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建立“上海金融调解中心”的思考

时间：2023-02-20 09:53:11 经济法论文我要投稿

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关于建立“上海金融调解中心”的思考

　　关于建立“上海金融调解中心”的思考
　　
　　序言
　　
　　近几年来，伴随着我国金融业的快速发展，金融机构之间、金融机构与金融消费者（客户）之间、非金融机构的组织及个人相互之间的金融纠纷越来越多。特别是金融机构与金融消费者（客户）之间的信访投诉纠纷，牵掣了金融企业及其监管机构大量的人力与物力，也引起了金融监管机构的高度重视。笔者作为银行业的一名法律与合规人员，在参与处理此类纠纷的过程中常想，像上海这样要建立国际金融中心的金融重镇，在如何快速解决金融纠纷问题上，应当率先探索一条成功之路。《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》和《上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》，都提到了“建立公平、公正、高效的金融纠纷审理、仲裁机制，探索建立上海金融专业法庭、仲裁机构”事宜，但都未提及建立专门金融纠纷调解机制问题。本文拟就“探索金融争议综合调解制度，促进上海国际金融中心建设”这一问题，谈谈关于建立“上海金融调解中心”的思考。
　　
　　一、现行调解体系存在的问题
　　
　　目前我国的调解体系，公认的主要有以下四种调解方式：一是人民调解，即民间调解，属于诉讼外调解。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。二是法院调解，是指人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解，是诉讼内调解。法院调解书与判决书有同等效力。三是行政调解，又分为两种：一是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解。二是国家行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济纠纷或劳动纠纷等进行的调解。行政调解都属于诉讼外调解。四是仲裁调解，即仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解，调解不成即行裁决，这也是诉讼外调解。我国仲裁法、劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法和中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则等调解规则，都规定了仲裁调解。以上四种调解方式，都可以从不同角度，对发生在上海的金融纠纷进行调解，但存在信息分散、专业性较差、指导管理难等问题。笔者考虑，可否组建新型的调解组织，以应对急剧爆发的专业性较强的金融纠纷特别是金融信访投诉纠纷？
　　
　　二、综合调解制度的初步设想
　　
　　在思考新的调解组织的过程中，2010年6月30日，中国银行业协会印发了《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行）》，提出中国银行业协会设立金融纠纷调解中心，便捷、灵活、高效、公正地解决当事人之间的金融纠纷。笔者将其归结为我国调解体系中的第五种调解方式，即“行业（协会）调解”。应该说，这是中国银行界有志之士的一项创举。该调解方式的专业性、行业性都很强，在某种程度上可以解决前述金融纠纷的调解问题，但在属地化管理、受理纠纷范围、调解人员筛选范围、金融消费客户的感觉、因地域问题带来的效率等方面，尚存一些无法克服的问题。笔者建议，可否探索由上海金融监管机构（作为金融行业监管代表）、上海市金融服务办公室（作为地方政府管理代表）、上海金融行业协会或公会（作为金融企业代表）、上海市消费者协会（作为金融消费者即客户代表）等机构作为联合“发起机构”，由上海市律师协会、上海市法学会、上海市金融学会、上海市信访协会、上海市心理学会等机构作为联合“援助机构”，由上海市推进国际金融中心建设领导小组（办公室）统一牵头设立“中国上海金融纠纷调解中心”，简称“上海金融调解中心”，专业、就近、高效、公正地调解金融争议。笔者之所以将其称为“综合调解”方式，主要也是从组建机构的多样性而言的。
　　
　　三、综合调解制度的法律依据
　　
