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试论行政指导的救济
段 禹 马 莉文章摘要：本文从对行政指导的分析入手，从理论与实践两个角度对行政指导进行分析，给行政指导救济的必然性与现实性以理论依据，并对我国行政指导的救济模式进行构建。
关键词：行政指导 博弈分析 事前救济 司法救济
二十世纪资本主义国家的经济发展，基本上是围绕着经济自由主义与国家干预主义的斗争展开的。直到20世纪30年代全球性的经济危机之前，亚当•斯密“看不见的手”始终支配着资本主义世界经济的发展。30年代后，以“罗斯福新政”为代表的国家干预主义使资本主义世界摆脱了危机，带来了发展的黄金时期，政府干预成为世界的主流。
20世纪70年代，“滞涨”危机宣告了凯恩斯主义的破产。在国家干预主义与经济自由主义的起落中，一种新的行政管理方式——行政指导应用而生，它兼容了二者理论现实与政策主张的合理性，各取所长，以更为民主，宽松的手段，在一定程度上弥补了管理方法的空白，黏合了行政关系，节约了行政成本，提高了行政效率，促进了信任、沟通、合作的现代行政法人精神的形成。
然而，一项制度的完善，必然要经历一个漫长的过程，当前，行政指导已被广泛接受并发挥了积极的作用；而对于救济，它仍是一片空白。即使在行政指导发达的日本，对行政指导的救济亦未作出明确的规定，使救济问题成为行政指导制度的一项缺陷。
第一部分 关于行政指导救济的概述
行政指导作为在二战后才兴起的行政管理模式，无论在理论还是在实践上存在有诸多的缺陷，仍在逐步完善之中。在当前，对行政指导的争论最大的莫过于行政指导的救济问题了，笔者认为，对行政指导的救济问题进行研究首先应从行政指导的理论分析入手。
一、行政指导的概念
相对于行政指导在实践中的应用，行政指导在理论上的研究还是不成熟的，各国的学者对行政指导的概念、性质仍存在争论，对行政指导的救济更缺乏统一的认识。一个完善的行政指导的概念的形成，是定义者在对行政指导的感性认识的基础上，经过比较、分析、综合、概括的过程，它应准确把握行政主体、目的性、法律依据，抽象性与具体性，单方性等方面的内容，这是对行政指导的性质进行分析的基础。
1、行政主体
行政主体，亦即指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担相应法律责任的组织。对于行政指导的主体，学术界对其的认识已趋于一致，即行政指导是行政机关对相对人（自然人，法人和其他社会组织）为实现一定目的而实施的行为，它不包括行政组织系统内部上下级之间的业务指导，因此，行政指导的主体也就是行政主体。日本《行政程序法》第2条规定：行政指导，是指行政机关在其职权或其管辖的事务范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他的不属于处分的行为。
2、目的性
行政指导的目的属性是行政指导制度据以存在的基础。就行政管理而言，一种制度之所以会存在并为政府所利用，只是由于这种制度能有助于实现政府特定的目的而非其他。日本学者室井力认为，行政指导是行政机关为实现一定的行政目的而为的行为；而根岸哲则认为行政指导是行政机关为实现其意图的行为；我国学者罗豪才认为，行政指导是指行政主体在职责、任务或其所管辖的事务的范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的协助下，适时、灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定行政目的，不直接产生法律效果的行为。
3、法律依据
关于行政指导的法律依据问题是学者们争议的一个焦点，其中大多数日本学者均未强调这一问题。譬如和田英夫认为，行政指导是这样一种行政作用，即不管有无立法依据，行政机关对特定的个人，公法、私法上的法人和团体，要求对手一方的同意协作以实现行政机关的意图，诸如警告、劝告、提供知识、信息等。
