加入WTO与我国外资法的完善

加入WTO与我国外资法的完善

【内容提要】WTO多边协定主要是调整国际贸易关系的规则，但其中有不少协定都与投资有着直接和间接的关系，从而对各国外资法、双边投资条约和国际投资公约均产生深远的影响。中国一旦加入WTO，其多边协定将立即对我国产生约束力，并将直接影响我国有关国际贸易和国际投资的政策和法制。认真研究WTO多边协定的规则并尽快重构我国外资法以适应WTO多边协议的要求，显得非常迫切和重要。

　　一、对WTO关于投资的几个协议的分析
　　严格地说，由于贸易和投资的密切关系，WTO多边协定的所有内容都将对国际投资产生重要的影响。但是，产生直接影响的协议主要有《与贸易有关的投资措施协议》、《服务贸易总协定》以及《补贴和反补贴措施协议》。
　　1.《与贸易有关的投资措施协议》
　　《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMS)是乌拉圭回合制定的新规则之一。因涉及到国家主权问题，尽管在谈判时遭到发展中国家（多为资本输入国）的极力反对，但最终还是将国际投资中与贸易有关的问题纳入了国际多边体系。（注：这里的贸易仅指“货物贸易”，而不涉及“服务贸易”。）该协议虽未否定东道国依据国家主权制定各种投资措施的权利，但却要求这些投资措施不得对国际间贸易自由起限制和扭曲作用。根据该协议，各成员国的核心义务主要是取消有关经营要求方面的投资措施（注：经营要求措施与投资激励措施相对应，是指对投资自由起抑制作用的措施，它包括13项内容：当地股权要求、许可证要求、汇款限制、外汇管制、制造界限、技术转让、国内销售要求、制造要求、产品指令要求、贸易平衡要求、当地成分要求、出口要求、进口替代要求。参见姜茹娇、朱子勤编著：《世界贸易组织法律规则》，中国政法大学出版社2000年版，第121～122页。），而且只有那些与GATT1994第3条规定的“国民待遇义务”和第11条规定的“一般禁止数量限制义务”不符的投资措施，应在确定的期限内予以取消。协议基本上不涉及投资激励措施。（注：这说明发达国家并不是全面地关心投资措施对贸易的“扭曲”，而只是关心那些对它们不利的“扭曲”。因为，从经济上讲，投资激励措施与经营要求方面的措施一样，都可能影响世界可投资资源的分配，从而对正常贸易产生扭曲。至于“与贸易有关的”这个定语，是发达国家为避免发展中国家攻击它们把不相关的问题纳入到多边贸易谈判中而采取的障眼法。）
　　2.《服务贸易总协定》
　　《服务贸易总协定》(GATS)是与GATT平行的独立的多边贸易协定，对国际投资也具有直接影响，因为服务贸易与投资的关系十分密切，要提供服务就往往需要在当地设立机构或商业场所，这必然涉及到外资能否进入服务业及其待遇问题。
　　《服务贸易总协定》所确定的与投资有关的规则包括：(1)各国应尽可能地开放国内服务业市场，承担相互给予跨国服务和服务提供者以最惠国待遇和政策法规透明度的一般义务；(2)以具体承诺的方式明确外国服务和服务提供者能享受市场准入的具体部门、分部门或服务提供方式；(3)凡属于市场准入的服务领域，不得限制外国服务提供者的数量，限制服务投资的金额或股权、服务交易金额和服务业务量，限制特定服务部门及服务所需雇佣的自然人的数量，或者采取其他具有同样效果的措施；(4)凡属于市场准入的服务领域，成员国应按具体承诺的条件承担国民待遇义务，确保外国的服务和服务业投资不受歧视待遇。
　　3.《补贴与反补贴措施协议》
　　WTO规则所指的补贴是指在某一成员国的领土内，由政府或任何公共机构向企业提供的财政资助，以及采取任何形式的收入支持或价格支持，和由此而给予的某种优惠。补贴是发展本国经济（包括吸引外资）的一种方法，但是，在国际贸易中，对外国同类产品生产者而言，补贴是一种变相的不正当竞争手段，造成了不公平贸易的产生，因此，应予限制和禁止。根据《补贴与反补贴措施协议》，补贴分为禁止使用的补贴、可申诉的补贴以及不可申诉的补贴三种，对于禁止使用的补贴和可申诉的补贴，受损害的成员国可以采取反补贴措施或救济方法对其损失予以弥补。