　　要建立综合性调解制度，遇到的第一个问题就是法律依据问题。我国《合同法》第128条规定：“当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。”但并未明确也不可能明确此处的调解，究竟是什么性质的组织进行的调解。而我国宪法、民事诉讼法和2010年8月28日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国人民调解法》，也仅对“人民调解”的性质和基本原则作了规定。《消费者权益保护法》第32条规定：“消费者协会履行的职能中，包括向消费者提供消费信息和咨询服务、受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解。”应该说，直接的、明确的关于“综合调解制度”的单行法律到目前还没有。只有《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》为综合调解制度的建立预留了广阔的空间：“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量”；“完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设”；“人民法院鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制”。实事求是地说，综合调解的协议是否具有法律效力，直接决定着综合调解制度的生命力。而该《若干意见》作为经中央批准的、最高司法机关发布的、具有司法解释性质的法规性文件，无疑具有法律规范效力。据此，综合调解制度的设立问题已无法律障碍。
　　
　　四、综合调解制度的监管要求
　　
　　《中国银监会办公厅关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》（银监办发〔2007〕215 号）要求“银行业协会、信托业协会、财务公司协会负责相关银行业金融机构的投诉处理数据统计、分析和指导。”“客户在向银行业金融机构提出投诉但未获得满意结果的情况下，可进一步向相关行业协会乃至银监会投诉，行业协会应建立并公布相应的再投诉受理和处理机制，银行监管部门要加强对银行投诉处理行为的监督、检查和评估。银监会和行业协会必要时将公开银行业金融机构客户投诉的信息。”上海银监局在转发上述《通知》时要求：“深刻认识做好银行业客户投诉处理工作是构建和谐社会、和谐金融的需要，是银行业履行社会责任的需要，也是商业银行维护自身声誉和提升竞争力的需要。各机构要高度重视客户投诉处理机制的建设和完善，健全机构，确定人员，落实职责，畅通渠道，切实提高投诉处理实效。”“银行同业组织也要重视发挥其在参与银行业客户投理工作中的独特作用，沟通内外，联系左右，积极配合监管部门和银行业机构开展客户投诉处理工作，促进上海银行业机构有序高效客户投诉处理网络的早日形成。”中国银监会《商业银行声誉风险管理指引》（银监发〔2009〕82号）要求：“银行业协会应通过行业自律、维权、协调及宣传等方式维护银行业的良好声誉，指导银行业开展声誉风险管理。”中共上海市金融工作委员会《上海金融系统 2010 年信访工作要点》（沪金融工委办〔2010〕9号）提出：“探索创新工作机制。积极探索金融业务投诉类信访案件的快速处理机制，充分发挥金融同业公会、金融机构客户服务部门的作用，提高基层单位业务纠纷投诉处理的工作效率。研究引入律师参与金融系统信访事项调解处理的途径和办法，增强信访处理工作的公正性和透明度，强化依法解决信访问题的理念。”类似行业监管和行政管理的文件很多，都可以作为探索综合调解制度的监管依据。
　　
　　五、综合调解制度的时势背景
　　
　　嫌弃麻烦、厌恶纠纷，是人之常情。客户往往利用这一点，抓住金融机构珍惜声誉的特点，通过各种方式“死缠硬打”。加之金融机构存在的内部职责不清、推诿扯皮、敷衍了事等现象，如何处理因金融纠纷而引起的信访投诉，一直是各家金融机构最为头痛的事。也正因如此，金融监管机构一直非常重视金融信访投诉纠纷的处理。现行金融纠纷处理主要有三条途径：一是双方协商，缺点是易出现客户“闹银行”；二是客户投诉请求监管机构处理，易被投诉人认为监管机构与金融机构是“父子”关系，不断信访；三是提起仲裁或诉至法院，时间长，成本高。而调解作为经过第三方的排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人依法自愿达成协议，解决纠纷的一种活动，有利于定分止争、案结事了，有利于修复当事人之间的关系，实现法律效果与社会效果的有机统一。我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。各地纷纷引入医患外第三方处理医疗纠纷，也给我们直接的借鉴与启发。探索金融争议综合调解制度，对于构建和谐社会、和谐金融、和谐国际金融中心，促进金融服务有序发展意义重大。英国金融服务局零售部负责人Vernon Everitt说过：“即使运作良好的企业，也难免发生可能导致投诉的错误或误解。”而“有效处理投诉是吸引和维系客户的重要手段。研究显示，投诉未被妥善处理的消费者将向10个以上的人抱怨他的经历。此外，不满的消费者并不一定直接向你礼貌地投诉，研究表明，每一个投诉背后还有大约25名客户选择保持沉默，并将其业务转去其他机构。因此，机构善于从投诉中吸取经验将更能确保其产品和服务有生命力、贴近市场并具有竟争力，反之则将错失良机。”另外，外国的Banking Ombudsman 的金融纠纷调解经验也很值得我们参考借鉴。总之，上海在建设国际金融中心的过程中探索综合调解制度确有现实意义。
