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论公民公法上金钱给付义务
论公民公法上金钱给付义务高军
“财政为庶政之母”，财政对任何一个国家的重要意义均不言而喻。现代法治国家在财政上表现为“租税国家”，国家本身不从事私经济活动，而？由社会自由发展，其所支出的一切费用均通过公权力参与社会财富分配的方式取之于民众（其中主要通过税收的方式）。[1]政府从国民经济中筹措公共活动所需资金的方式主要有：①要求公民直接给付物或劳务。在当代的实践中几乎不使用这种方式，这一原则仅存在于金钱给付不能满足，尤其是兵役方面。②通过国有企业、国有土地的盈余等“财产收益”扶持国家。但这种方式在自由经济国家问题颇大。③以公课形式取得收入。所谓公课是以财政收入为主要或次要目的的强制性公法金钱给付义务。具体而言公课又包括税收和非税公课，非税公课则包括规费、受益费（由于两者均以对待给付为要件，故合称为受益负担）以及作为新兴的财政工具的特别公课三种类型。除以上三种方式之外，政府还有大量其他的收入来源，如罚款，以及从没收、捐赠获得的收入等。[2]在现代社会，由于通过课以公民公法上？钱给付义务的方式对宪法保障的？为自由的限制最少，在财政收入方面，市场经济国家无不选择该方式进行。
一、公法上金钱给付义务的主要种类
公民公法上金钱给付义务主要包括税收、非税公课（包括规费、受益费、特别公课三种，在我国通常被统称为“行政事业性收费”）、行政罚的罚款、刑事罚的罚金、滞纳金等。在我国，税收、行政事业性收费是财政收入的主要来源，而罚款虽非财政收入来源的主要形式，但由于其规范性差，乱罚款现象极为严重而备受公众诟病，故罚款事实上已成为一种常见的公民公法上金钱给付义务，因此亦有于此一并探讨之必要。
1、税收。税收是公共当局为法定强制性的金钱给付，公共当局毋须对此为对待给付，符合征税要件时即产生公法上债的关系。税收具有以下特征：（1）非营利性。税收是以满足国家的一般需要为目的，而非营利性。纳税义务人仅将其受宪法保障的财产权中收益的一部分，归国家所有，以作为其财产自由保障的对价，除此之外，不负对国家财政分担的义务。[3]（2）共同报偿性。税收的课征，不采取个别报偿的原则，而是根据共同报偿的原则予以决定。也就是说，税收与个人自国家所接受的个别特殊的公益服务或利益，并无直接对应的关系。（3）强制性。税收的课征，是运用国家政治权力，强制实行，亦即课税权属于国家主权，课税权的行使具有强制性。
2、非税公课。（1）规费。作为对本着申请人利益而做出的具体职务行为或其他行政服务的对待给付而交纳。其管辖部门不是财税机关，而是按照其提供对待给付事务的性质，相应的定其管辖机关。规费具体又分为对职务行为的行政规费和为使用公共设施而交付的使用规费。规费主要特征在于有给付与相对给付之对待关系存在。由于规费是用以补偿国家对人民所为行政给付的成本，故而不问人民受领该项给付，是出于其主动的请求还是被动的强制接受。[4]（2）受益费。为设置或经营公共设施，要求那些可能从中受益者提供。受益费的法律性质，系基于统治权，为满足财政需求，对建造、改良或增建营造物或公共设施，所征收的全部或一部费用的金钱给付。与规费不同的是，在于给付与对待给付间，无需有直接关联性，即受益费的征收与实际使用无关，无需义务人现实取得利益，只要有潜在的受益可能性即可。另外，亦不问该项工程，是否因受益人的请求或呼吁而进行。因此，立法者在规费或受益费之间作决择时，受益的个别受领人事实上已明确时，征收规费；如群体受益个人只有受益可能时，征收受益费。在管辖方面，同规费管辖的原则一样，其管辖部门不是财税机关，而是按照其提供对待给付事务的性质，相应的定其管辖机关。（3）特别公课。作为一种新兴的财政工具，特别公课是国家为一定政策目标的需要，对于有特定关系的国民所课征的，并限定其课征所得的用途的公法上负担。实践中，根据设立的目的不同，特别公课具体又可以分为以取得财源为目的的特别公课以及管制诱导性特别公课。特别公课与税收不同之处在于：特别公课是为了支应特别国家任务而向特定群体而不是向一般纳税义务人所征收，不实行统筹统支，不支应国家的一般财政需求，不透过预算而流入特别基金中。特别公课具有的该特点决定了规范特别公课的法律并非税法，而是根据不同的特定国家任务（例如经济事务、环保事务等）定其管辖权归属，由经济法、社会法或环保法所管辖。[5]
