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加拿大外国银行分行准入制度及其对我国的启示
【内容提要】加拿大对外国银行分行准入曾经是采取禁止的态度，到1999年6月28日加拿大联邦立法机构通过了《第C—67法令》。该法令试图修改《银行法》、《清算与重组法》以及其它金融机构相关法令，从而允许合格的外国银行在加拿大设立分行。外国银行分行可以采取全能分行或者贷款分行的形式来运作。尽管加拿大外国银行分行制度的历史并不悠久，但其新近制度的构建确实比较系统全面。本文在评介加拿大外国银行分行准入的标准、申请程序及相关信息要求的基础上，对我加入世贸组织后，我国金融市场的国际化已经日益深化，在外资银行进入我国金融市场的同时，国内银行进入国际市场的要求和呼声日益提高，为此了解国外有关外资银行准入的制度甚为必要。鉴于此，本文对加拿大新近的外国银行分行准入制度作一介绍，并就其对我国有关法制的完善进行思考。
一、加拿大外国银行分行准入法制概况
在过去，加拿大不允许外国银行分行设立，但允许外国银行在加拿大通过独立的子公司进入加拿大银行市场。由于子公司的运作形式有其固有的局限性，外国银行在加拿大的发展受到了阻碍。分行的组织性和资本结构上的灵活性，以及业务范围上的广泛性，推动了外国银行在加设立分行的发展。随着加拿大加入世贸组织，成员国纷纷要求加拿大允许外国银行直接在加设立分行。
1999年6月28日加拿大联邦立法机构通过了《第C—67法令》。该法令试图修改《银行法》、《清算与重组法》以及其它金融机构相关法令，从而允许合格的外国银行在加拿大设立分行。根据该法令的规定，外国银行有权选择设立全能分行或者贷款分行。
随后，加拿大金融监管局办公室针对外国银行设立分行问题于1999年8月发布了《准入标准与申请程序》的公告(FBB Bulletin,No.1 August 1999)。后来出台了《外国银行加拿大分行指引》(OSFI's Guide to Foreign Bank Branching)，该指引经过多次修订。其内容包括了设立分行与开展业务的标准、信息要求及程序等(Criteria,Information Requirements and Procedures for the Establishment andCommencement of Business of a Foreign Bank Branch(FBB)in Canada)。
二、外国银行设立加拿大分行的准入规则
(一)加拿大设立分行的形式选择
外国银行的加拿大分行可以分为两种基本类型：一是全能分行(a full-servicebranch)，二是贷款分行(a lending branch)。除了在吸收存款业务上的差异，两类分行都享有类似加拿大子公司或本地银行的经营权利。全能分行不允许从事零售存款的吸收，但是可以吸收单笔数额在150000加元以上的存款业务。
一家贷款分行，不允许吸收存款，无论数额大小，也不允许向加拿大公众借款。顾名思义，贷款分行的基本业务是在加拿大从事发放贷款的业务。两类分行分别监管的机制，有助于提高监管的针对性。
(二)设立外国银行分行的申请程序
外国银行在加拿大设立分行的程序分为两个步骤：(1)财政部长(The Minister ofFinance)的授权。财政部长根据加拿大《银行法》的规定，发布授权外国银行在加拿大设立分行从事银行业务的授权命令。(2)金融机构监管局的批准。金融机构监管局根据《银行法》第534(1)的规定发布批准授权的外国银行开始从事银行业务的命令。前述两个批准程序都是基于各自的标准。
1.提出预申请后的通知前阶段
(1)一家外国银行试图提出设立加拿大分行的正式申请，应该首先向金融机构监管办公室提交一式两份的草拟申请。从时间来看，监管当局鼓励潜在的申请人在第一次会谈时讨论其设立分行的计划。在该次会谈中，监管办公室将告知潜在申请人有关申请人在提交申请前应该解决的问题和准备的事项。
(2)经过第一次会谈后，申请人应该向监管办公室提交一份草申请，它包含了一些必要的信息。(注：具体要求的信息，在下文详细介绍。)
(3)缴纳一笔20000加元的费用——不可退回的费用，并附上草申请，交给(ReceiverGeneral)加拿大监管办公室。
(4)申请人必须按照银行法第525(2)条的规定，在加拿大政府公报及一份在拟设分行基本办公地或其附近发行的报纸上，持续四周地发布其正式向财政部长提出设立外国分行申请的通知。该通知应该包括外国银行的名称及其在加拿大设立分行从事业务所使用的名称。该通知的形式应该满足监管办公室的要求。
(5)监管办公室将审查草申请，接触申请人讨论其申请的有关问题，并将及时反馈其需要补充的信息。如果草申请被监管办公室确认为完整，则监管办公室应该向申请人发出书面通知。
(6)草申请的审查没有特定的时间限制，虽然评审程序的特点决定其所需时间可能为6个月或者更长的时间。财政部长就申请做出决定的时间，也没有特别的限制。
2.监管办公室发出通知后的阶段
(1)一旦草申请被确认为完整后，申请人应该向监管办公室提出正式申请，并提出要求：(a)财政部长根据银行法的有关规定授权申请人在加拿大设立分行从事银行业务；(b)监管办公室根据银行法有关规定发布命令批准授权的外国银行开始从事银行业务。
(2)在财政部长发布授权令后，监管办公室主管批准开始从事银行业务以前，监管办公室的工作人员将履行对外国银行分行的审查，并向监管办公室主管提出报告。
