对《工伤保险条例》修改三点补充建议

对《工伤保险条例》修改三点补充建议

　　对《工伤保险条例》修改三点补充建议
　　
　　孙斌
　　
　　一、看完徐州工业职业技术学院孙生强《〈工伤保险条例〉修改意见稿》后，笔者在一定程度上也认可他的建议，应将职业禁忌疾病和职工在抢救过程中发生的脑死亡列入《工伤保险条例》调整范围。
　　
　　职业禁忌疾病虽然涉及的面比较广，但职业禁忌疾病对职工的伤害也比较深，如果单纯按医疗保险报销医药费的话，明显对患病职工不公。特别是在用人单位违规安排有职业禁忌的劳动者从事其所禁忌的作业，患病后对职工而言将可能承担其无法承受的负担。
　　
　　由于职业禁忌疾病与职业病有本质上的不同，如果直接将其列入工伤保险进行管理，工伤保险基金将无法承受这一压力。对此笔者建议在工伤保险或者医疗保险中设立职业禁忌特别险，同时建议增加以下条款：
　　
　　用人单位应当为涉及职业病危害的职工缴纳职业禁忌特别险。社会保险机构在受理时应当要求用人单位提供职工职业健康检查证明，在职工发生职业禁忌疾病后，由社会保险机构和用人单位承担职业禁忌特别险待遇。
　　
　　劳动者所患职业禁忌疾病经治疗病情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。经劳动能力鉴定达到伤残等级，社会保险机构和用人单位承担工伤保险待遇。
　　
　　用人单位未按规定为职工缴纳职业禁忌特别险、未按规定为职工进行岗前、在岗期间、离岗时职业健康检查或者在职业健康检查中发现职工患职业禁忌疾病或者有与所从事职业相关的健康损害的劳动者未调整原工作岗位，劳动者所患职业禁忌疾病视同工伤，由用人单位承担工伤待遇责任。
　　
　　我国职业病的范围为2002年卫生部、劳动和社会保障部《关于印发〈职业病目录〉的通知》所确定的10大类115种。随着社会不断发展新型的职业病也在不断出现，针对相关法规滞后的现状笔者认为应在修订职业病目录的同时，可以采取劳动者提起诉讼的方式促进相关职能部门加大对职业病认定的范围。对此笔者建议增加以下条款：
　　
　　在人民法院审理劳动争议案件中，劳动者申请鉴定超出职业病目录的新型疑似职业病，人民法院应当将劳动者的申请提交省级卫生行政部门进行是否超出职业病目录的确认。省级卫生行政部门经确认劳动者申请的疑似职业病超出职业病目录后，人民法院再委托国家卫生行政主管部门指定的职业病诊断鉴定机构进行新型职业病诊断。经诊断劳动者疑似职业病为新型职业病的，由社会保险机构和用人单位承担工伤保险待遇。
　　
　　诉讼前新型疑似职业病的劳动者已在职业病诊断鉴定机构进行检查，诊断后确认不属于职业病目录规定的职业病范围，人民法院可直接委托国家卫生行政主管部门指定的职业病诊断鉴定机构进行新型职业病诊断。
　　
　　新型职业病被诊断后，国家卫生行政主管部门应当将此类职业病增补列入职业病目录。
　　
　　脑死亡是否为法律上或伦理上认可的公民死亡方式，在各国理解的程度不同，争议也较大。职工在初次诊断之时起48小时以内被医疗机构确认为脑死亡后是否列入工伤范围，笔者认为有必要对此加以认真研究。
　　
　　被医疗机构诊断为脑死亡而采用呼吸机进行抢救是否有成功救治的案例？为此笔者专门向一位享受国务院政府津贴的医学教授请教这一问题，据该教授介绍：她担任职业医师到现在只有一例诊断为脑死亡而采用呼吸机进行抢救并最终成功救治的患者，整个抢救的时间为13天。从这一介绍可以看出在诊断为脑死亡而采取呼吸机进行抢救的成功率较低，因此笔者建议修改并增加以下条款：
　　
　　在工作时间和工作岗位突发疾病死亡、在48小时以内经抢救无效死亡或者在48小时以内已诊断为脑死亡，经采用呼吸机抢救无效在120小时以内死亡的，视同工伤。
　　
　　在48小时以内劳动者被诊断为脑死亡的，医疗机构应当在24小时以内向统筹地区人力资源和社会保障部门报告。
　　
　　劳动者脑死亡证明书应当由包括一名主任医师在内的三名职业医师集体诊断签字后出具。劳动者脑死亡证明书上应当注明《工伤保险条例》第十五条第一项规定，主治医师在向劳动者近亲属下达脑死亡证明书时，应当提示其近亲属注意该条款的规定。