3、罚款。罚款是行政法中对行政上的义务懈怠进行制裁，以确保行政上义务得以履行的一种秩序罚。具有以下特征：（1）以维持行政秩序为目的；（2）以违反行政义务者为处罚的对象；（3）是施加于违反行政义务而有碍行政秩序维持的行为者的一种制裁，非仅为原有义务的履行，因此，具有制裁的性质；（4）与以强制相对人履行未来的行政义务的行政强制执行不同，罚款针对的是过去的行为；（5）原则上以行政机关为处罚主体。[6]
二、公法上金钱给付义务的正当性基础及课征原则
自近代资产阶级革命以来，启蒙思想家揭橥天赋人权、财产权神圣大旗，财产权作为基本人权已深入人心，资产阶级革命胜利后一系列宪法性法律文件确立了财产权的宪法地位。在现代社会，财产权作为基本人权，更是受到国际人权公约及各国宪法的普遍保护。因此，国家从公众手中强制性的取得财产，就本质而言是对公民财产权的一种侵犯。国家之所以可以对公众财产权进行这样的侵犯，社会契约论对之进行了伦理的证成，“人们联合成为国家和置身于政府下的最大和主要目的，是保护他们的财产。”[7] “国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保它所余财产的安全和快乐地享用这些财产”。[8]事实上，社会契约论仅仅为国家从公民手中强制性取得财产提供了终极意义上的伦理证成，至于国家对公民课以公法上金钱给付义务如何才是正当的以及必须遵循什么原则，须从“正义国家”公民宪法财产权保障的高度进行论证。
（一）国家课以公民各种金钱给付义务时在形式上应共同遵守的原则
法治国家对公民课以公法上金钱给付义务，属于干预行政，由于涉及对公民宪法财产权的侵犯，必须遵守法治国法律优位、法律保留原则，即必须通过法律的形式予以设定，行政机关无权通过自行设定规范性文件的方式对公民课以金钱给付义务，法律在设定公民金钱给付义务时规定必须明确。行政机关在对公民财产进行征收时，必须根据相关实体法及程序法的明确规定而依法行政。例如，对于税收征收而言，“税收法定”即为首要的原则。“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭借自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。如果另一个人可以有权随意取走我的东西，那么我还享有什么财产权呢？因而未经人民自己或其代表同意，绝不应该对人民的财产课税。”[9] “如果行政者有权决定国家税收的权力，而不只限于仅仅表示同意的话，自由就不存在了，因为这样的行政权力就在立法最重要的关键上成为立法性质权力了。”[10]“税收法定”作为税法的基本原则，同时也为当代世界除朝鲜等极少数国家外的绝大多数国家宪法所确立。例如，日本宪法规定：“新课租税或变更现行规定，必须有法律或法律规定之条件作依据。”埃及宪法规定：“只有通过法律才能设置、修改或取消公共税捐；除法律规定的情况以外，任何人均不得免交税捐；只有在法律规定的范围内，才可责成人们交纳其他形式的赋税。”卢森堡宪法第99条规定：“非根据法律，不得规定任何由国家征收的税收。”等等。税收法定原则具体又包括课税要素法定主义、课税要素明确主义、合法性原则、程序保障原则四项内容。[11]