与日本学者不同的是，我国学者大多强调行政指导须有法律上的依据，其中台湾学者林江山先生将法律上的依据阐释为依据法律及其精神原则，即并非仅有法律规则，尚包括法律原则。近年颁布的日本《行政程序法》明确行政指导须有在职权所管辖的范围内，也就是说行政指导作为行政手段应有组织法上的依据。
给行政指导主体以组织法上的依据，可以有效的制止行政机关对权力的滥用，更好的保护相对方的合法权益；在行为法上，有直接的法律依据固然依据法律，没有明确法律规定的，必须依据法律精神和国家政策。譬如，国务院制订产业政策的主要依据是现行宪法。
4、抽象性与具体性
行政行为以其对象是否特定为标准，可分为抽象行政行为与具体行政行为。前者是指以不特定的人或事为管理对象，制订具有普遍约束力的规范性文件的行为；后者指在行政管理过程中，针对特定的人或事采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将影响着某一个人或组织的权益。
从各国行政指导的实际情况来看，行政指导的对象显然不是针对特定人。制订产业政策、扶助中小企业政策、税收优惠政策、投资导向政策、计划纲要等，自然并非针对“特定”的企业或个人，而是针对“不特定 ”的多数相对方；与此同时，亦广泛存在着为实施特定行政目标、针对特定相对人加以利益诱导、警告、劝诫等行政行为，例如行政强制前的劝告。故笔者认为，行政指导的抽象性与具体性是行政指导的两种存在形态，它们共同构成行政指导的全部内容。
5、单方性
关于行政指导是否依相对方的同意为成立要件，学者们有较多争议，以下笔者将通过对不同学者主要观点的介绍来分析这一问题 ：
（日）原田尚彦：行政指导，是指行政机关为达到行政目的，采用被称为建议、指导的非权力手段鼓励国民、诱导国民作出行政厅所希望的行为的行政作用之总称。
（日）南博方：行政指导是现代行政所采用的多种行为形式中，被称为建议、指导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等等一系列行为......行政机关为实现一定的行政目的，而谋求相对人同意的行政作用。
（日）根岸哲：行政指导是行政机关为谋求相对人的合作并对其做工作，以此实现行政机关意图的行为。
（美）C•约翰逊：（日本）行政指导指的是根据法律建立的政府各部门具有的权力，在某一部门管辖的范围内，对企业或管理对象颁发指示、要求、通知、建议或表彰，行政指导没有法律上的效力，它不以任何明文规定的法律为依据，但不能违反法律。
（台湾）林纪东：行政指导乃行政机关就其所掌之事实，对于特定之个人、公私法人或团体，以非强制之手段，取得相对人同意与协力，以达到行政目的之行为。
胡建淼：所谓行政指导，是指国家行政机关在其所管辖的事务的范围内，对于特定的行政相对人，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。
三位日本学者的观点分别用“诱导”、“谋求”“劝告”等来表示，行政主体为实现特定行政目的而应用行政指导，并“希望”得到相对方的协助，至于相对方实际上同意与否，并非判定行政指导成立与否的要件之一，亦即，行政指导一经行政主体作出便告成立，对于行政指导是否产生预期作用，则无关该行政指导本身的成立；美国学者C•约翰逊的观点则未涉及行政指导是否是单方性；台湾学者林纪东、大陆学者
林江山均使用“获得”、“取得”等词语来予以表示，显然视行政指导为一种行政主体与相对方的合意行为。
笔者认为行政指导是行政主体的单方意思表示，非以相对方之同意与协助为成立要件。日本《行政程序法》第32条明确规定：行政指导时，行政指导实施者必须注意不得超越行政机关的任务或者所管辖事务范围和行政指导内容只有在相对方的协助下才得以实现。
在实践中，各国均有因相对方的不协助而导致行政指导之目标难以实现的经历。譬如，日本通产省曾经对本田公司施以行政指导劝告其不要打进汽车生产领域，但原来只生产摩托车的本田公司毅然打进汽车生产领域，并最终成为仅次于丰田、日产的第三大汽车厂家。