　　当然，除了上述三个协议之外，WTO的其他协议对国际投资关系也产生着不同程度的影响。如《与贸易有关的知识产权协定》，该协定不仅对各国有关知识产权的国内立法产生重大影响，而且也对各国外资法中的知识产权规定提出了要求。因为知识产权作为一种财产权是可以用于投资的，知识产权的保护不力将可能构成一种贸易壁垒和投资障碍。对于外国投资者、特别是高新技术生产者来说，加强对知识产权的国际保护，无疑有助于其进入他国市场并防止他国仿冒其技术且低成本复制出口。所以，保护知识产权也有助于保护国际投资、促进国际投资的发展。（注：余劲松：《论国际投资法的晚近发展》，《法学评论》1997年第6期。）
　　二、我国外资法与WTO多边协议的冲突及其完善
　　总体而言，中国一旦加入WTO，其多边协定将对我国外资法产生全面而深刻的影响，因为WTO多边协定所确定的与投资有关的规则，代表着国际投资法领域最新、最重大的发展，而且与各成员国息息相关，我国外资法必须积极而全面地适应这些多边规则的要求。然而，反观我国外资法，与WTO多边协议的冲突则主要表现在关于外资待遇和外资准入两个方面：
　　1.关于外资待遇
　　《与贸易有关的知识产权协议》和《服务贸易总协定》均规定了给予成员国以国民待遇的义务。所谓国民待遇，指一国在经济活动和民事权利方面给予其境内外国国民的待遇不低于其给予本国国民的待遇。
　　我国现行外资法纷繁复杂，但从整体上看，对外资的待遇表现为一定范围的国民待遇、优惠待遇和差别待遇三个方面。（注：邹立刚：《TRIMS协定与我国对外资的待遇标准》，《法商研究》1999年第1期。）在一些对国家安全与社会公共利益没有不利影响的领域，我国一般给予外资国民待遇。主要表现在：司法行政救济方面（注：如《民事诉讼法》第15条的规定。）；一定范围内的投资活动方面（注：如《中外合资经营企业法实施条例》第64条的规定。）；投资财产保护的某些方面（注：如《商标法》、《专利法》、《著作权法》等知识产权法的规定。）；《公司法》对内外资逐步实现统一的企业组织制度；对内外资实行同一的流转税；对内外资实行统一的结售汇制度；内外资适用统一的安全生产、劳动保护、环境保护、生产质量标准、商品检验、卫生检疫制度；等等。优惠待遇主要体现在税收优惠上，外资享有所得税减免、利润再投资退税、关税减免等优惠。差别待遇则主要体现在：限制外商投资的领域，尤其是服务业领域；要求外商投资企业所需的原材料、燃料、配套件等物资在同等条件下应尽先在中国购买（注：如《外资企业法》第15条、《中外合资经营企业法》第9条及《实施条例》第57条的规定。）；外商投资企业在中国市场销售产品应当依照经批准的销售比例进行，鼓励或要求外商投资企业产品出口（甚至将产品出口作为设立外资企业的条件之一）和保持外汇收支平衡（注：如《外资企业法》第3条、第18条及其《实施细则》第45条、《中外合作经营企业法》第29条及其《实施细则》第38条

、《中外合资经营企业法》第9条及其《实施条例》第60条的规定。）；以产顶进和进口替代（注：转引自邹立刚：《TRIMS协定与我国对外资的待遇标准》，《法商研究》1999年第1期。基于《关于中外合资经营企业产品以产顶进办法的规定》，历年来有关部门制定的清单上以产顶进产品多达1751种。参见李万强：《我国外资法规的若干问题》，《国际经济合作》1995年第4期。）；等等。
　　从现行外资法对外资待遇的规定看，与WTO多边协定的首要冲突是差别待遇的规定。规定外资投资企业所需原材料、燃料、配套件等在同等条件下应尽先在中国购买，可能被认定为《与贸易有关的投资措施协议》所禁止的当地成分要求或替代进口；鼓励或要求外商投资企业产品出口以及规定产品的内外销比例，可能被认定为《与贸易有关的投资措施协议》所禁止的贸易平衡要求。这些差别待遇的规定，对外资构成了形式上或事实上的歧视，应予修改。