课以公民金钱给付义务必须通过法律的方式确定，并不表明事无巨细均由法律所包揽无余。现代社会结构复杂，事务繁多，限于立法机关立法任务繁重而没有时间、能力或不想就细节事项做出规定，或者有时制定的法律事项具有技术性，立法机关不宜对这种过于技术化的事项制定法律等原因，将部分事项授权给行政机关通过法规、命令等形式予以规范的授权立法（又称委任立法）往往在所难免。授权立法与立法机关的立法相比所具有的迅速、灵活、专业性技术性强等优点，使其挤身成为现代立法制度的重要组成部分，在当今世界各国普遍存在。[12]但是，毕竟授权立法对传统的政治体制和宪政理论提出了严重挑战，同时也对公民的基本权利构成了很大威胁，因此，授权立法必须遵循以下原则：（1）授权明确性原则。即授权的内容必须明确，一般的、空白的授权（即无限制的授权）是绝不允许的，因为“如果在授权法中没有规定任何标准制约委任立法，行政机关等于拿到了一张空白支票，它可以在授权的领域里任意制造法律。”[13]（2）转授权禁止原则。被授权的行政机关应当在授权的范围内自行立法，禁止其将被授与的立法权再转授与其他部门。
（二）国家课以公民各种金钱给付义务时应遵守的实质性原则
国家课以公民金钱给付义务时应遵守的实质性原则，必须根据不同种类义务的事物本质，从不同种类的公民金钱给付义务的正当性基础出发，设定相应的法治国比例原则等要件，以符合实质的合理性。
1、税收。税收存在的正当性基础在于：由于财产权受宪法保障，私人得以自由使用、受益、处分，但私有财产亦须仰赖公共服务的提供。亦即营利行为之前提，在于市场虽非国家所形成，但国家组织结合促成市场，并提供法律秩序之保障以使市场运作。由此，财产的市场关联性决定了纳税义务实为国家法律上保障经济自由之对价。[14]此外，由于国家国防、外交与交通等公共产品的供给，因与具体的个别国民通常无直接关系，因此，无从设定人民与国家之间相对待的给付义务。而在国家的其他的例如振灾、抚恤、救济失业等事务范畴，虽可认定人民应承担其费用，但国家有其原应具有之功能，亦不得因经济之考虑，而将人民拒之门外。因此，国家必须拥有广泛的财政收入来源，且该来源与所从事事务之间，并不具有相对待的关系，此即税收。[15]税收制度之所以受到重视，在于国家因此可以获得更完善和更有保障的资金来源，而且在于税收使社会财富再分配得以实施。此外，税收的优势还在于，按照个人能力课税，使个人的赢利能力与社会国家的前提保持一致。因此，现代法治国家在财政上无不表现为“租税国”形式，财政收入主要来源于税收，“租税国”为法治国家的宪法国体。[16]
税收征收应遵循的原则：（1）量能征税原则。税收的特征在于无可归属于个人的对待给付，同时也无法就其对待给付加以衡量其价值，因此，纳税义务的衡量标准，只能依据量能原则，针对人民之经济负担能？而定其纳税义务。即对税而言，无法就个人的利益或受益加以追究，只能考虑何种税收负担符合其负担能力。税收虽无对待给付，但其亦非纳税义务人之特别牺牲，相对国家须为一般政务推动，其具有共同报偿之特性，且人民在课税前后之市场竞争？应相同，而人民在事前即得藉由法？规定预知其税收负担，事后并得以司法救济之。[17] （2）征收有度原则。税收属于对人民财产权的侵犯，因此必须有节制，“要把国家的收入规定得好，就应该兼顾国家和国民两方面的需要。当取之于民时，绝不应该因为国家想像上的需要而排除国民实际上的需要。”“没有任何东西比规定臣民应缴纳若干财产，应保留若干财产，更需要智慧与谨慎了”。“计算国家收入的尺度，绝不是老百姓能够缴付多少，而是他们应当缴付多少。如果用老百姓能够缴付多少去计算的话，那么至少也应当用他们经常的缴付能力作标尺。”[18]熊彼特认为，租税本身有其不容逾越的界限。当国家产生异化，逾越了租税的界限，则租税国家将失去存立基础。越过了课税的界限，政府所每多一分的增税，所象征者，并非每多一分的税收，反而只是生产力的减损一分。从财政学的观点来看，倘借用拉弗曲线——税率与税收的正比关系，将会因为达到一个最适顶点而终止，倘课征的税率，超越该顶点所对应的最佳税率，则税收反而会减少。进而认为国家有一整体经济负担的税负，过度课征的结果，经济的诱因将因而减损，反而可能流失税源。从宪法的角度来看，国家对于公权力的课税权，对于人民在社会经济的私领域的经营成果，其所要求的分享，势必不能过度，此即过度禁止原则的体现。[19]