通过以上对行政指导概念的分析，可以得出，行政指导是行政机关为了实现一定的行政目的，运用劝导、建议、敦促等非强制手段，在相对方的协助下实施的一种单方行政行为。
二、行政指导的性质
（一）对行政指导的学理分析
根据博弈理论，所谓制度是特定范围内多人多次博弈的结果。就其实质而言，博弈是指存在利益竞争的双方，为谋求互惠而既对峙又合作的战略选择。用博弈理论来分析社会中参与竞争各方的行为可以得出，参与竞争的各方都在使自己在竞争中降低成本和行为理性化，用博弈理论来分析行政法，就要求现代行政法律制度应该以规范行政行为为核心，体现多元利益主体之间的竞争与合作的战略选择。
根据平衡论的主张，现代行政法应当追求行政主体与行政相对人之间法律地位的平等性，兼顾公益与私益，并在此基础上进行沟通与合作、制约与激励，以减少成本，提高行政效益。一般而言，行政相对方对于利益的增长，呈现出一种近乎本能的关注，并为之付出努力。作为一种特殊的行政行为，行政指导的主体都会积极的谋求自己利益的增长。因此，行政指导必然存在博弈，同时，由于行政指导双方都偏重于追求自己的利益，从而使损害对方成为可能，因此对行政指导亦必须依法规制。
1、行政指导的博弈前提
博弈的前提是双方法律地位的平等性。为了保证这种平等性，现代行政法既需要制约行政权，将其控制在适度的范围内，又要制约相对方滥用权利，违反诚信原则，使博弈建立不平等的基础上而变的毫无意义。
从理论而言，行政指导的双方在其博弈过程中法律地位是完全平等的，行政主体为了实现特定的行政目标而作出行政指导行为，其采用的劝导、建议等非强制手段完全使相对方处于平等的地位；而相对方则以对等的方式理性的分析行政指导并采取相应对策配合行政指导的主体实施行政目标。在此种条件下，行政主体与相对方的地位处于平衡的状态，对于行政主体，其可以做出自己认为适应的指导，而相对方则具有“意志自由”，可根据自身情况来选择指导政策。
2、行政指导的博弈基础
博弈的基础是双方都能从博弈中受益。现代行政法体现了一种激励机制，激励行政主体为了更好的行政目标而积极行政，同时激励相对方为了赢得更多的利益增加机会而自愿加入博弈结构中。在行政指导中，双方博弈的过程就是一个行政主体与相对方争取利益最大化的过程。行政机关在对社会的管理过程中，为了实现管理中的最大效益，其必然针对发展中的具体情况而作出相应对策以保证社会经济的发展。对一个政府来说，能在平和稳定的环境中实现经济的腾飞是其最佳选择。在行政指导中，行政机关通过指导性政策来实现行政目的，达到自己的意图；而对相对人来说，对于政府的指导只有在能满足其发展需要的情况下，他才会积极采纳。因此从一个行政指导做出到获得相对方认可的过程就是一个双方为了满足自己目标而博弈的过程，只有对双方都有利可图时，此行政指导才能发挥其效用。
（二）影响行政指导的现实因素
从理论上讲，行政指导可以认为是平等的双方为了实现各自的利益而进行的多次博弈。但在现实中，行政指导的运行并未按照理论的设想来实现，而是受到了来自各方面的影响，使其成为一种具有实践意义的不同于理论上的行政管理模式。
1、诱导利益
诱导利益，顾名思义就是一种利用利益诱导对方服从自己的指导的方式。在实践中，行政机关作出行政指导行为，大都是伴随着利益诱导的。譬如，我国于1989年3月公布的《国家产业政策纲要》将机电、石化、汽车与建筑四大主导产业确立为今后一段时间内国家重点鼓励和扶持的产业，政府将对其实行诱导性倾斜投资，在1995—1999年，政府优惠贷款在这四大产业中的投资比例占总数额的42%，对汽车行业政府拟在四年内投入1275亿元。
行政指导是以设置利益诱导为存在前提的，如果行政主体只是单纯的表达其行政意愿，并无利益诱导，一则此非现实意义上的行政指导；二则因无利可图，行政相对方也不会主动、自愿接受行政指导。就此而言，诱导利益既应该是行政指导概念的必要构成要件，也是行政指导具有事实上的诱导性与强制力的主要动因之一。
