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欧盟社会保障法律冲突的协调机制
欧盟社会保障法律冲突的协调机制李凌云
一、欧盟各国社会保障法律冲突的产生
欧盟由其前身欧洲经济共同体发展而来。欧洲经济共同体最初就是1951年的巴黎条约创建的欧洲煤钢共同体、1957年罗马条约创建的欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体。1992年欧洲12国又通过《欧洲联盟条约》（马斯特里赫特条约），1993年欧盟正式成立。
自19世纪末起，社会保障制度开始在欧盟各国的现代化进程中扮演重要角色——有效缓解由经济周期、人口趋势、社会变迁及工业化过程中带来的种种冲击。战后，发展规模庞大的社会保障体制也成为欧洲社会的突出特征。但是由于各国历史文化、社会传统、风俗习惯的不同造成各国社会保障制度在指导思想、保障水平和管理模式上的差异，客观上形成了各国间社会保障制度的法律冲突。其实，产生这种法律冲突的根本原因是欧洲各国的社会保障制度都具有属地性（本土性），即只适用于在本国领土上居住的或工作的人（包括外派人员），一旦离开该国领土，就失去对它的享有。因此，社会保障制度的这种属地性原则排斥了在保障待遇享有方面把在另一国工作的期限考虑在内的做法。社会保障制度的这种传统规则阻碍了劳动者在欧洲各国间的流动。
二、欧盟各国社会保障法律冲突的协调
为了解决这些法律冲突，欧盟制定了一系列法规，其目的是取消不同社会保障制度的适用中所隐含的地域限制，并“允许劳动者为其在不同成员国完成工作的所有时间不受歧视地获得福利”。
欧盟关于社会保障问题的法律规定可以分为两个类别，一类是原则性规定，即在欧盟的各项基本条约中所阐述的关于保证劳动者在自由流动中的社会保障权利的规定，这些规定的目的是在欧盟各国中就这一问题达成原则性的共识，为具体立法提供法律基础；第二类是具体规定，这些规定是为解决跨国劳动者的社会保障问题而专门制定的条例、指令、决定等。这些具体规定实质上是一种冲突规范，即告诉人们应该选择哪一国的法律作为社会保障的准据法。
除了上述法律规定之外，欧盟法院通过具体案件的审判对法律作出扩展性解释，厘清甚至修订现有法律，为完善欧盟的社会保障制度起到不可替代的作用。
（一）原则性规定
关于商品、服务、资金和人员的自由流通以及地位问题，基础条约都有大量规定，如《煤钢共同体条约》第三编第八、九、十章，《经济共同体条约》第二部分第一、三编都是对上述问题的专门规定。《经济共同体条约》第118条指出，“在不影响本条约的其他规定的前提下以及按照本条约所规定的总目标，委员会的使命在于促进个成员国在社会领域的密切合作，特别是在以下方面的合作：就业；职业培训和深造；社会保险；同工伤和职业病做斗争；劳动卫生；工会的权利以及雇主和劳动者之间的集体谈判。”
《欧洲共同体条约》第48条规定：“劳动者自由流动意味着在各成员国的劳动者之间取消在就业、报酬和其他劳动条件方面的以国籍为理由的一切歧视。”《欧洲共同体条约》第51条又规定：“理事会根据委员会的提案，以全体一致同意指定有关社会保险的必要措施以实现劳动者自由流动。特别是应建立一项制度以保证移居劳动者及其权利或义务继承人在以下方面享有权利：（1）无论是社会补助的开始给予，还是此项权利的维持，或是对此项补助的计算，均以各项不同的国家法律所规定的一切时期的总和作为补助时间的计算基础；（2）对居住在成员国领土内的人员支付社会补助金。”条约还规定，成员国国民在共同体内享有开业自由，“除保留实施本条约的有关规定外，各成员国对其他成员国国民在其领土内开业不得采取新的限制措施”。第51条为协调条例提供了法律基础，该条允许国际协调条例（规则），这是在国际社会保障法中前所未有的一种方法。
（二）具体规定
基础条约仅为劳动者自由流动中的社会保障提供了制度框架和法律基础，但是过于原则，缺乏可操作性。理事会先后通过了若干协调社会保障制度的法规。如1968年颁布的第68/360号《关于消除成员国劳动者机及其家庭流动和居留的各种限制的指令》；1971年第1408/71号《关于适用于薪金雇员和自由执业者及其家属在共同体内流动的社会保障制度的条例》；1972年第54/72号《关于上述条例的适用方法的条例》；1983年第2001/83号条例对上述条例的修订。上述法规中最基础的、最重要的是1408/71号条例。
首先，1408/71号条例对于雇员或自由执业者的范围实际上非常广泛，包括那些具有某一成员国国籍并不在欧盟成员国内居住的，但投保于两个或两个以上成员国的养老保险计划的雇员或自由执业者，可以依据条例的规定要求累计其养老金。
1408/71号条例还对边境工人（FrontierWorker）进行了定义，即任何在一个成员国工作，但居住于另一成员国，并且每日或至少每周返回一次的雇员或自由执业者；如果在不超过四个月的时间内，即使他不是每天或至少每周返回居住地一次，也可以认为是边境工人。另外，又规定“季节性工人”是指任何离开居住国，到另一成员国为一企业或雇主进行不超过8个月的季节性工作，并且在工作期间留在该国的劳动者。
