食品医药行业消费者救助制度研究

食品医药行业消费者救助制度研究

　　食品医药行业消费者救助制度研究
　　
　　王德山
　　
　　为保护消费者的合法权益，我国已出台了一系列相关的法律、法规，其中包括《产品质量法》、《食品安全法》、《消费者权益保护法》等等，在消费领域基本形成了一个完整的法律体系。特别是《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）作为一部与普通百姓日常生活息息相关的法律，明确规定了消费者享有的权利、经营者应当承担的义务，在保护消费者权益，解决消费纠纷、打击侵害消费者权益的违法行为等方面无疑发挥了重大作用。
　　
　　但是，近些年在食品、医药行业因产品质量问题接连不断地发生地域面积广、受害人数众多的大规模侵犯消费者权益事件（本文以下简称“群害事件”）。遇此情形，目前普遍的做法是各地政府临时决定动用财政为受害者支付医疗费，给与暂时救助。但并没有形成一套完整的长效救济制度，这种情形毕竟不是也不能成为常态，且存在诸多弊端，特别是受害者的权益难以得到充分、有效的保护。因此，如何建立完整的救助制度，给受害者以较好地救助，及时、有效地保护消费者的权益，追究经营者的民事责任，是值得研究和探讨的问题。
　　
　　一、食品、医药行业中侵害事件的特点
　　
　　我国在食品、医药行业时常发生群害事件，如，2008年发生的“三鹿奶粉”事件、2006年齐齐哈尔第二制药厂假药事件、2004年安徽阜阳的劣质婴儿奶粉事件，等等。总结这些侵害消费者权益的事件，与其他行业中一般或者个案侵害消费者权益情形相比，具有如下特点：
　　
　　（一）受害人数众多
　　
　　“民以食为天”，食品是每个人赖以生存和生活的必须品，医药也基本是每个病人的必须品，食品和药品与人们的日常生活息息相关。因此，食用食品或使用医药的人数是社会大众，产品质量一旦出现问题，便会发生大规模的侵权现象，受害人数众多，即凡是食用该食品或医药的人都可能成为其受害者，群死群伤现象严重。而在一般侵害消费者权益的案件中，受害的消费者往往是某个人、某几个人，人数非常有限，不具有群体性和群发性。
　　
　　（二）地域范围广
　　
　　在一般侵害消费者权益的案件中，无论是人身伤害还是财产损害，从地域的角度而言，受害者仅仅局限于某个地方的某个人，不具有普遍性。而由于食品、医药等产品采取现代化大规模工业化生产，销售地域广，因此，食品和医药行业产品质量一旦出现问题，受害者人数众多，具有较强的群体性和群发性，受害者并非局限于某一个小小的地域范围，而往往是跨地域跨省市，地域范围极为广泛。如“三鹿奶粉”事件就是典型的例子。
　　
　　（三）侵害人的生命健康
　　
　　由于食品和药品是人们赖以生活和生存的必需品，而且食品和药品均是进入人的体内。食品质量一旦出现问题，将直接导致人们发生疾病，而药品本来是治病救人，但劣质药品不但不能治病，反而延误或者加重病情，甚至致人于死地。因此，食品和药品出现质量问题，将直接侵害人的生命健康权，后果严重。而其他产品质量问题并非都一定侵害人的生命健康权。
　　
　　总之，在食品和医药行业，产品质量发生问题，受害者人数众多，甚至出现群死群伤现象，加上地域范围广泛，其所造成的后果极为严重，有时在社会上会给人们造成恐慌现象，严重影响人们的日常生活甚至是生产。
　　
　　二、政府为消费者支付医疗费的弊端
　　
　　目前，一旦发生群害事件，往往是各地政府临时决定为受害者支付医疗费。地方政府为受害者支付医疗费，对于受害者及时给与救治，安抚民心，稳定社会秩序和工作秩序具有重要意义和作用，体现了党和政府对百姓的关心、体贴。但这种做法毕竟不是也不能是常态，存在许多弊端。
　　
　　（一）财政款项支出不规范
　　