　　冲突之二是优惠待遇的规定。显然《与贸易有关的投资措施协议》只关心成员国对经营要求措施的禁止，而不关心投资激励措施（因为经营激励措施可以给处于资本输出国地位的发达国家带来更多的利益），但是如果这些投资激励措施构成“禁止使用的补贴”或“可申诉的补贴”，则将受到《补贴与反补贴措施协议》的制约。由此，为增加外汇收入，我国对于外商投资企业产品出口给予的所得税和关税减免等优惠措施，如果不被认定为扭曲贸易的投资措施，就可能会被认定为一种补贴措施而受到其他成员国的反补贴制裁。对此，我国需要根据该协议规则的安排，逐步取消禁止使用的补贴和可申诉的补贴。
　　总之，外资待遇发展的趋势是实行国民待遇。当然，对外资实行国民待遇，并不意味着内资和外资的绝对平等。任何主权国家都不是对外资实行绝对的国民待遇、而是可以根据国家安全、社会公共利益、传统民族产业、特殊自然资源等需要，保留国民待遇的合理例外，这并不违背国民待遇的原则。我国即使加入了WTO，也只承担与本国社会和经济发展水平相适应的义务，可以援引WTO有关协定的例外条款暂时背离国民待遇的义务，依法维护自己的权益。值得注意的是，如果暂时背离国民待遇义务是为了扶持国内幼稚产业，则对幼稚产业的保护要适度。其原因在于：对“幼稚产业”的准确定位并不易做到，而且一旦确定为“幼稚”产业，又容易形成既得利益集团，长期依赖国家的保护政策，不求进取，久而久之则形成“侏儒”产业。在这方面，已有他国的经验和教训可供借鉴。如：巴西的飞机工业在保护政策下经过了几十年，仍然无法在国际市场上竞争。而韩国对幼稚产业实行开放型保护，定期进行业务评估，竞争力提高快的企业继续保护，直至完全有能力在市场上竞争；业绩不佳的企业则取消保护，任其破产。韩国的汽车工业正式在这种政策下顶住了外国汽车进口的冲击，迅速发展起来，不仅满足了国内需要，而且大量出口。（注：张向晨：《发展中国家与WTO的政治经济关系》，法律出版社2000年版，第168页。）
　　2.关于外资准入
　　外资准入与外资待遇其实是一个问题的两个方面。外资待遇是前提和基础，外资准入则是外资待遇的具体表现。根据国家主权原则，一国有权决定外资进入的领域及从事经营活动的条件，但是，WTO多边协定要求各成员国尽可能全面地开放国内市场，尤其是《服务贸易总协定》的达成，加速了放宽外商投资范围及外资准入限制的进程。
　　我国于1995年6月颁布了《指导外商投资方向暂行规定》，根据我国利用外资和经济发展的实际需要，分鼓励类、限制类、允许类、禁止类明确外商投资产业的方向，同时第一次具体提出了《外商投资产业指导目录》。1997年12月31日，又对《外商投资产业目录》进行了修改。近些年来，基于国内经济的发展和利用外资经验的丰富，我国允许外商投资的领域不断扩大，许多新的领域如航空、零售、金融、外贸、会计师事务所、律师事务所、旅行社等行业也逐步向外商开放，不过在地域、数量、股权、业务范围等方面仍有限制。但是，与发达国家所开放的市场相比，我国的外资准入领域与发达国家的期望还是有较大差距的。
　　对于这种冲突，我国应本着实事求是的原则，根据自身经济的发展和需要，在谈判中维护应有权益。同时，可通过《外商投资产业指导目录》的及时调整和有效引导，进一步向外资放开竞争性产业，扩大石油化工、建筑业等行业利用外资的规模，有区别、有重点地吸收外资开发利用矿产资源，有步骤地推进服务贸易的对外开放，积极进行旅游资源开发、水上运输等领域利用外资的试点，扩大国内商业、旅行社开放的试点范围，扩大会计、法律咨询服务业和航空运输、代理业务等领域的开放，有步骤、有控制地开放金融和通信等领域的试点。（注：曹建明、贺小勇：《依法治国与对外经贸立法》（中），《世界贸易组织动态与研究》1998年第11期。）需要重视的是，我国应进一步完善外资审批制度，逐步取消目前根据外资规模确立审批权限及相关制度的做法，改为主要依据外资进入产业的类别建立审批制度，对于鼓励类和允许类的外资进入应予以放开。