在理论上，行政指导双方处于平等的法律地位，在现实生活中，由于诱导利益的出现，使双方又一次处于一种实际的不平等地位，使行政指导有一种潜在的、事实上的强制力。一般来说，这种诱导利益大致了表现为两种状态，一种即为前例所表明的直接的诱导利益 ，另一种则为一种不利益的制裁，也就是说，如果行政相对方不接受行政指导，他将受到种种限制而最终使利益受到损害。如1994年国务院针对1993年棉花减产致使大中城市国有棉纺企业原料短缺的情况，为组织好棉纱的均衡生产，加快棉纺工业的结构调整和技术改造，在《关于搞好纺织工业生产和调整工作的通知》中要求各级政府劝告各国有棉纺企业从大局出发，开拓控制棉纱生产总量，对不听劝告，盲目超产的企业采取控制棉花供应、限点和控制流动资金贷款等行政、经济手段，促其减产、停产。以上两种情况的出现使行政指导双方在平等基础上的博弈已不存在，诱导利益使双方处于一种不平等的法律地位上，使行政指导
具有了事实上的强制力。
诱导利益虽然在实践中破坏了行政指导双方的平衡，但其对行政指导的运行又是不可或缺的。无论什么行政指导，如果不注重设置利益诱导，或不积极兑现利益诱导，则本身并非是完整的行政指导，而企图靠这种欠完整的行政指导，而企图靠这种欠完整的行政指导去实现政府目标，恐只是南柯一梦。
2、信赖利益
信赖利益从字面上讲就是基于对某事的信赖而获得的利益或好处。它是基于民法的诚实信用原则而发展起来的。民法理论认为，当事人为缔约而进行协商之际，已由一般的普通关系进入一种特殊的信赖关系，依诚实信用原则，尽管此时合同尚未成立，仍然在当事人之间产生了相互协调、照顾、保护、通知、诚实等附随义务。这些义务可以概括为当事人应尽的必要的注意义务，违反这种注意义务，即构成了缔约上的过失，导致合同的不成立或无效。因此，信赖利益可以认为是缔约人在缔约过程中因对相对人缔约行为的信赖而享有的现有利益不受侵犯及对未来可得到利益善意期待的权利。
在行政指导中，相对人对行政主体在心理上存在一种难以抗拒的信赖，这种信赖是出于对政府力量的尊重以及对行政机关拥有的强大的经济力、科技力、资源力的信赖。在现实生活中，极其复杂的社会经济现象使个人无法也无力面对所遇到的各种情况，而拥有强大实力的政府可以更容易的获得情报信息，更容易以宏观手段调控全部资源，使相对人跟容易的获得预期的利益，政府的角色已从原来的守夜人变为积极
行政的参与者。
在行政机关作出一项行政指导时，它往往是针对当时的社会情况而以权威者的形象出现，而相对方则出于对这种权威的信赖而演变为对其指导性政策的信赖，这种信赖常常使相对方面对政府指导时失去应有的理智而一昧接受。而政府也应该正视这种信赖，在作出指导市尽积极的注意义务，使相对人从这种信赖中获益。
（三）、行政指导的现实性质
通过以上的分析，我们可以看出，对一种现象的分析应从理论与实践两个方面入手才能正确揭示其本质，行政指导即是如此。从理论上讲，行政指导是行政主体与相对方在自由平等的基础上，为了实现双方的共赢而采取积极柔和的手段进行多次博弈的结果。行政主体作出行政指导，相对方自由选择，充分体现了民主精神。但在现实中，由于诱导利益与信赖利益的影响，行政主体与相对方实际处于一种事实上的不平等状态，由此，也使得行政指导具有了一种事实上的强制力。故笔者认为，行政指导是行政机关根据社会经济生活的变化，为了实现特定的行政目的，运用劝导、建议、期望、谋求、警告等非强制手段，引诱相对方作出选择并接受拥有事实强制力的单方行政行为。
第二部分 关于行政指导救济的现状
当前，无论在理论界还是在实际生活中，对行政指导救济的问题都存在有较大的分歧，其中，在理论上存在着救与不救的争论，而在实践中则需面对如何救的难题。
（一）、理论分歧