(3)在监管办公室主管发布的开始从事银行业务命令后，申请人必须按照银行法第534(7)条的规定，在加拿大政府公报及一份在拟设分行基本办公地或其附近发行的报纸上，持续四周地公告获得监管办公室的批准命令。
(4)根据银行法的有关规定，如果外国银行分行在获得财政部长授权命令后一年内没有得到监管办公室主管的批准命令，则监管办公室主管不得签发批准的命令。根据银行法第534(9)条的规定，如果财政部长发布授权令后一年内监管办公室主管没有做出批准令，则财政部长授权外国银行设立分行的命令应该撤回。
(三)批准设立外国银行分行的标准
1.银行法中有关财政部长授权的要求
根据银行法第524(3)条的规定，财政部长授权外国银行在加拿大从事银行业务应该满足一定的条件：对于来自非世贸组织成员方外国银行的申请，该外国银行所属国家或者其主要从业地的国家对加拿大银行提供了互惠待遇。
根据银行法第524(4)条规定，财政部长授权外国银行设立分行前，应该征询监管办公室主管并审查如下要求是否得到满足：(a)申请人在管辖其成立的法律下是一家银行，并且得到了监管办公室主管认可的方式被规管。(b)申请人的基本活动(注：申请人的总收入至少有50%是来自金融服务，至少50%的资产与金融服务相关联。)应该是加拿大银行法所允许的活动。
财政部长还应该考虑申请人有关的信息，诸如外国银行对其在加拿大分行的财政支持情况；外国银行对其加拿大业务规划的稳定性、可行性等因素；外国银行的商业记录及其过去的活动情况；外国银行遵循善意和智识标准从事其经营的情况；拟授权的外国银行将来的经营是否有具备适合金融机构经营的能力和经验；拟授权的外国银行在加拿大的业务和运作对其在加拿大的关联机构的整体影响；加拿大金融体系的整体利益。
2.监管办公室批准需要考虑的法定要求
根据银行法第534(3)条的规定，金融机构监管办公室主管做出批准命令，应该考虑如下因素：(1)拟设分行应该按照监管办公室主管批准的形式存放一定的不受束缚的资产在加拿大，该资产的总价值应根据加拿大银行法第308(4)条规定的会计原则来确定。(2)根据银行法第536(2)条规定，提交一份针对分行主要官员的代理人权力的文件；遵循银行法规定的其他要求。
3.监管办公室主管和财政部长要求的其他条件
每个申请人，应该满足外国银行分行进入加拿大银行市场的某些最低标准，具体而言包括：(1)申请人应该表明其风险资本比率满足了国际清算银行及监管办公室所要求的最低国际标准(注：The minimum international standards established by the Bank for International Settlements(BIS)and set out in OSFI's Guideline A-Capital Adequacy Requirements.)；(2)申请人必须有充足的规模、经验和良好财政来支持其在加拿大的分行的发展。为此，申请人应该满足如下要求：并表资产最低不少于50亿加元(注：如果是设立贷款分行，则不需要满足该项条件。)；有可查证的国际银行经营记录；过去5年有着良好的金融行为；在其母国管辖下拥有广泛持股的母公司(注：Widely-held is defined in the Bank Act as a body corporate that has no major shareholder,i.e.,a person who beneficially owns more than 20 per cent ofany class of voting shares or 30 per cent of any class of non-voting shares.)。(3)申请人必须能够详细解释其在加拿大未来三年的发展计划。(4)申请人必须提供一家企业，该企业将根据监管办公室的要求向其提供财务会计并就任何对申请人的稳定性和全球声誉有影响的重大发展向监管办公室报告。
4.申请人应该提供的其有关信息
申请人在申请程序中必须提供下列信息：
(1)一般信息。申请人拟经营其加拿大分行所使用的名称；拟设分行的地点；拟设分行的主要官员或者联系人的名称、头衔和电话号码；授权监管办公室与联系人讨论申请的信函。(2)公司的授权证明。申请人董事会做出的关于授权设立外国分行决议的确认件；申请人组建公司的文件，表明公司组建的日期、公司的法律管辖、许可期限、管理总部和基本商业地；公司的准据法和修正案等。
(3)申请人的业务。简述申请人的历史，包含了对其国际银行经验的描述；简要概括申请人在其母国和国际管辖范围内从事的通常银行业务；申请人或者与申请人相关联的实体在加拿大将要从事的任何业务，在加拿大维持的银行分行或者设立、维持、并购一家自动银行机器，远程服务设备或者类似自动服务，或者从这些机器、设备或服务上接收数据，那么申请人必须提供一些相关的信息(注：Name,location,and detaileddescription of its activities in Canada;and the specific provisions of Part XII of the Bank Act that the applicant believes provides authority for theapplicant or any entity associated with&nb