　　三、应制定统一的《外资管理法》，作为调整我国外商投资的基本法
　　改革开放以来，我国制定的调整外资的法律、法规已达200多项。由于诸多复杂的原因，20年的外资立法主要采用了特别立法和单行立法的体例，并且所规范的着眼点不在于“外商投资”本身，而是放在“外商投资企业”身上，从而使得《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》成为了我国调整外商投资的三个基本法律。（注：其实，把对外商投资的法律规制仅仅看作是对外商投资企业的法律规制是片面的，这样并不能有效地把握规制外商投资中的规律性问题。本文认为，着眼点应放在规制“外商投资”上，围绕“外商投资”的这一具有特殊性质之投资的相关问题进行专门的调整，才应该是一国外资法的基本责任。）之后的多数立法，均围绕这三个基本法律展开，逐个问题，逐个规范。同时，在这三个基本法律中，既有政府管理法的规定，也有企业组织法的规定；既有对具有外资特殊性质之相关问题的规定，也有对税收、外汇、海关进出口、土地、信贷、会计、劳动关系等不具外资特殊性质之问题的规定。如此立法，必然导致不同类型的外商投资企业有着不同的法律来调整，同时在具体规定上存在内容繁琐、重复、交叉甚至相互矛盾的问题。
　　我国外资法的这一现状与加入WTO也是不相适应的。WTO多边协定中有一项重要的原则——“透明度原则”，它与“贸易自由化”和“稳定性”一起，构成建立WTO三个主要目标。“透明度原则”要求各成员国将其涉及或影响贸易的国内法律、法规、可依据的司法判决以及与他国签订的条约等予以公布，以让其他成员国知晓。据此，加入WTO以后，如果我国将现行外资法（严格说是“外资法群”）予以公布，其他成员国将会无所适从。
　　鉴于此，我国应对现行外资法进行彻底的结构调整，制定统一的《外资管理法》作为调整外商投资的基本法律。其内容主要是涉及政府管理外资的特殊性问题，包括外资准入、外资审批、外资待遇、外资保护、对外资的鼓励、对外资的管理以及投资争议解决等问题，至于企业组织制度层面上的规范应统一适用于国内的市场主体立法，如《公司法》、《独资企业法》、《合伙企业法》等，同时，对于不具外资特殊性的税收、外汇、海关进出口、土地、信

贷、会计、劳动关系等有关企业生产经营活动中的一般性问题，也应统一适用于国内的《税法》、《外汇管理法》、《海关法》、《土地法》、《金融法》、《会计法》、《劳动法》等部门法。只有进行如此结构性调整，才既能对具备外商投资特殊性的问题进行专门的调整，又能适应市场经济对立法所提出的要求，同时也公平内外资企业的待遇。
　　应该说，目前制定统一的《外资管理法》的条件已比较成熟：三大外商投资企业法的内容和立法体例基本相似，许多重复的内容可以统一规定在一部统一的《外资管理法》中。有关外商投资的部门法律已经相继统一。如：在税收方面，随着我国新税制的改革，外商投资企业开始与内资企业适用统一的税收制度；在外汇管理方面，《外汇管理条例》已经统一适用于境内金融机构及其客户，外商投资企业，以及其他境内机构和个人；在会计制度上，在1993年12月《会计法》修改实施的同时，财政部发布《外商投资企业执行新会计制度的补充规定》，使适用于外商投资企业法的会计制度与内资企业的一般会计制度得以统一；新颁布的《合同法》，统一了原有的《经济合同法》、《涉外经济合同法》、《技术合同法》，对内对外签订并履行合同的交易行为适用统一的法律规范，对于属于涉外合同类的中外合资经营合同、中外合作经营合同，将与涉内合同一样受《合同法》调整。此外，外贸进出口、海关等方面的法规也已日益统一。（注：张梅：《外商投资企业法律的统一》，沈四宝：《中国投资法律指南》，法律出版社2000年版。）这些均为我国制定统一的《外资管理法》创造了条件。

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