　　
　　二、由于伤残等级与工伤职工享受的工伤保险待遇密切联系，在工伤纠纷中对此的异议也比较大。因而有必要规定劳动者选择领取一次性伤残补助金的时间，从而缓和这一矛盾，让工伤职工更好地行使对初次劳动能力鉴定不服而申请劳动能力复查鉴定的权利。笔者建议增加以下条款：
　　
　　省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论，工伤职工或者近亲属不服并向社会保险机构书面提出暂不享受该伤残等级的一次性伤残补助金的，社会保险机构经审查后予以缓发。
　　
　　工伤职工或者近亲属申请缓发的一次性伤残补助金应在工伤职工与用人单位解除、终止劳动合同或者劳动能力复查鉴定最终结论作出后支付。
　　
　　三、《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》（征求意见稿）第二十条对于用人单位未依法缴纳工伤保险，职工发生工伤事故后的工伤保险待遇如何分担规定了一定的补救措施。但实践中这一补救措施的成效有待检验，社会保险机构要求用人单位补缴社会保险不可能只要求用人单位单独为工伤职工补缴工伤保险，而是要求用人单位为全体职工补缴社会保险（主要是指养老、工伤保险）。在这种情况下如果用人单位的经济状况不佳，实际可能为全体职工补缴社会保险的概率比较低，最终形成工伤职工只能通过申请劳动仲裁来落实自己的工伤保险待遇。
　　
　　现行缴纳社会保险的方式是每月特定时间段（一般为每月1-20日）用人单位缴纳下一个月的社会保险。这种方式导致用人单位即使依法为劳动者办理社会保险，由于劳动者实际享受社会保险的时间不能与用工时间同步，造成劳动者在工伤保险生效前的一段时间（大概为10-30天左右）发生工伤的话，只能由用人单位承担工伤保险待遇。
　　
　　针对这一特定时段，不少用人单位采取购买意外伤害险的方式来变相分担工伤保险责任。由于意外伤害险中赔偿的医药费实行限额报销，确定伤残级别后保险公司赔偿金额也有限额限制。导致如果发生伤残等级较高的工伤，其主要费用还是由用人单位承担。对此笔者认为应推行用人单位临时申报工伤保险制度解决这一时段的工伤纠纷，同时建议增加以下条款：
　　
　　在用人单位确定录用劳动者或者劳动者实际用工之日起，用人单位应当向人力资源和社会保障行政部门所属网站申报临时工伤保险，申报后发生的工伤事故由社会保险机构和用人单位承担工伤保险待遇。
　　
　　用人单位办理临时工伤保险前，应向社会保险机构缴纳一定的办理社会保险备用金。临时工伤保险的期限最长为60天，自用人单位依法为劳动者办理社会保险并生效之日失效。
　　
　　临时工伤保险的缴纳比例由统筹地区人力资源和社会保障行政部门确定。
　　
　　同时人力资源和社会保障行政部门也可与商业保险公司协商，针对这一特定时段的风险由商业保险公司推出临时工伤责任险，由商业保险公司独自承担这一特定时段的工伤责任。
　　
　　附：
　　
　　对《工伤保险条例》修改的八点建议
　　
　　由于我国的法律规定普遍存在原则性规定较多，相对细化、程序化规定较少，致使包括国务院颁布的《工伤保险条例》在内在实践过程中存在对法条理解不同、部分条款存在各种缺陷、不足的现象。下面笔者就国务院关于修改《工伤保险条例》的决定（征求意见稿）中的几个问题，提出法律实务过程中的建议：
　　
　　一、笔者首先反对征求意见稿中删去《工伤保险条例》第十四条第六项规定。由于国民整体素质较低，包括遵守基本的交通规则有的人士都做不到；相对发生交通事故后，肇事者逃逸的现象屡见不鲜。劳动者受到机动车事故后受到的伤害比较大，如果完全由劳动者来承担这种伤害结局不堪设想。笔者认为应当对这一条款进行修改，更大程度地将交通事故赔偿与工伤赔偿进行分离。笔者建议对该条款作以下修改：
　　