2、非税公课[20]
（1）规费。规费的正当性在于：规费义务人所取得的特殊经济利益或公权力为其服务而有所花费。规费的征收原则：与税不同，决定规费高低的首要因素不是债务人的给付能力或其他社会价值，而是行政给付的费用大小，因此，对于规费的征收主要适用对等报偿的原则。对使用规费和行政规费必须进行限制，不允许规费数额超出行政支出，尤其不允许提高规费，而为其他行政项目集资。在具体运用规费均衡原则中，必须区分总体性规费收入的数额与确定一定具体的规费之间的不同：对于总体规费收入适用“费用抵偿原则”，确定具体规费适用“对等原则”。依此，必须根据总体费用确定规费的总体收入，根据对等给付确定具体规费。①费用抵偿原则。费用抵偿原则所包含的首要目的是费用逾越禁止，其中，也暗含了这一趋势：作出的开支应尽可能由使用规费和行政规费抵销，而不至于使其成为公众整体承担的开支。此外，费用抵偿原则还要求：不允许任何行政部门为其他项目取得盈余而相当显着地提高规费收入。支出中只应计算行政部门在人力、物力方面的总体花费（包括行政建筑、退休金负担等），使用规费中亦应计算资本利息和折旧费。②对等原则。一般情况下在使用规费中，规费必须根据实际对等给付以及其价值予以确定。在此不得根据“交易价值”（价值规费）、给付领受人的主观价值或其他社会关系来量定规费。规费必须尽可能与“真正”给付保持对等性（对等性准则）。具体衡量时：首先，允许总体计价。比如，在展览以及游泳池入场券上可以一律收取同一价格，而无需顾及每一使用人具体逗留时间的长短。其次，对于不可能衡量或不适宜衡量某一利用，例如排污时，则必须采取一个与真实性最为接近的估计准则（可能性准则）。而对于受领人的给付能力和促进愿望（社会因素），给付对具体受领人的价值皆不在考虑之列。一定的社会负担确需要减轻时，不得转嫁为其他交付规费费负担。对行政规费而言，在原则上适用前述使用规费的规定，但是由于职务行政价值很难通过总体费用被除以个案数字而得出，因此，取而代之的作法是根据具体职务行为所针对的物对申请人的价值（价值规费），来确定规费的多少。
（2）受益费。受益费征收的正当性在于：受益费义务人可能从设置或经营公共设施中受益，因此必须负担设置或经营公共设施的全部或一部费用。受益费的征收原则：受益费的确定适用在确定规费时相同的准则，即根据总体费用确定受益费的总体收入，根据对等给付确定具体受益费。不过，因为对等给付仅作为使用设施好处的可能性而存在，故分担准则一般情况下必须根据可能性准则来确定。
（3）特别公课。特别公课的正当性在于：预算周延性原则、全民负担平等性原则（量能原则）以及统筹统支等基本理念，有所不足而须加以扩充。特别公课存在的依据，其衡量的标准，完全在于其作用，即创造财源、对财产加以负担以及对行为的管制诱导。由于特别公课与税收平等负担原则不同，并且专款专用，受议会监督的程度较低，因此，国家的财源，应以税收为主，仅在特殊事由及例外的情形下，有特殊合理的正当事由才可以征收特别公课。（1）以取得财源供特定国家任务的特别公课，需具备以下较严格的课征要件：①课征义务人是具有同构型的群体。②此群体具有共同责任。③课征需对缴纳的特定群体有利，即不得为他人利益而课征。（2）以管制诱导性为目的的特别公课。可以为他人利益而课征，但须以先前（为公益）义务违反为前提。
3、罚款[21]
罚款正当性在于：国家为了维持行政秩序，基于法律的规定，往往会课以公民一定的行政义务，对于违反行政义务者，必须施以适当的处罚加以纠正。
罚款应当遵循的原则：（1）目的合理性原则。来自罚款的收入虽在事实上构成国家财政收入的一部分，但罚款的目的在于惩戒违法行为，不得以取得财政收入为主要或附随目的。（2）比例原则。又称禁止过度原则，国家采用罚款手段制裁行为人，以达到维护一般社会秩序之目的时，由于对人民的处罚必然干涉其基本权利，因此要求干涉与所得之间，应具有适当的比例，而不允许一味地重罚。（3）有责性原则。当一个人必须对其行为负责时，才得对其加以非难，同时其所受的罚款亦须与其责任相当。