　　
　　六、综合调解制度的运行模式
　　
　　前面已经提出，本文所称综合调解制度的具体载体为“中国上海金融纠纷调解中心”，简称“上海金融调解中心”。该中心的性质应当是具有深厚行政监管背景的地方性、行业性、专业性、民间性调解组织。基本运行模式应当兼并现有的人民调解、行政调解、行业调解、仲裁调解的优点，特别要大力借鉴中国国际经济贸易仲裁委员会的总体运行模式和其中的调解方式。调解人员由具有相当资历的上海金融业监管人员、市政府金融管理人员、市金融同业协会或公会推荐的在沪金融机构专业人员、市金融消费者协会推荐的金融、法律或德高望重的知名人士等组成，该中心定期公布《上海金融调解中心调解员名单》。受理原则，在普遍尊重自愿原则的前提下，特别强调保护金融消费者或与金融机构进行交易的对方当事人的调解请求权，即只要金融机构的客户有调解申请，即可启动调解程序。调解庭的组成：简易纠纷，一人调解，可由金融机构客户选择调解员；普通纠纷，多人调解，应当由金融行业监管或行政管理方面的调解员、金融同业推荐的调解员和金融消费者协会推荐的调解员组成，前提是尊重当事人双方的自主选择；特别复杂的纠纷，还可特邀具有金融或法律专业知识的政协委员、人大代表、政府机构的信访专家和心理咨询师参与调解。受案重点，主要是金融消费者的信访投诉纠纷及金融机构之间的同业纠纷，不与现行仲裁机构、人民法院、调解组织争案源，不以营利为目的，可以接受仲裁、法院或行政（信访）机构和金融监管部门的委托调解，或指派调解员参与仲裁调解或法院调解，在征得当事人同意的前提下，也可将调解事项移送仲裁或法院，充分发挥与法院、仲裁机构、人民调解、行政调解、信访机构、监管机构的协同效应。上海金融调解中心还可与中国银行业协会金融纠纷调解中心进行联合运作。
　　
　　七、综合调解制度的实施步骤
　　
　　要在很短的时间内组建一个庞大的综合性金融调解机构，一是确有一定难度，二也没有迫切必要。鉴于我国金融业目前实行的是分业经营和分业监管的现状，可从各方面进行分步实施。可以总体上先挂牌成立“上海金融调解中心”，以金融纠纷数量较大的银行业先行先试，积累经验，逐步推广到保险、证券等其他金融业。即使是银行业，也可先选择部分银行进行探索。从地域上讲，可以先从陆家嘴金融聚居区或外滩金融聚居带开始，再推广至上海市甚至上海周边地区。从调解员的聘任来说，也可以分步进行，开始先从在职者中选聘，以兼职为主，随着上海金融调解中心运作的逐步成熟，业务量的增加，肯定需要部分专职调解人员。从受案范围来说，先以金融消费者提起的银行账户开销、支付与结算、服务收费、储蓄存款提取、住房按揭贷款、理财收益、代理代销、网点设施伤害赔偿等纠纷引起的信访投诉为主，逐步受理金融机构发起的有关存款、结算、贷款、担保等调解申请，也可受理部分与金融机构有关的广告、知识产权、网点建设买卖租赁和人才流动争议纠纷，适当受理部分非金融机构的组织之间、个人之间以及相互之间的金融纠纷。从是否收费来说，总的原则是对于客户的投诉信访类诉请原则上不宜收费。处理这部分纠纷的必要费用，可由有关金融机构承担一部分，也可由财政或金融发展基金承担一部分；对于金融机构之间的纠纷、非金融机构的组织和个人相互之间的金融纠纷，可以象征性地收取部分费用，作为调解员的交通和误工补贴等成本性经费开支。
　　
　　八、综合调解制度的协议效力
　　
　　最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）规定：“经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。”“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”“对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。”最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发〔2010〕16号）提出“进一步完善调解衔接机制。对经人民调解、行政调解、行业调解或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议，需要确认效力的，有管辖权的人民法院应当依法及时审查确认；符合强制执行条件的，人民法院应当依法及时执行。具有债权内容的诉讼外调解协议，经公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院申请执行。”可见，建立综合调解制度的关键问题即调解协议的效力问题，已无争议。