　　职工在上下班途中受到机动车事故伤害的，应当及时报警。如发生肇事者逃逸，经交管部门认定职工受伤事实、确认肇事者逃逸后，职工的伤情视同工伤，由社会保险机构和用人单位承担工伤保险待遇。社会保险机构和用人单位承担上述费用后，有权向肇事者进行追偿。
　　
　　劳动者以欺骗或者其它不正当手段，取得交管部门作出的发生交通事故受伤、肇事者逃逸认定后，与肇事者私下达成赔偿协议获得相关的赔偿。社会保险机构或者用人单位经调查核实后，有权要求劳动者返还已支付的工伤保险费用，并对劳动者的违规行为向有关部门通报。
　　
　　二 、河南张海超职业病诊断过程中出现的一系列问题，有必要对用人单位拒绝提供职业病诊断的相关材料，导致无法办理工伤认定的情况在立法上加以明确。笔者建议增加以下条款：
　　
　　用人单位拒绝提供相关材料导致劳动者不能在职业病诊断鉴定机构做职业病诊断鉴定的，劳动者可向人力资源和社会保障行政部门提出申请，由人力资源和社会保障行政部门责成用人单位在规定期限内提交职业病鉴定所需材料。用人单位拒绝提交的，由人力资源和社会保障行政部门提交职业病诊断鉴定机构按照用人单位可能涉及的职业病范围作出职业病诊断鉴定。
　　
　　用人单位按规定为职工进行离岗时职业健康检查，应将检查结果如实告知劳动者。离职后劳动者诊断为职业病的，该诊断与原职工离职后工作的一个或多个用人单位所从事的岗位无关联的，由社会保险机构和原用人单位承担工伤保险待遇。
　　
　　未履行上述义务，劳动者在离职后诊断为职业病的，该诊断与劳动者离职后工作的一个或多个用人单位所从事的岗位无关联的，由原用人单位承担工伤待遇责任。
　　
　　劳动者工作过的多个用人单位涉及职业病危害，均没有在解除、终止劳动关系时进行离岗时职业健康检查。劳动者诊断为职业病后，除现在用人单位提供证据证实该职业病与劳动者从事的岗位无关联的，涉及职业病危害的各用人单位共同承担工伤待遇责任。
　　
　　三、目前有的人力资源和社会保障行政部门对相关企业未缴社会保险的查处，主要依靠职工的举报，没有举报即使明知有的单位没有缴纳社会保险，也没有主动去查处。甚至有的单位经社会保险机构许可，到目前为止没有缴齐五种社会保险。部分人力资源和社会保障行政部门的失职或与用人单位恶意串通，是导致社会保险未全面普及的重要原因之一。因而在追究用人单位未缴工伤保险责任的同时，更要追究职能部门的责任。笔者建议在现阶段实行劳动者申报劳动关系制度：
　　
　　劳动者与用人单位发生劳动关系后，在没有缴纳社会保险前由劳动者向人力资源和社会保障行政部门所属网站申报自己的姓名、身份证号码、与其发生劳动关系的用人单位。一个月后用人单位没有依法为劳动者办理社会保险，人力资源和社会保障行政部门应到劳动者所在单位了解情况，并责成用人单位缴纳（补缴）社会保险。人力资源和社会保障行政部门失职没有查处的，发生工伤的责任由人力资源和社会保障行政部门和用人单位共同承担。
　　
　　另外对用人单位没有依法缴纳工伤保险的行为，应当采取惩罚性赔偿。即：劳动者发生工伤事故后，用人单位没有依法为劳动者缴纳工伤保险的，工伤职工应获得两倍的工伤待遇赔偿。
　　
　　四、劳动者违反《劳动合同法》第三十八条规定被用人单位解除劳动合同，工伤职工是否在解除劳动合同时享受一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金这一点在《工伤保险条例》中没有明确规定，由于这一类纠纷比较普遍，因而应立法加以明确。
　　
　　五、司法实践中对工伤职工拒绝对伤情进行复查鉴定是否停止工伤保险待遇存在不必要的争议，在修改《工伤保险条例》时应对工伤职工拒绝进行复查鉴定，停止享受工伤保险待遇作出专门的规定。
　　
　　六、由于工伤保险待遇赔偿项目、金额与人身损害赔偿的项目、金额有相同、重叠、不同之处，建议国务院与最高人民法院商榷后对于两者之间相同、重叠、不同的项目作出专门的解释，便于劳动者提起诉讼时正确适用，避免不必要的重复诉讼。
　　
　　七、工伤事故系第三人的行为造成是否享受双重待遇？劳动者与用人单位之间纠纷较多，理论上对此也有较多的争议。在本次《工伤保险条例》修改时，应当对第三人的侵权行为是否享受双重待遇作出明确规定。笔者建议增加以下条款：