在理论研究中，对行政指导的研究尚无统一定论，不同的学者出于不同的考虑而产生了不同的定义，而对于救济问题，更是大相径庭，但综合起来可归结为救济与不救济的分歧。有的学者认为，作出行政指导的行政机关不应当承担责任，因为行政指导是相对人自愿接受的，其本身亦无法律上的强制力；而有的学者则认为，行政机关应承担一定的责任，因为这可以促进行政指导的质量，防止滥用行政指导，完善行政法制，保护相对方的合法权益。就是在行政指导制度发达的日本，面对行政指导救济的研究仍是一片空白。日本学者普遍认为，行政指导不产生法律效力，不具备法律拘束力，对相对人也没有强制力。日本《行政程序法》第2条规定：“行政指导，是行政机关在其职权或其所管辖事物务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他不属于处分的作为。”因此，由于行政指导不属于行政厅的处分行为而不够成撤消诉讼的对象。但是，行政主体若以相对方不服从行政指导为由，作出某种制裁或其他的不利处分时，相对方可以该处分为争议对象，争讼行政指导的违法性。
（二）现存情况
在实践中，日本法院判例也认为，都道府县根据《社会保险医疗担当者监督纲要》对保险医疗提出的警告不产生直接的法律效力，因而不等于行政厅的处分。（最高法院1963年6月4日民事集第17卷第5号第670页）
与日本相似，我国于1999年11月24日由最高人民法院颁布通过的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第4款亦明文规定了“不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼法的受案范围”，从而以法律的形式将行政指导排除在司法救济的范围之外，但是在实际操作中，行政机关的不当指导给相对方权益造成损害的事例屡见不鲜，以下笔者将从不同的角度对其进行分析，对行政指导的救济问题予以阐述。
行政指导由于其具有较拥有法律强制力的行政行为更大的灵活性与民主性，使得行政指导的内容就显得更具有复杂性，一般以为，行政机关通过指导给相对方造成的损害有以下情况：
（一）、行政机关作出的行政指导本身无任何瑕疵，但是接受指导者因其它的原因遭受了损失。譬如棉农接受了有关部门的指导种了大量棉花，但在收获季节恰遇连绵雨水，造成了较大的损失，此时，行政机关与棉农损失并无直接的因果关系，但是基于信赖利益保护原则，可给予一部分的补偿。
(二)、行政机关因自身的信息或情报有误而作出了不当的行政指导，给被指导者造成损失的。譬如某地菜农接受了当地农业部门的指导,种植了大面积的大白菜，但结果由于大量新品蔬菜的上市，再加上外地价廉物美大白菜大量涌入本地市场，致使该地菜农的大片大白菜烂于田中，损失惨重。对于这样的行政指导，指导者应考虑到行政机关在占有信息、情报方面的全面性、权威性而负有一定的补偿责任。
（三）、当行政指导作出后，受指导者确是出于自愿而接受了该指导，结果由于行政指导的内容本身违法而使受指导者遭受损失，如国家明令禁止走私行为，但有些地方政府从地方局部利益出发，指导有关人员如何进行走私或如何逃避打击，使受指导者因此遭受损失的，行政机关应对其行为给予相对方全部赔偿，包括直接损失和间接损失，如因接受指导而直接花费的费用、遭受的罚款等。而且，这种行政指导应纳入行政诉讼的范围。
（四）、当行政指导者以行政指导为名，行行政命令之实时，应允许受指导者穷尽一国（地区）对行政行为的所有救济手段。此时不仅要审查行政指导有无法律依据，更要审查指导者有无事实上的强制（包括潜在的强制）。如对不接受指导的当事人给予不利益处分、公布不服从者的姓名，使其产生心理压力，给接受指导者以本不该有的额外奖励，融合其它手段促使当事人接受指导。法律所要控制的，正是这种行政指导。
从上诉分析可以看出，无论是在日本还是在我国，对行政指导救济的研究仍处于发展阶段，两个国家的法律都明确了行政指导的不予救济性。但是，在实践中，行政指导这种内含事实强制力的行政行为的确会给相对方的权益造成损害，给行政指导以救济，不仅是一种趋势也是一种必然。
第三部分 关于行政指导救济模式的构建