　　根据《预算法》规定，各级政府每年进行财政预算和决算。如果当地财政预算中没有该项开支，当遇到群害事件发生时，政府临时决定为受害的消费者支付医疗费，从法律的角度，应当对预算作出调整。而调整预算需履行法定程序，否则，政府作出的决定将有悖于法律规定，为受害的消费者支付医疗费缺乏规范性。当然，目前各地政府对于财政支出存在诸多不规范之处，但从严格依法行政的角度出发，财政支出应当遵守法律规定，且从长远看，随着我国法制的不断发展和完善，政府应当依法行政，包括财政支出。
　　
　　（二）有悖于公平原则
　　
　　第一，对非群害事件的受害者不公平。政府为群害事件中受害的消费者支付医疗费等费用，但对于非群害事件的消费者在使用商品或者接受服务时，如果其人身受到损害的，即使商家或生产厂家未给与赔偿（依法不应赔偿的除外），也极少由政府为受害者支付医疗费的情形。同样是消费者，同样受到人身伤害，而政府未为其支付医疗等费用，显然有失公平。
　　
　　第二，对纳税人有失公平。财政款是纳税人的钱。生产假冒伪劣产品的企业导致消费者的人身或财产受到损害，依法本应由该企业承担相应的法律责任，其中包括赔偿受害者医疗费等费用。但是，政府用财政款项为个别有过错的企业代为支付医疗费，对于纳税人来说，显然是不公平的。而截止到目前，还未看到政府向过错企业进行追偿支付的医疗费等费用。事实上，在此情形下，企业变相转嫁了民事责任。政府（本质上也就是无故的纳税人）为企业的过错承担了不该承担的民事责任。
　　
　　（三）转移法律责任，放纵经营者生产假冒伪劣产品
　　
　　如前所述，生产假冒伪劣产品的企业导致消费者的人身或财产受到损害，依法本应由企业承担相应的法律责任，赔偿受害者医疗费等费用，但该费用却由政府出钱了事，且政府往往放弃追究经营者的民事责任。这对于生产、销售假冒伪劣产品的经营者来说，消除了其后顾之忧，放纵其生产假冒伪劣产品，侵害消费者，无疑是一种变相鼓励，破坏了法律秩序和市场秩序。
　　
　　（四）救助资金无保证，救助不彻底
　　
　　第一，政府对于受害的消费者支付医疗等费用，仅仅是一种应急措施而已，遇事临时决定。正因如此，在事件发生后，而且多数是在媒体公开曝光后，出于社会舆论和压力，为了安抚受害者，稳定社会秩序，地方政府临时决定为受害的消费者支付医疗等费用。正因如此，救助资金没有任何保证，一旦政府“断供”，医院也不愿意继续为受害病人继续治疗（医院对受害者不负有免费治疗的法定义务），使得受害者陷入困境，无法继续医治。实践中，政府支付医疗费确实存在“风平浪静”过后不再理会受害者的情形。
　　
　　第二，从实践看，企业一旦发生群害事件，多数企业由此而破产倒闭，企业根本无力承担众多受害者的巨额的赔偿责任。受害者的人身伤害如果在较短的时间内及时治愈，政府出钱了事。但是，如果受害者需要长期治疗，尤其是留下较严重的后遗症，甚至个别受害者丧失劳动能力等情形，后续的治疗费、生活费等将出现严重问题。政府为受害者支付医疗费往往是暂时性的，解决一时之急，很难也不可能为受害者无限期地支付医疗费用。因此，政府行为并不能彻底解决受害者的相关问题。
　　
　　第三，消费者难以追究经营者的民事责任。政府支付医疗费之后，并未追究经营者的民事责任。而每个受害者追究经营者的民事责任存在维权成本高，异地诉讼难、执行难等各种难题，因此，消费者不得不自认倒霉。
　　
　　第四，政府部门并没有制定一套针对受害者进行救助的完整、长效制度，各地政府根据自身的财力等情况临时作出相应的决定，具有较强的随意性。因此，该种情形的救济制度难免出现救助不规范、资金无保证、救助不彻底等诸多弊端。
　　
　　三、产品责任强制保险的缺陷
　　