sp; the applicant to continue to engage in,or carry on,these activities in Canada.)；如果申请人获其关联机构在加拿大有收购或者获得控制等活动，申请人也应该报告相关信息。
(4)申请人的所有权结构。(a)申请人及其关联机构的机构许可应该表明申请人及其最终母公司的所有子公司；申请人、最终母公司、申请人与其母公司的关联机构之间的控制链上的所有实体；以及申请人持有10%以上表决权或者25%以上股权的所有实体。(b)对申请人直接或者间接受益持有10%以上任何类型股份的任何人的名称、地点，股份的数量和股份的类别及其归属等。(c)针对申请人或者其最终母公司的任何表决权协议或其他现存的涉及控制权安排协议。(d)申请人的董事或者执行官对申请人所持有的各种股份类型及其股份的总数。(e)如果外国政府或者其政治分支机构、代理机构等对申请人持有股份，则应该将他们对申请人干预的情况作一概述。(f)申请人在加拿大的非银行关联实体或者与申请人联合的实体的名单。(g)申请人、一个控制申请人的人或者与申请人联合的实体，控制或有着重要投资的每个实体的名称、地址和主要业务等。
(5)申请人的财务信息。最近五年的主要财务信息；申请人母国与加拿大在一般接受的会计准则及银行监管要求方面存在的主要差异；一份存放于证券监管机构的最近五年的可公开的文件；一份由认可的信用评级机构做出的关于任何控制公司和申请人的最近报告；根据申请人母国管辖方法以及基于加拿大监管办公室的资本规则所作的详细资本计算；申请人以及任何外国母银行资产质量方面的信息；一般补贴方法的详细说明；信贷损失总补贴对于最近一个季度及最近两个财政年度的表内外信贷相关损失的覆盖情况；其他信息。
5.拟设外国银行分行的信息
拟设外国银行分行的信息主要有如下几方面：
(1)对拟设分行的三年业务计划。申请人设立分行的原因；分析加拿大分行将要寻求的市场目标与机会；拟设分行从事的业务及其提供的服务；拟设分行设立后三年的财务状况预测；职员补充及各自职能的描述；内部风险识别及风险管理与控制系统的规划；风险与控制系统与外国银行全球体系的协调。
(2)拟设分行的管理人员。外国银行高级管理人员的参与水平描述；提供申请人直接负责监管外国分行的每个高级执行官员和董事，以及为加拿大分行工作的主要官员的有关信息(注：Full name and address;title;birth place and date;citizenship;principal business or description(if not a full time employee of theapplicant);details of any material regulatory actions,criminal convictionsor breaches of statutory or other administrative/regulatory enactmentsagainst the individual or company for which he/she was a senior officer;and a current curriculum vitae.)。
(3)其他信息。如果申请人试图通过自动清算将加拿大的存款子公司转换为外国银行分行，这需要根据银行法第344条规定向财政部长提交申请。如果申请人试图在加拿大既经营一个存款子公司，有计划建立一个全能的分行，则监管办公室必须评价申请人计划的步骤，并且应该向公众阐明其能够区分投保的子公司与分行的计划。申请人必须表明其根据监管办公室指引采取措施防止洗钱发生。申请人必须根据银行法第583(1)条规定表明分行的财政年度末。
6.对母国监管当局的要求
对母国监管当局的要求，也是加拿大监管当局审查外国银行设立分行的重要事项。对于母国监管局的信息要求主要有：
(1)一般信息。母国监管者的名称、地址以及拥有最终监管责任的监管机构(注：如果存在监管者和最终监管的区别，则应该提供后者的信息。)；与母国监管者和监管机构联系人的名称、头衔、电话号码。
(2)最低准入信息。来自母国监管者的同意申请人设立外国分行的声明；母国监管者关于其不拒绝加拿大监管办公室访问申请人并讨论外国银行经营或其分行运作的声明；如果母国不是世贸组织成员方，则应该由为财政部长接受的互惠安排确认书。
7.在加拿大开始和从事银行业务的条件与要求
(1)在全能分行的情形，外国银行分行不能接受零售存款——单笔金额在150000加元以下的存款。(注：也有一些例外的情形。Certain exceptions of“carve-outs”tothis requirement are included in the Prescribed Deposits(Authorized Foreign Banks)Regulations.Notwithstanding these“carve-outs”,the deposits in afull-service branch are not
;eligible for CDIC insurance.Lending branches are prohibited from accepting deposits or otherwise borrowing money except from financial institutions.)