关于行政指导救济的缺陷，这是在世界各国都普遍存在的问题，由于在实际运用中多种因素的影响，导致行政指导脱离了理论的范畴而呈现出多样性。现代行政法要求行政主体与相对方之间存在一种动态的平衡，这是保证社会活动稳定的基础，而行政指导因为其在事实上的强制力使这种平衡被打破，相对方处于一种弱者的的地位。给相对方以救济，保持这种动态的平衡是现代行政指导发展的必然趋势。
一、事前救济模式
我国《行政诉讼法》将抽象行政行为亦排除在行政诉讼之外，而最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释也将行政指导排除于司法审查的范围，这是法制不健全的一种体现，本身受案范围的规定就是对公民诉权的一种限制，只要是公民的合法权益受到不法侵害时，就应当有申诉抗辩、寻求救济的权利。我国《国家赔偿法》也未将行政指导的赔偿救济作出规定，不能不说这是一种缺陷。但是，随着我国加入世界贸易组织，行政法律的国际化也势在必然，根据《中华人民共和国加入世界贸易组织（WTO）议定书》的要求，行政指导意见也应属于司法审查的范围之列，因此，笔者认为，扩大我国行政司法审查的范围是必须的。在此，笔者就对我国行政指导救济模式的构建提出几点看法。
笔者认为，将行政指导纳入救济的范畴，应当从实体救济与程序救济两方面出发，而程序救济更多体现在事前救济方面，从程序上对行政指导的决策、实施给予规制，使对相对方权益的损害消灭于未然。笔者认为，在事前救济模式中，美国发达的听证制度是值得推崇的，可以说，在美国，虽然其行政指导的救济如日本一样也是一片空白，但其发达的听证制度在一定程度上已经弥补了这种缺陷。听证制度，就是指国家行政机关在执行公务中，在其主持
下，在有利害关系各方的参与下，对特定问题进行论证辩明的的程序。无论政府决策抑或行政方法，只要行政指导决策不是恣意妄为就必须通过各种途径使行政指导内容真正反映社会生活的需要，并得以有效的实施。因此，在行政指导过程中，行政主体应该进行大量的调查研究，并通过咨询、协调的方式广泛征集各方面的意见，使行政真正科学化、合理化。
一、事前救济
在我国，笔者认为，建立有中国特色的两级审议、一次公示的制度的事前救济模式是可行。
第一级审议：在拥有作出行政指导职权的行政机关中，应建立诸如日本经济审议会的专家审议会制度。在日本，审议会不仅在行政指导 决策过程中积极参与、配合行政主体，乃至成为左右政府决策指导的重要力量存在，而且，审议会还积极的制定各种设想和展望，为政府的行政指导决策提供示范。
中国政府行政指导决策过程中的听证制度，同日本相比尚属初露端倪，1993年颁布的《科学技术进步法》确定了专家论证制度。该法第7条第2款规定：制定科学技术发展规划和重大政策，确定科学技术的重大项目，应当充分听取科学技术工作者的意见，实行科学决策的原则。
可见，在行政机关中建立专家审议制度是符合现代行政发展需要的。专家审议会应当由涉及此部门的专家、学者及各界代表组成，针对行政机关的提案，结合当地的实际情况，进行科学性、合法性、合理性与可行性的论证，保证指导政策的内容不至于超前或落后，违法或违背规律，给接受指导的相对方造成损失。
第二层审议：在行政指导经过专家审议之后，还应充分发挥当地人民代表大会的作用，对于涉及面广、影响时间长的长期远景规划性的行政指导，应该在每年人大召开时交由人大代表审议通过，并在以后人大召开时对其作用的发挥进行讨论，同时根据实际情况的变化对其进行修改；对于短期内、涉及面较小的指导性意见，应征集相关行业的人大代表的意见，从中吸收合理的因素，增强决策的科学性。此外，在行政指导进行过程中，应随时征求各界代表的意见，以保证其良好运行。
公示程序：在一项行政指导作出之后，行政机关应及时向社会公开，以增强其透明性，在此程序中，应注意以下几个问题：
1、书面形式原则。书面是程序规范化的基础，口头形式难免于任意性、缺乏责任性相联系。