　　
　　工伤事故系第三人的行为造成，第三人的行为属于故意行为，劳动者应当在享受工伤保险待遇前向第三人进行索赔。索赔金额、项目与工伤保险待遇存在的差额部分，由社会保险机构和用人单位补齐。第三人的行为属于过失行为，劳动者在获得工伤保险待遇后，不得向第三人追究民事赔偿责任。
　　
　　第三人的行为属于故意但无承担能力或者第三人在侵权后下落不明，在劳动者作出不向第三人进行后期追偿的书面承诺情况后，由社会保险机构和用人单位承担工伤保险待遇。社会保险机构和用人单位承担上述费用后，有权向第三人进行追偿。
　　
　　工伤认定决定书应对第三人行为是否为故意或者过失作出初步认定，该认定不能作为工伤职工或者用人单位对工伤认定决定书不服提起行政复议、行政诉讼的理由。
　　
　　工伤职工有证据证实第三人的行为属于故意而不是过失，可依法另行提起民事诉讼。工伤职工可在享受工伤保险待遇同时获得其它民事赔偿，该民事赔偿范围仅限于工伤保险待遇外的其它民事赔偿项目。
　　
　　用人单位有证据证实第三人的行为属于故意而不是过失，可在支付由用人单位承担的工伤保险待遇（包括在解除、终止劳动关系时应支付的工伤保险待遇费用）后提起民事诉讼。该民事赔偿范围仅限于用人单位依法要支付给工伤职工的全部工伤待遇。
　　
　　工伤事故的第三人包括用人单位的劳动者，也包括其他第三人。
　　
　　劳务派遣员工在用工单位工作，视为在本单位工作。劳务派遣员工在工作过程中因第三人的侵权行为造成工伤事故，适用上述规定。
　　
　　八、《征求意见稿》第十九条第五十三条改为第五十五条，修改为：“有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼：
　　
　　（一）申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位、工会组织对工伤认定申请不予受理的决定不服的；
　　
　　该规定立法的原意在于缩短工伤职工争取工伤待遇的时间更好地维护工伤职工的权益，但在实际操作中这种模式推广风险较大。笔者认为提起行政诉讼就必然存在与人力资源和社会保障行政部门发生争议，用人单位作为第三人也参与其中。这种诉讼的结果可能对劳动者权益造成损害，甚至出现有的人力资源和社会保障行政部门为追求胜诉与用人单位恶意串通损害工伤职工利益的情况。
　　
　　劳动者对于工伤认定申请不予受理的决定不服主要分为两大类：一是劳动者无直接证据证实自己与用人单位存在劳动关系；二是超过工伤认定时效。劳动者与用人单位是否存在劳动关系笔者认为可在两个方面进行确认：
　　
　　一是通过申请劳动仲裁确认工伤职工与用人单位是否存在劳动关系。对于这类纠纷应终局裁决，一方面可以扼制用人单位恶意诉讼，另一方面可以缩短工伤职工获得工伤待遇的时效。
　　
　　二是通过人力资源和社会保障行政部门进行行政裁决，(www.fwsir.com)确认工伤职工与用人单位是否存在劳动关系。对人力资源和社会保障行政部门行政裁定一方不服的可提起行政诉讼。这种方式一方面可以通过人力资源和社会保障行政部门责成用人单位提供与工伤职工不存在劳动关系的证据，另一方面可以查处用人单位是否依法为职工缴纳工伤保险。
　　
　　由于申请工伤认定的时效较短，如果用人单位或者工伤职工不能在规定的时效内申请工伤认定，那么应在立法时对超过工伤认定时效的行为如何维护工伤职工的权益作出明确地解决途径。笔者建议增加以下条款：
　　
　　用人单位或者工伤职工没有在规定的时间内申请工伤认定，在工伤事故发生之日或者劳动者诊断为职业病之日起五年内，工伤职工可依法申请劳动仲裁，要求用人单位承担工伤待遇责任。劳动仲裁机构受理纠纷后，应当根据工伤职工的申请提交人力资源和社会保障行政部门进行工伤认定，在工伤认定和劳动能力鉴定作出后依法作出裁决。

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