　　
　　九、综合调解制度的监管功能
　　
　　应该说，银行业监管机构就像重视案件防控一样，高度重视并采取了一系列措施，指导、督促、帮助银行业金融机构妥善处理客户投诉纠纷。给笔者印象较深的是2006年上海银监局就将英国金融服务局零售部负责人Vernon Everitt于2006年9月15日在英国银行家协会投诉监督研讨会上所发表的《关于英国金融业消费者投诉处理的最新情况》的演讲稿译成中文，并通过《上海银行业动态》发至在沪银行业金融机构参考。今年世博会前，上海银监局专文印发了上海市银行同业公会客户投诉协作小组编写的《上海银行业信访投诉处理案例库》，要求在沪银行业金融机构借鉴学习，可谓用心良苦。2008年上海银监局印发了《上海商业银行客户投诉处理指导意见》。2009年中国银监会发布了《商业银行声誉风险管理指引》，明确要求商业银行应将声誉风险管理纳入公司治理及全面风险管理体系，建立和制定声誉风险管理机制、办法、相关制度和要求，主动、有效地防范声誉风险和应对声誉事件，最大程度地减少对社会公众造成的损失和负面影响；同时，规定银监会及其派出机构将商业银行声誉风险监管纳入持续监管框架，对商业银行声誉风险管理的有效性进行监督检查，将商业银行声誉风险管理状况作为市场准入的考虑因素。可以说，我们现在探索的以“上海金融调解中心”为载体的“综合调解制度”，也会减轻金融监管机构的信访投诉压力，作为一项金融行业监管制度创新，从诞生之日起就承载着一定的监管功能。调解中心将调解纠纷中发现的金融机构存在的经营管理问题，进行筛选、分类、总结并提出建设性的完善建议，还可以汇编典型的调解案例，定期反馈给金融机构，无疑可以起到一定程度的监管指导作用。
　　
　　十、综合调解制度的规范建设
　　
　　要实施以上海金融调解中心为载体的综合调解制度，就自然会考虑到有关制度规范建设。鉴于该项工作具有较强的综合性，涉及部门和机构众多，宜由上海市推进国际金融中心建设领导小组（办公室）牵头组织为妥。考虑到该项制度的实施有一个逐步推进的过程，与之配套的制度规范可分别以“地方性政府部门的联合规范性文件”、“地方政府规章”、“地方性法规”同时辅之以“地方性司法解释性文件”的形式逐步完善。不论以何种形式出现，其基本内容应当包括：制度标题：即《上海金融调解中心调解规则》；建立该中心的目的和依据；上海金融调解委员会、各分会及日常办公机构等组织体系；调解委员会所接受的行政领导与业务指导；金融纠纷综合调解的性质与定位；民政登记或司法行政登记；当事人的权利与义务；调解员的资格、聘任、培训、守则、考核、解聘、经费补贴等管理事项；特邀调解员；参与调解人员；调解员名单；调解语言及翻译；受理金融纠纷的种类；纠纷的申请与受理；接受仲裁或法院委托调解；调解金融纠纷的基本原则；调解金融纠纷的依据；调解经费来源；调解是否收费问题；简易程序；普通程序；特别复杂程序；涉外调解特别规定；调解员的选择与指定；首席调解员；(www.fwsir.com)调解庭的组成；调解场所；调解是否公开；保密制度；原则上不需要调解代理人；基本调解流程；当事人和解的处理；调解协议；调解协议的效力；调解协议的实现方式；调解不成的处理；移送仲裁或法院；联合调解；派员参与调解；档案管理。随着上海金融调解中心运作日趋成熟，其需要的单行性规章制度还会逐步增多，如《上海金融调解委员会章程》、《上海金融调解中心经费管理规定》、《上海金融调解员管理规定》、《上海金融调解规程》等等。
　　
　　结语
　　
　　通过以上分析，可以判断，作为上海国际金融中心建设的一个组成部分，组建上海金融调解委员会，成立上海金融调解中心，调解金融纠纷，重在化解金融客户的信访投诉纠纷，确有必要，而且可行，已有法律依据，符合金融监管要求，特别是调解协议的法律效力问题已有明确司法解释。笔者深感，维护个案金融消费者的合法权益，就是从根本上维护金融业的整体利益。在一个重视倡导“和为贵”“和气生财”文化的国度，对特别讲究诚信、信用、信誉的金融机构而言，在金融纠纷投诉信访到处扩散的情形下，通过综合调解组织灵活便捷地化解金融纠纷，不仅有助于解决当事人之间的争议，而且有助于修复和保持当事人的业务合作关系。作为金融行业监管创新、地方金融管理创新、金融机构服务创新、金融客户维权创新，探索实施金融争议综合调解制度，必将促进上海国际金融中心建设。

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