　　针对群害事件，有人建议比照“交强险”，在消费者领域实行产品责任强制保险。笔者对此持不同看法。首先，保险公司是以营利为目的的企业法人，在设置产品责任强制险时，必将出于自身利益的考虑，作出许多对消费者不利的规定或约定，如，赔偿限额、免赔责任等诸多不利于消费者的条款，难以起到充分、有效保护消费者权益的作用。目前这类缺陷确实已在“交强险”中有所暴露。其次，由于保险公司工作人员众多，实行产品责任强制保险将会增加运营成本，必然降低赔偿数额。最后，实际理赔过程中，理赔程序复杂，手续繁琐，不利于及时、有效地保护消费者的权益。第四，产品责任强制险仅仅解决了部分赔偿的保证，即避免企业应该赔偿而无能力赔偿问题，实质上是产品责任的合法转移而已，并未解决消费者维权成本高以及维权程序或者过程中的相关不利于消费者的问题，使得消费者的权益可望而不可及。总之，产品责任强制保险同样不利于及时、有效保护消费者的权益。
　　
　　四、食品、医药行业消费者救助基金制度
　　
　　基于目前上述救助方式的诸多弊端，我国有必要建立一套完整的救助制度和措施，使得社会救助有法可依，充分有效地保护消费者的合法权益，同时能够稳定社会生产秩序和生活秩序，利国利民。对此，笔者认为，我国可在食品行业和医药行业建立和实施消费者救助基金制度。
　　
　　之所以在食品行业和医药行业建立消费者救助基金制度，主要是基于该两种行业本文上述所谈的特殊性，一旦产品出现质量问题，受害者具有社会普遍性，地域广、受害人数众多，且均是人身受到损害。而其他行业生产的产品一般不会发生群死群伤情形，受害者多数是个案，且损害后果并非都是人身伤害。因此，笔者建议，该两种行业有条件、有必要建立消费者救助基金制度。
　　
　　（一）食品、医药行业消费者救助基金的筹集
　　
　　建立消费者救助基金制度，笔者建议，可以从以下几个方面进行筹集救助基金：
　　
　　1、食品和医药企业缴纳。凡是生产食品和医药的企业，根据其产品出厂数量，按销售额的一定比例进行缴纳。具体缴纳比例，应经过调研，总结最近几年发生的伤害案件中所需要的大致医药等费用，经过严格测算，核定全国各企业应缴纳的具体比例。
　　
　　缴纳环节设置在企业的产品出厂销售时为宜。为了减少征收成本，可以委托税务部门在征税时代为征收，然后划转到基金账户。
　　
　　对于企业缴纳的部分，为了尽可能地减轻企业负担，并鼓励生产优质、合格产品，笔者认为，在下列情形下，可以降低缴纳比例或者予以免除：（1）某一企业在当年没有发生因产品质量问题而损害消费者权益的案件，以后年度可以降低其缴纳比例；（2）同一企业缴纳的数额已达到一定的数额，且没有发生因产品质量问题而损害消费者权益的事件，可以免除其缴纳救济基金义务。在一定条件下，减免企业缴纳救济基金制度，不但可以减轻企业负担，更重要的是鼓励企业生产优质的产品，注重产品质量，关注消费者的权益；（3）全国消费者基金总额已达到一定的数额，可以考虑降低或免除所有企业缴纳义务，以减轻企业负担。但对于因产品质量问题而发生侵害消费者权益的企业（经过法院的判决，由企业对消费者承担法律责任者），在以后的一定年限内不予以减免。
　　
　　2、政府拨付一部分。进行社会救助是政府义不容辞的一项责任，为了体现税收取之民用之于民，同时也是为了社会稳定，建立和谐社会，政府拨付一部分社会救助金也是理所应当。
　　
　　3、社会公众捐赠。国家应鼓励企业或者个人等社会各界向救助基金捐款。
　　
　　4、食品和医药企业赔偿金。即企业因生产假冒伪劣产品而给消费者造成伤害，由此依法应当给与的赔偿，消费者协会代位追偿所得的赔偿金，归入社会救助基金。关于此点，本文将在后面详细论述。
　　
　　（二）食品、医药行业消费者救助基金的管理
　　
　　为了消费者救助基金的合法、合理使用，能够真正保护消费者的权益，给受害的消费者以及时有效的救助，消费者救助基金的管理、使用和监督是极为重要的。为此，笔者建议，在中国消费者协会设置专门账户，且全国设置一个专门账户，全国统一管理，统一使用。之所以仅在全国设置一个账户，统一管理和使用，主要理由是：
　　