(2)根据《限制存款通知(授权外国银行)规则》的规定，全能分行应该向开户的客户书面通知其吸收的存款没有经过CDIC的保险。贷款分行则应该通知其不能吸收公众存款的事项，以及其不是CDIC的会员。
全能分行必须向监管办公室做出书面通知——监管办公室负责监管加拿大分行的业务，而不是外国银行的监管机构负责。
(3)一家全能分行每年至少一次接受监管办公室的检查；根据银行法第613条的规定，监管办公室主管有权决定对贷款分行的检查频率。
(4)一家全能分行应至少将分行负债的5%或500万加元资产存放一定的存款资产。这些资产应该存在监管办公室主管批准的加拿大金融机构。一家贷款分行则应该以存款形式存放相当于100000加元的资产。这里的存款必须由现金或者可接受无流通障碍的证券。
(5)监管办公室正常限制法定资本的比率应该适用于外国银行分行。
(6)外国银行应该聘请主要官员来领导加拿大分行，而该官员应该居住在加拿大。
(7)分行主要官员负责保持加拿大分行的充分记录，这些记录应该用英语或者法语。
此外，加拿大监管法规和规章还就审计、信息披露等作了要求。
三、加拿大分行准入制度的特点及其对我国有关准入制度完善的启示
从前述制度的介绍来看，加拿大的分行准入制度有如下几个特点：
第一，在体制构建上，区别对待世贸组织成员方和非成员方所辖银行。这种区别对待也是确保国内银行在进入境外银行市场上获得东道国公平和互惠待遇的重要保障。
第二，在监管法律体系的架构上，将权威的银行法与监管当局的指引结合起来，促成了既具权威性，又具可操作性的外国银行分行准入制度。在加拿大的《银行法》中对外国银行分行的准入的基本问题作了规范，同时通过加拿大金融机构监管办公室的“指引”文件，就银行法的规定作了进一步的深化和具体化，为外国银行遵循这些规则创造了条件，同时也为执法机构——财政部长和监管办公室执行法律奠定了基础。
第三，在具体的程序规则的确立上，充分反映了严格规范与监管当局自由裁量相结合的精神。严格的规范主要反映在对监管当局的审查步骤上的明确界定，审查者的权限予以限定，审查者做出决定需要经过说明和公开化的程序；自由裁量则反映在授权监管当局可以根据具体的需要对审查时间作灵活的把握。
第四，在分行设立的实体要求上，充分反映了巴塞尔委员会有关跨国银行监管的基本原则。尤其是在申请人及拟设分行的信息要求上，反映了加拿大法制对有效监管的高度关注；在对于母国监管当局及其监管方面的要求，则充分体现其尊重巴塞尔委员会将母国有效监管作为审查跨国银行在东道国拓展的重要标准。
上述特点对我国有关监管制度完善有重要启发意义。我国现行的有关外国银行监管制度主要反映在新近修改的《外资金融机构管理条例》及其实施细则中。从这些法规、规则的有关规定来看，有明显的局限性：首先，在权威性的《商业银行法》中没有就外资银行的准入问题做出规定；其次，《外资金融机构管理条例》及其实施细则的有关规定也极为原则化，尤其是在审查程序和实体标准上的规范方面，存在明显的不可操作性。
鉴于此，笔者认为，要完善我国外国银行分行准入制度，以及其他外资金融机构的准入制度，应该注意以下几点：第一，认真研究银行法制健全国家的有关监管法规和规章；第二，要关注巴塞尔委员会有关规则的发展情况，尤其是涉及市场准入问题上的规则应该深入研究，并应努力在我们的监管法制创建中得到体现；第三，有关准入规则的创建，应该一方面要反映世贸组织所构建的基本法制原则，尤其是国民待遇原则，另一方面也应该在具体规则的设计上，在遵守国际条约的前提下有效地保护民族的金融业；第四，银行的准入制度是一个非常具体而敏感的规则体系，因此应该在体现立法的权威性的同时，对规则的可操作性给予更多的关注。
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