三、我国课以公民金钱给付义务的立法现状考察
传统中国社会，皇权至上，奉行的是“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣” ，从终极意义上讲，整个社会的所有财富均属皇权所有，皇权征税的正当性及应遵循的原则等缺乏系统的、科学的政治学解释。对臣民而言，交纳“皇粮国税”乃天经地义，对于来自皇权及其各级代理人的苛捐杂税，只有承担的份，过于超出容忍底线，实在无法忍受则只有揭竿而起进行搏命一途。中国古代历史长河中，虽不乏明智之士对统治者偶尔发出“不竭泽而渔”的警示及“苛政猛于虎”的叹息，亦曾有过唐代杨炎的两税制、北宋王安石变法、明代张居正的“一条鞭法”、清代“摊丁入亩”等各式减轻农民负担的改革，但自身范围内局部的修补，难以最终扭转农民起义、王朝更迭的命运，整个中国封建社会始终无法逃避“威权主义与黄宗羲定律”的宿命。[22]
中国近代意义上的公民财产权保障，发韧于晚清“新政”时期的修订新律，而滥觞于辛亥革命后所颁布的一系列宪法性文件中。但遗憾的是，囿于时代的局限，这些公民财产权保障条款始终只是停留在纸面上，现实中，苛捐杂税多如牛毛，人民负担之重苦不堪言，这也是导致国民党在大陆失去政权的主要原因之一。新中国建立后，对公民财产权的保障经历了一个曲折的发展过程。在相当长一段时间内，由于公有制占绝对的主导地位，实行的是计划经济体制，普遍的低工资制度下公民拥有的财产极为有限，因此，财产权保障的重要意义难以彰显。改革开放后，伴随着民营经济的蓬勃发展，公有制一统天下的格局被改变，民营经济已占据了半壁江山，与此同时公民私人所拥有的社会财富亦大幅增长，对保障公民财产权的要求越来越迫切。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“公民的合法的私有财产不受侵犯”以及“国家尊重和保障人权”写入宪法，我国宪法对人权的保障实现了质的飞跃。但是，遗憾的是，实践中，宪法公民财产权保障条款未得到严格的贯彻，我国对公民课以金钱给付义务的立法方面存在严重的缺陷，甚至可以说总体上存在着合法性危机，主要表现为：
（一）法律化程度低
国家课以公民金钱给付义务，其实质是对作为公民宪法基本权的财产权的侵犯，因此，从法律保留的角度，必须通过法律的形式进行。我国宪法中虽然未明文规定法律保留原则，但在属宪法性法律的《立法法》第8条中规定了对公民课以金钱给付义务的法律保留原则，即“对非国有财产的征收”、“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”的事项“只能制定法律”。但是在立法实践中，该原则并未能得到严格的贯彻。
首先，税收立法方面。我国宪法中涉税条款仅有一条，即只在第56条规定了“公民有依照法律纳税的义务”，而对于税收法定、税收公平以及纳税人权利等均未提及。在我国，全国人大制定的涉税法律只有《个人所得税法》、《企业所得税法》两部，全国人大常委会制定的有《税收征管法》一部。而国务院制定的税收行政法规和税收规范性文件则有30余件，决定了17个税种的开征和6个税种的停征。财政部、国家税务总局制定的涉税部门规章约120余件，其他规范性涉税文件1100余件。至于省以及省以下税务机关制定的有关涉税规范性文件则更是多如牛毛。
其次，非税公课立法方面，我国立法对于非税公课中的规费、受益费、特别公课未作具体、明确的区分，而社会公众对于这几个概念之间的差别及相应的法理内容所知则更是不甚了了，这几个概念常常混合在一起统称为“行政事业性收费”。迄今为止，我国尚无一部统一的《行政事业性收费法》，规定单项行政事业性收费的法律也极罕见。虽然《行政许可法》对行政许可收费进行了规范，但其调整的范围有限，即只是针对对职务行为的行政规费，而为使用公共设施而交付的使用规费、以及受益费、特别公课等均不包含其中。至于《行政许可法》规范行政规费的具体效果，有学者考察后认为：自该法实施以来，行政许可项目清理困难？“不收费制度”难以落实现象依旧严重，使得该法规范行政许可收费的初衷大打折扣。[23]事实上，在我国非税公课的征收主要通过行政机关自我授权式的行政审批方式进行，这种行政权的自我扩张基本不受立法权的约束，条块分割、各自为政现象严重，处于极为混乱的局面，几乎所有的行政事业单位都有各式各样、名目繁多的收费权。有资料表明：1997年全国各类收费总额近4200亿元，相当于我国同期财政收入的45%，据财政部不完全统计，各级政府的收费项目即达6800余项。[24]