　　第一，便于筹集救助资金。我国目前各地经济发展状况各不相同，东部与西部、沿海与内地，经济发展存在较大差异。如果消费者救助基金以省或市等各行政区域为单位，进行地域分割，或者将食品和医药进行行业分割，全国各地分别设置消费者救助基金，将会导致各地救助基金数额或者行业数额极为有限，基金数额多寡不一，差距很大。其结果欠发达地区的救助能力非常有限，不利于保护消费者权益，最终影响到对受害者的救助效果。
　　
　　第二，便于资金的合力适用。如上所述，以地域或行业进行分割，一方面各地筹集的救助基金数额地区差异较大；另一方面，“化整为零”，导致各地基金数额极为有限，难以形成有效合力，直接影响到对受害者的救助能力和救助效果。另外，如果各地均设置基金，将出现救助基金使用各自为政，救助基金的管理和使用将会出现混乱情形。若以全国为单位，不分地域、不分行业，可以集中有限的财力，形成有效合力，其救济效果远远高于某一地方的救助。
　　
　　第三，公平负担。救助基金主要是通过按照食品、医药企业的生产销售额一定比例进行筹集。但是，食品、医药企业在全国各地分布不同，发达地区与不发达地区具所缴纳的救助基金有较大的差异。而多数产品是跨地域销售，受害者与经营者未必都在同一地区，且各地受害者的多寡不一，因此对于基金的使用将会产生较大影响。因此将出现产品责任人与基金发放不同地的情形，长此以往将会出现不公平等情形。而救助统一筹集、统一使用可以使得救助基金的筹集与使用的公平与合理，责任与负担相一致。
　　
　　第四，便于行使代位追偿权。笔者主张，消费者协会使用消费者救助基金为受害的消费者支付医疗等费用后，赋予其向经营者的代位追偿权。如果各地分别设置消费者救助基金，对代位追偿权的行使产生不利影响，并出现累讼，增加维权成本。
　　
　　（三）食品、医药行业消费者救助基金的监督
　　
　　为了消费者救助基金的合法、合理使用，避免不合理、不规范的开支，特别是避免腐败问题的出现，切实维护消费者和社会公众的权益，必须设置切实有效的监督机制。一方面，建立完善的监督制度和体制，另一方面，各相关机构或部门应依法履行监督职责。对于救助基金的监督，政府有关职能部门，如审计、民政、监察机关等有权依法对基金的管理和使用予以检查和监督。除此之外，社会公众监督也是行之有效的监督、救助基金的管理部门应当每年通过媒体向社会公布收支情况，使社会公众对基金的收支充分知晓，置于社会公众的监督之下，公开、公平和公正。
　　
　　（四）食品、医药行业消费者救助基金的使用
　　
　　1、消费者救助基金的使用情形和条件
　　
　　消费者救助基金使用的情形和条件是决定使用救助基金的基本要求，我们必须对基金的使用情形和条件作出明确具体的规定。对此，笔者初步建议，消费者救助基金使用的最基本原则是“治病救人”，具体而言：（1）受害的主体必须是《消法》中规定的消费者，非消费者不得申请救助基金；（2）消费者救助基金使用的情形必须是因食品或医药的产品质量引发的人身伤害案件，即救助基金仅使用于人身伤害案件，为受害者支付医疗费及其他必要的费用，对于财产损毁不得请求基金救助；（3）原则上是群害事件，即涉及地域广、人数众多。对于个例受害者，由于受害者本人可以通过与经营者进行协商或者通过诉讼而解决，因此，一般无需基金救助。对于确实无力进行诉讼解决的，受害者可以借助法律援助制度解决。如果经过法院强制执行，经营者无力赔偿，且受害者也无力支付医药费等情形的，可以申请救助。
　　
　　2、消费者救助基金的使用程序
　　
　　程序公正是实体公正的保障，因此，必须建立一套行之有效的消费者救助基金的使用程序，并严格遵守。为此，笔者建议，中国消费者协会应当成立一个专门的“消费者救助基金委员会”，专门负责审核和决定救助基金的使用，包括是否使用、使用数额、使用对象等，以保证消费者救助基金使用的公平和公正。
　　
