倾销税的征收决定涉及公民或法人的财产权，因此，反倾销调查中的行政裁决及反倾销税的征收决定在我国应当被允许提起行政诉讼是有现行法律依据的。不过由于我国《反倾销和反补贴条例》对司法审查问题作了回避，行政诉讼法又不足以明确具体地解答反倾销调查和裁决过程中涉及的司法审查，即行政诉讼问题，所以目前最切实可行的办法是由最高人民法院对此做出司法解释。司法解释中应当明确以下内容，首先，行政诉讼的受案范围，即行政机关的哪些裁定当事人可以向法院起诉。我国现行反倾销调查机构的设置实行双轨制，对外贸易经济合作部（简称外经贸部）接到国内同类产品生产者的反倾销调查申请后，经与国家经济贸易委员会（简称国家经贸委）商议后决定是否立案调查，特殊情况下，上述机构也可自行立案调查。外经贸部和海关总署负责调查倾销幅度，国家经贸委同国务院有关部门负责调查损害和损害程度，至于反倾销税的征收，则由国务院关税税则委员会（简称税则委）根据外经贸部的建议作出决定。因此，参考美国和欧盟的相关规定，结合我国行政法和行政诉讼法的具体规定，法院的受案范围至少应当包括以下几项：外经贸部就反倾销调查申请作出的不立案调查的决定；外经贸部就倾销和倾销幅度作出的最终裁定；国家经贸委就损害和损害程度作出的最终裁定；国务院税则委做出的反倾销税征收决定；国务院税则委就反倾销税征收决定做出的复审决定；有关机关做出的反倾销的其他具体行政行为。这是因为以上裁决都是行政机关做出的涉及利害关系方财产权的具体行政行为。在反倾销调查过程中，外经贸部和国家经贸委最早会分别就倾销幅度和损害程度做出初步裁决，如果初步裁决是肯定性的，调查将继续直至最终裁决做出。由于初步裁决不影响当事人的财产权利；而且初裁不具有终局性，其结果可能通过终裁加以改变；同时也是为了兼顾效益，所以初裁可以不列入受案范围。其次，建议明确诉讼主体。有权起诉的当事人应当包括代表国内工业的申诉人，出口产品的外国生产商或出口商，至于本国进口

商，原则上不应享有反倾销司法审查的诉权，因为征收反倾销税的目的在于对反倾销调查中的涉案产品征收反倾销税，而不是仅仅针对特定的某一笔进口产品，某一进口商承担纳税义务本身有或然性，而且反倾销调查程序中通常不涉及进口商，况且进口商可以把税负转移到商品价格上。不过，对于那些与外国出口商存在紧密业务联系的国内某类产品的独家进口商等，则可赋予其对征收反倾销税提起诉讼的权利。第三，建议明确行政诉讼的被告。根据我国《行政诉讼法》第25条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，做出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，做出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。因此建议规定：当事人对外经贸部不立案调查决定、倾销和倾销幅度的最终裁定提起诉讼的，以外经贸部为被告。当事人就损害和损害程度的最终裁定提起诉讼的，以国家经贸委为被告。当事人就国务院税则委的反倾销税征收决定提起诉讼的，以税则委为被告；按照《反倾销和反补贴条例》第33条的规定，在征收最终反倾销税期间或价格承诺期间，外经贸部经商国家经贸委后，可以自行或者应利害关系人的请求对征收反倾销税的决定进行复审，并向税则委提出对征收反倾销税的决定做出修改、取消或者保留的建议，由税则委做出复审决定。因此，当事人就税则委的该复审决定提起诉讼的，应仍以税则委为被告。第四，建议明确案件的管辖。《行政诉讼法》第14条规定：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件。因此，反倾销行政案件由被告所在地的中级人民法院管辖，其实就是由北京市中级人民法院管辖。鉴于反倾销案件确系专业性强的新型案件，所以对于重大、复杂的案件，可以依照《行政诉讼法》第15条的规定，由被告所在地的高级人民法院也就是北京市高级人民法院管辖。有人主张仿效美国设立专门的国际贸易法院负责反倾销司法审查，认为由中级人民法院管辖，由于反倾销调查是技术性强、专业化要求高、程序复杂的工作，对其进行司法审查也是一项艰巨的任务，普通法院处理恐有困难；况且地方中院与中央部委地位上、权威上的实际反差，在当前的司法体制下，也难免影响国内外当事人对反倾销司法审查的独立性、公正性及准确性的信心。（注：缪剑文，鲍建强，《建立我国反倾销司法审查制度》，《国际贸易》1997年第10期。）由于我国法院的设置源于法院组织法，新设专门法院必须首先修改法院组织法，目前看来尚不太可能，因此考虑设置专门法院缺乏现实法律依据；其次，我国刚刚采用反倾销措施不久，决定征收反倾销税的进口产品很少，相应地目前反倾销司法审查案件不会太多，所以似没有设立专门法院的必要。随着司法改革的进行和我国国际贸易类案件的增多，不排除以后在现有法院设立专门的国际贸易法庭，甚至另设专门的国际贸易法院的可能。最后，建议明确当事人对上述具体行政行为不服的，应当在不立案调查决定作出之日起，其他裁定或者决定公告之日起15日内，向人民法院起诉。
　　反倾销司法审查问题作为我国现行反倾销法律制度的主要漏洞，需要尽快地得到弥补，以便我国能够有效保护国内工业和国内市场，推动经济发展，又能符合世贸组织的要求，促使我国早日溶入世界经济的潮流。

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