第三，罚款方面。在我国，统一对罚款进行规范的法律是《行政处罚法》。该法第8条中规定罚款为行政处罚的一种，第9条至第14条对行政处罚的设定权限进行了规范（其中包括对罚款权的规范），同时该法还规定了行政处罚实施的程序（其中包括罚款实施的程序）。但是，该法所存在的缺陷在于：（1）罚款行政处罚的设定应当遵循的原则等缺乏明文规定；（2）规定有权设置罚款行政处罚的规范性文件的立法层次过多，法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章均可以设立罚款类型的行政处罚。虽然规定了上一级规范性文件对罚款已有规定，下级规范性文件对罚款予以具体化时不得逾越上一级规范性文件所设定的范围，但事实上，往往法律、行政法规仅仅只是对罚款作原则性的、模糊的规定，实践中罚款数额更多是由下级规范性文件所创设。
（二）授权立法规范性差
我国《立法法》规定授权立法可以对公民课以金钱给付义务，该法第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”同时，第10条对授权立法的方式进行了规范，即“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”但遗憾的是，在我国，课以公民金钱给付义务方面的授权立法大量存在，但《立法法》第10条对授权明确性要求的限制性规定却未能得到好的遵守。突出地表现在税收立法上，我国税收立法领域授权立法之所以能独揽风骚，其根源在于1984年9月18日全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，该决定内容如下：“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验，加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外国企业。”可以看出，该授权目的和范围过于宽泛，不符合授权明确性的要求，属于典型的空白授权条款。
至于《立法法》第10条中明文禁止的转授权问题，在现实中，授权立法的转授权现象无论是在税收、非税公课、还是罚款的设定上，则更是比比皆是。例如，《人口与计划生育法》规定了征收社会抚养费，但未具体规定征收的方式和标准，而是将其授权给了国务院，而国务院在《社会抚养费征收管理办法》中又将征收社会抚养费的具体标准再次转授权给了各地省级人大。再例如，全国人大及其常委会把印花税立法事项委托给了国务院，国务院于1988年制定了《印花税暂行条例》，但该条例内容过于简略，只有区区的十六条。在第15条中规定该条例“由财政部负责解释；施行细则由财政部制定”，事实上将“税收法定”原则中最具有核心意义的印花税税率的决定权转授权给了财政部。这是2007年5月30日财政部突然宣布上调股市印花税，对股市造成重创、广大股民损失惨重，而该期间政府股市交易印花税收入则日进数亿金现象之所以发生的根本原因所在。事实上，对于《印花税暂行条例》来说，自1988年实施以来，这个条款疏漏、缺陷甚为明显的条例迄今已“暂行”了近21年。《立法法》第11条规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。”21年的“暂行”实践，制定法律的条件还尚不成熟，似乎无论如何都难以令人信服。
（三）规范性文件非理性甚至违法的现象严重
