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完善未成年人监护权撤销制度的建议
完善未成年人监护权撤销制度的建议周侃
编者按：201*年，“江宁饿死女童”案引发全国关注。被告人乐燕作为两个幼女的唯一监护人，怠于履行抚养义务，将两个幼小的孩子留置在家中，在留下少量食物和水后，独自离家近两个月，造成了两幼女死亡的严重后果。江苏省南京市中级人民法院未成年人及家事案件审判庭审理此案，最终认定乐燕犯故意杀人罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。
虽然我国法律规定了监护权撤销制度，但依然出现了如此严重的刑事案件，这引起了办案法官的思考。南京法官将专业视角对准未成年人救助机制，推进实施了困境未成年人家庭监护干预工作制度。在六一儿童节到来之际，本报编辑部将这一研究成果的部分内容刊载出来，以期构建更具可操作性的监护权撤销制度，充分保障未成年人合法权益，防止类似的惨剧再次发生。
201*年发生的“江宁饿死女童案”，反映了我国未成年人救助机制的失灵，完善监护权撤销制度，保护和救助处于困境中的未成年人确有必要。
一、监护权撤销制度存在的问题
虽然我国民法通则、预防未成年人犯罪法及未成年人保护法等法律规定了监护权撤销制度，但过于笼统，缺乏可操作性，对未成年人的保护不够全面。
一是监护权撤销的提起主体规定不完善。根据现行法律规定，监护权撤销的提起主体为未成年人的近亲属、未成年人父母所在单位、未成年人住所地的居民委员会、村民委员会。但该有关单位和人员对于监护权撤销是否存在积极性和主动性值得怀疑，司法实践中，也几乎未出现过由相关部门提起的监护权撤销之诉。
二是缺乏关于监护权恢复的规定。家庭作为维系社会正常运转细胞，父母与子女的稳定关系尤为重要。应尽可能维系父母子女关系，在监护不利的情况消失之后，恢复监护人的监护权，有利于未成年人和整个社会的健康发展。
三是法律规定的各参与部门分工不够明确。现行法律规定了各职能部门均有职责参与对监护缺失的未成年人进行救助工作，但采概括列举方式，职责不明确。法律亦未规定相应的法律责任，造成未成年人救助与保护工作成为柔性条文，不具有约束力。
四是缺乏监护监督制度。缺乏对未成年人福利工作的专职部门，对监护的监督非常弱。有必要将监护监督机制作为一项重要制度规定，由专门的部门或人员对监护人监护职责的履行进行必要的监督和限制，保证监护制度得以贯彻实施。
五是未能充分调动和规制民间专业资源。未成年人不仅关乎到单个家庭，也影响社会和国家的发展进步，应更多地吸纳社会资源，让专业的未成年人保护组织来参与对未成年人的综合保护工作，同时应加强对此类组织的规制，防止发生鱼目混珠的情况，侵害未成年人利益。
二、监护权撤销制度构建的建议
一是明确监护权撤销的提起主体和具体情形。关于监护权撤销的提起主体，建议除原先法律规定主体外，增加民政部门，或者专门成立的未成年人保护组织来提起监护权撤销之诉。关于监护权可以转移的具体情形，我国目前法律规定用了“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益”来概括，这一概括性规定造成具体情形的判断困境，建议采用列举加概括的模式对于“不履行监护职责”作出具体界定。
二是明确监护权撤销与转移的具体程序。建议建立一整套完整的监护权撤销与转移流程，包括报告制度——临时救助——评估报告——监护权撤销之诉——法院裁决。
1.报告制度。民政部门及未成年人保护机构应当指导基层政府和社区等自治组织对辖区内家庭监护困境未成年人进行摸底排查并建立基础信息台账，及时发现报告不履行监护职责或监护人侵害被监护未成年人合法权益或的情形。
2.临时救助。公安机关在接到相关报告后，应当出警调查，对存在上述情况的监护人视情况作出相应处理，对于无人照料的未成年人，应将其带至民政部门或未成年人保护机构予以临时监护。
3.评估报告。应调查核实未成年人受到侵害的情况，评估未成年人受伤害程度，形成调查报告。该调查报告建议由民政部门等独立于公安、司法机关的第三方机构出具。
4.监护权撤销之诉。民政部门或者相关未成年人保护机构应当根据调查报告评估未成年人身心健康、监护人悔过改正等情况，作出是否提起监护权撤销之诉的决定。
5.法院裁决。人民法院作为监护权撤销之诉的裁判者，作出是否撤销的判决结果。在不适格监护人被撤销后，无其他法定监护人的，由法院在民法通则规定的监护人范围内指定。在上述人员均不合适的情况下，启动国家监护制度，由民政部门或相关未成年人保护组织担任监护人。
三是确立监护权恢复制度。在监护人不适格情形消失的情况下，应允许其向法院申请恢复监护资格；或者，由法院在判决撤销监护权时设定一个考察期限，该期限内临时撤销监护人资格，考察期满，由法院审查被考察人的表现，在审查认为其确无不利于未成年人的情况，具备有效行使监护权、履行监护责任的情况下，可恢复其监护资格。
四是确立监护监督制度。由于监护人的道德、法律素质参差不齐，(www.fwsir.com)滥用监护权或怠于履行监护职责的事情时有发生，监护监督制度的确立确有必要。可由街道办事处、居委会、村委会成员组成监护监督机构，负责指导本社区儿童状况监护工作，并在立法中赋予其相应的职权，在未成年人权利受到侵害时，对其进行干预并向有关组织报告监护权怠于行使的状况，从而提起撤销之诉。
五是强化法院在监护权撤销之诉中的作用。明确法院为监护权撤销制度中的裁决主体，由人民法院依法对监护人是否怠于履行监护职责或侵害被监护人权益进行实质审查，并作出是否撤销监护权的判决。监护权撤销之诉属于家事审判的范畴，其不同于普通的财产类纠纷，由于其强烈的身份关系、道德伦理色彩以及社会公益性，人民法院在审理此类案件时，应区别于普通民事审判，在未成年人利益最大化的前提下，着重修复家庭关系、化解矛盾纠纷。在审判方式上倾向于职权主义模式，尽可能最大限度接近事实真相，保障当事人合法权益。监护的设立、变更、丧失、撤销、恢复、转移等需经法院的判决、宣告或者确认才能生效。
六是加强对监护权撤销制度的顶层设计，实行司法行政双轨制。应恰当地赋予专门的未成年人保护组织、民政部门、妇联、团委等机关一定的职责，除选任监护人、撤销监护人以及监护纠纷由法院处理外，其他须由公法介入的事项都可纳入民政等相关部门的工作范畴，实现司法与行政的双轨制。为避免各部门职责范围不清、工作相互推诿的情况，建议在监护权撤销制度设计上，加强国家层面的顶层设计。由中央国家机关统筹规划，对各部门应承担的职责作明确、合理分配，避免各部门在自行制定规则中的相互冲突与推诿，促进对未成年人合法权益的全面保护。
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