　　消费者救助基金委员会应由若干个部门和人员组成，如：消费者协会、食品卫生监管部门、民政部门、财政部门、监察部门、工商部门、各相关工业协会、消费者代表等等组成。各地方相关部门可以推荐委员会成员。委员会成员除可以报销由委员会召集会议等必要的车旅费外，不能要求支付报酬。
　　
　　在具体审核和决定使用消费者救助金时，受害者个人应当首先向地方消费者协会提出申请，由地方消费者协会初步审验后，报中国消费者救助基金委员会，救助基金委员在若干日内作出决定，并给与答复。对于决定救助的，应立即拨付救济金。同时，消费者基金章程可以规定，在符合一定条件的情况下，群害事件发生后，消费者基金委员会可依职权主动决定向全国各地受害的消费者发放救助金，为消费者支付医疗费，以便及时救助受害的消费者。至于救助金的具体拨付途径或者方式，原则上应尽可能地减少中间环节，加快救助时间，避免中途克扣，增强救助效果。如，可以直接拨付至医疗单位等。
　　
　　五、消费者协会的代位追偿权
　　
　　消费者协会代位追偿权是指消费者协会为受害的消费者统一支付医疗费等费用后，依法以自己的名义向因产品质量致消费者人身损害的企业进行追偿的权利。
　　
　　我国《消费者权益保护法》规定了消费者享有的各项基本权利，其中包括获得赔偿权。同时，经营者生产合格产品、保障消费者的人身和财产安全是其最基本的义务。经营者因生产销售的产品质量问题造成消费者人身受到损害，依法应当给消费者以赔偿，消费者也有权要求经营者给与各项经济赔偿。
　　
　　消费者协会在使用救助基金为受害者支付医疗费等必要的费用后，法律应当赋予其代为追偿权，依法向经营者进行追偿。如果侵害消费者的经营者破产，消费者协会可以债权人身份主张债权，参与破产财产的分配。主要理由是：（1）经营者生产并销售存在质量问题或者缺陷的产品，并因此导致消费者的人身受到伤害，依法应当对受害者给与赔偿。（2）消费者救助金是全社会公众为消费者筹集的基金，消费者协会受托代为管理和使用，其为受害者支付医疗等费用后，不应当也无权放弃向经营者进行追偿。否则，对于缴纳该基金的单位或个人是不公平的，同时，也是对违法企业侵权行为的纵容。（3）就消费者救助基金的性质而言，应当定位于对受害者的一种援助。最重要的是，该笔医疗等费用依法本来应当由有过错的经营者予以承担。因此，消费者救助基金应区别于普通的慈善基金。
　　
　　如前所述，经营者生产并销售存在质量问题或者缺陷的产品，并因此导致消费者的人身受到伤害，依法应当承担民事责任，赔偿受害者所遭受的各项损失。但群害事件中，由于受害人数众多，地域范围较广等特性，若每一位受害者各自向经营者主张权利，一方面，受害者往往势单力薄，难以与经营者形成有力的对抗，另一方面，维权成本高，特别是跨地区主张权利时，该问题更为突出。(www.fwsir.com)有时受害者甚至没有能力向经营者主张权利。此外，每个消费者各自通过诉讼途径解决，还会形成累讼，浪费人力、财力和诉讼资源，这样无论对个人还是社会、国家均无益处。因此，消费者协会为受害者支付医疗费之后，赋予其代为追偿权，以自己的名义向经营者主张权利，无论是协商解决，还是通过仲裁或诉讼，均可以克服上述诸多不利之处，对于及时解决消费纠纷，减低维权成本，充分、有效保护消费者的权益具有重要价值和作用。
　　
　　结束语
　　
　　关于消费者救助基金仅是一些初步探讨，若建立该制度，对于基金的缴纳、使用条件、消费者协会的代位追偿权等许多方面需要进一步细化和规范。消费者的权益是关系到社会每一个人的权益，需要引起社会的广泛关注。我国完全有必要而且迫切需要建立一套完整的消费者救济制度，并使得救济措施制度化、规范化、长效化，切实保护好消费者的权益，以建立和谐社会，促进经济健康发展，稳定生产秩序和社会秩序。

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