2、透明性原则。公示程序的核心就是增强对这一行政指导的透明性，从指导作出的理论、现实依据，作出的具体程序到行政指导的具体内容都应当向社会公开，让相对方知悉、了解此行政指导，以影响其最终决策。
3、及时性原则。行政指导决策并非行政指导的终极，行政指导只有得到有效推行，取得相对方的协助，方有实质意义。
中国有较多的行政指导只表现为内部文件的行式，并通过漫长的公文旅行始得传到基层行政机构，这一方面缺乏透明性、公开性，缺乏公正的形式；另一方面很可能因事过境迁，已无实际指导意义。此外，行政指导以利益诱导为依托，理应“兵马未动，粮草先行”，但现实中，相对方已积极响应行政指导，但诱导利益却迟迟不能兑现，这无疑使得行政指导的功能大打折扣。因此，及时性原则体现了行政指导之决策公布、推行、诱导利益兑现之及时性的要求。
“完善的利益表达渠道与利益综合机制的存在是政治现代化的必要前提和标志”。行政指导作为现代施政的中心，其决策过程也就是一种资源配置过程与利益分配过程，在决策过程中设置听证制度，既是利益表达渠道畅通的保障，更是决策结果公正而合乎理性的保证。听证制度体现行政指导目标合理与过程合理的统一。
上述三个程序并非必须同时存在，对于具体行政指导或影响范围小的抽象行政指导通过一、三程序即可。但对影响范围大或影响全局的抽象性行政指导必须符合上述三个程序。
二、事后救济模式
由于各方面因素的影响，违法或不当的行政指导难免出现，为了保证相对方的合法权益，给予相对方以事后申诉的机会是必要的。由于行政指导在性质上的特殊性，对其给予行政复议不太实际，这容易导致上下级之间的相互袒护，不利于保护相对人的合法权益，因此，将行政指导的救济纳入司法领域才是最有效的。由于行政指导的抽象性与具体性的存在，笔者认为，对此两种行政指导的司法救济应该给予区别对待。
1、对抽象行政指导的救济
抽象的行政指导，是指行政机关为了实现特定的目标而在其职权范围内针对特定的相对方作出的政策性指导。由于相对方的不特定性，使在救济时出现困难，对此，笔者认为适度引入西方的公益诉讼制度也不失为一种有效的解决办法。在抽象性行政指导导致一个地区的不特定的相对人的权益受到损失时，当地同作出行政指导的行政机关同级别的人民检察院可针对具体情况独立立案侦查，依法向同级人民法院提起对政府的行政诉讼，以保护不特定多数相对人的合法权益，为其争得适度的补偿。这样的公益诉讼完全是为了公众的利益而产生的，也避免了个人同行政机关诉讼中举证不利的弊端，同时也避免了集团诉讼，重复诉讼对司法资源的浪费，是一项完善的制度。
2、具体行政指导的法律救济
对于针对特定相对人的行政指导，相对在认为具体行政指导请侵犯了自己的合法权益后，可以依法向人民法院提起行政诉讼，通过司法途径保护自己的合法权益。由于相对方在实际中的不利地位，应按照举证责任倒置的规则进行诉讼
由于行政指导在实践中的灵活性、复杂性，使得一一列举各种具体情况的救济方式不太显现实，但给予行政指导相对方以依法提起诉讼的机会，从各方面给予具体分析，最终保护相对方的合法权益才是最重要的。
以上对我国行政指导救济模式的构建实际上已突破了我国现有的法律，我国《行政诉讼法》、关于《行政诉讼法》的司法解释都以明文规定了对抽象行政行为、行政指导的不可诉性，但笔者认为，对相对人合法权益的保护是不应有限制的，对行政主体的错误行政行为也应该是有错必纠的。当前的这种规定，只能说明我国法制的不完善，随着我国法制进程的加快，将抽象行政行为，不具有法律强制力的行政为纳入人民法院的受案范围也是指日可待的。
结语
行政指导，一种新型的行政管理模式，以日渐成为各国现代施政的中心。然而在行政指导日益发展的同时，对其救济仍是一片空白，给予行政指导救济是行政知道走向成熟的标志，可以说，没有完善的救济体系，就不会有完善的行政指导制度，将行政指导救济纳入法制轨道，这不仅是现实的重要，也是法制行政的需要。
参考资料
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