现实中，由于课以公民公法上金钱给付义务的规范性文件的立法层次低，规范化程度差，在课以公民公法上金钱给付义务，特别是在非税公课及罚款行政处罚的设定上普遍存在着严重的问题，主要表现为：
1、就目的而言，借收费或惩戒违法行政行为名义，实际是为创收而收费、罚款的动机明显。2、就手段而论，明显违反比例原则的收费过高以及罚不当其“罪”的重罚规定在规范性文件中往往比比皆是。3、此外，在这些规范性文件中，规定的罚款数额区间常常过大，赋予行政机关自由裁量权过大等等。
由于以上课以公民公法上金钱给付义务的立法存在诸多的缺陷，加之在我国尚未建立司法违宪审查制度，而现行全国人大常委会的违宪审查方式则难以有效的行使，此外《行政诉讼法》受案范围只针对“具体行政行为”，而对普遍存在的、根源性的规范性文件即“抽象行政行为”侵犯公民权利无法提起诉讼，完善、有效的救济手段的缺乏，遂使得财政“利维坦”权力肆意地扩张到社会的每一个角落，财政乱象迭出：1、政府非税收入比重大，财政收支预算控制程度差。当前，我国预算内财政收入的95%以上来自于税收，因此，我国已具备租税国的主要特征。但是，非税收入是政府收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无序膨胀现象十分严重。例如，2005年全国财政收入为31649.29亿元，但该年度全国行政事业性收费总额达4000多亿元，这笔数额庞大的收入属于各级政府预算外收入，由各级政府支配，不受预算监督。至于散落在地方各个部门的手中完全游离于管理之外的制度外收入数额则更是难以计算。2、长期以来，由于我国行政事业单位冗员过多，许多政府职能部门设机构，但是财政却不全额拨款，甚至全部由收费、罚款来解决，称“设机构，给政策”。在资金拨付方面，财政上实行将非税收入全额发还或差额返还给收费单位，事实上造成谁收费、谁罚款谁使用的局面。由于收费、罚款多少与单位的利益直接相关，无论是行政机关还是事业单位都有一种多收费、多罚款的本能冲动。这些部门往往利用我国“部门立法”模式的弊端，使得“部门利益化，利益法制化”，所立之法在一定程度上丧失公平正义的品质，(www.fwsir.com)沦为维护部门利益的手段。3、具体实践中，在一些地方，乱收费、乱罚款现象甚至严重到了无以复加、令人发指的地步，甚至一些地方的交通执法部门为了罚款创收，竟然采取“钓鱼式”方式引诱公民违法以进行罚款处罚，这样耸人听闻的执法者犯法的事件在现实中并非鲜见！[25]
结语
就财产权保障而言，众所周知，对财产权的侵犯主要来自两类主体，即来自于与财产权主体平等的主体的侵犯和来自于国家的侵犯。由于“强制私人尊重法比较容易，国家在此可起举足轻重的仲裁人的作用，而强制国家尊重法比较不易，因为国家掌握着实力”。[26]对于来自平等主体间的侵犯，民法侵权行为法以及刑法在多数情况下能给予有效的保护和救济，而对于来自国家的侵犯，权利受侵犯者由于与国家之间实力相差过于悬殊，往往难以得到有效的救济。因此，为了彻底摆脱我国财政的乱象，减轻公民的负担，应在完善公民权利救济制度的同时，必须从“正义国家”公民财产权保护的高度，遵循法治国家法律优位、法律保留、比例原则，从源头上完善课以公民金钱给付义务的法制。具体包括：1、重新审视1984年全国人大对国务院税收立法一揽子空白授权的规定，由全国人大收回税收立法的授权，对公民课税必须通过法律的方式进行。2、制定包括规费、受益费、特别公课等非税公课在内的完整的、统一的《行政事业性收费法》，明确各类非税公课的征收原则及要求。3、完善《行政处罚法》中罚款行政处罚的规定。由于罚款涉及人民基本权利的限制，其处罚的构成要件及数额，原则上应由法律加以规定。4、规范课以公民金钱给付义务的授权立法行为，授权的目的、范围、期限等必须符合明确性原则。同时，严格执行《立法法》中立法转授权禁止性规定。
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