其次，需要说明的是1408/71号条例中的社会保障所指的具体范围。由于历史、经济及社会的原因，福利国家制度既包括不同社会保障制度所获得的福利，也包括为消除贫穷的额外福利（社会救济部分）。前者来自于保险制度，后者则是自由裁量的一种社会援助形式。只有前者才是共同体法规协调的对象。共同体法律的协调规则适用于国际劳动组织第102号公约所规定的8项社会保险待遇：疾病和生育；残疾；老年；遗属；工伤和职业病；死亡；失业和家庭补贴。共同体的法律适用规则仅指社会保障中的法律规定的基础待遇部分，不涉及补充保障部分，即成员国的法律强制要求实施的上述8项社会保障待遇都在共同体的协调范围之内，而各国国内通过协议而建立的补充性保障制度则不在协调范围内。当然，成员国可以宣布在何种条件下哪些协议性的保障制度进入共同体的协调范围。
第三，1408/71号条例确定了社会保障制度准据法的选择方法，从而实现对各国社会保障法律冲突的协调。如何确定适用哪一国的法律，即准据法的选择方法，是国际私法学者重点探讨的问题之一。理论上，立法者至少有以下几种常用的方法来确定准据法。
第一种方法是依照意思自治原则，让雇主和雇员来选择他们适用的法律。在这种方法下，雇主和雇员可以自由指定雇主或雇员一国的法律制度，也可能会选择第三国的法律。这种选择法律制度的方法似乎对于社会保障的协调作用并不明显。这是因为一方面雇主和雇员可能根本不能就社会保障制度的选择达成一致；另一方面是雇主或雇员都不需要承担选择社会保障制度的成本，而是由被动的第三方——被选定的国家来承担。自由的选择会导致雇主都倾向于选择成本低的社会保障制度，而雇员都倾向于选择受益高的社会保障制度。
第二种方法是依据“利益最大化”原则，在两个或两个以上国家工作的劳动者受最有利的法律管辖。与第一种方法不同，这种方法并不提供真正的选择机会。假如一个人在甲国工作了十年，乙国十年，丙国二十年。这种制度下，就会选择养老保险最高的国家的法律作为他四十年工作的准据法。然而，当各国的保险标准存在很大的差异的情况下，这种方法将导致标准最高的国家不均衡的负担。另外，这种方法也可能被劳动者滥用，他将试图在最有利的国家用最少的时间。另一个问题是要判断哪个是最有利的也不是很容易。例如，当甲国的伤残救济最有吸引力，但是乙国的养老保险最有利。
为了保证对有关社会保险问题只适用单一的成员国法，最终欧盟制定了以工作地为依据的冲突规范，这些冲突规范是具有排他性，而且是具有约束力的。应该说这在目前是协调社会保障法律冲突最理想的方法。
选择工作地的原因很明显。首先，它意味着所有受雇于某一雇主的雇员都应该与本国雇员承担相同的缴费义务，并享受同样的待遇。依据这一规则，客观上并不鼓励雇主雇佣或者不雇佣外国工人。一国的社会保障立法可能在一段有限的时间内适用于该国的国民，在这种条件下，其他成员国低工资或保障的工人实际上在比他本国更好的条件下雇佣。其次，成员国总是在雇佣与国家社会保障计划之间建立联系。缴费的条件和比率，受益权和受益的数量通常是与工资相联系的。
选定了工地国作为准据法国家，劳动者就应当向这一国的社会保障行政机构支付保险费。当风险真的发生的时候，劳动者应当依据该国的社会保险计划来请求。这就是所谓的合并原则，即只能从一个国家受益。例如一个劳动者生病了，他只能依照工作地的医疗保险请求支付。当然他必须符合工作地国关于享受医疗保险的条件。有时条例将帮助他符合该国的条件，例如保险的时间可以合并计算。虽然投保时间可以合并计算，有时工人可能还是不能满足工作地国的享受条件，即使他可能在国籍国或居住国能符合享受条件，也无济于事。这一规则似乎很无情。条例并不能改变这些国家社会保险计划之间的差异，因为条例只是协调（coordination）它们，而不是使它们统一（harmonization）。
在有些社会保险种类上，并不适用合并原则，比如养老金、遗属津贴和残疾金。例如，某人1970年至1980年在德国工作，在此期间居住在荷兰。在这十年当中他没有缴纳荷兰的养老保险费，也没有在荷兰要求养老保险金。而他在此期间在德国请求养老保险。当他又重新在荷兰工作时，他又重新投保荷兰的养老保险。当他在1998年退休时，他从荷兰和德国都领到了养老保险金。虽然他在工作期间只受一国法律的调整，这并不影响他在以前投保的基础上从两个国家获得受益。
1408/71号条例对欧盟各国社会保障的法律冲突提供了具体的解决途径，其后欧盟委员会又通过条例、指令的方式对其进行修改，欧洲法院也通过判例进一步诠释和完善法律。(www.fwsir.com)于是，在共同体国家内，存在着两套社会保障方面的国际私法制度，一是成员国各自的国际私法，一是统一国际私法。这两套国际私法的关系是互为补充的，统一国际私法也被一些成员国作为国内法予以适用，有些国家甚至完全以统一国际私法替代了其相应的国际私法规则。
三、共同体社会保障制度协调的具体方法
1、通过使劳动者在不同成员国的工作年限得到全部计算。这种方法适用疾病和生育、残疾、老年和死亡，以及失业待遇，不适用工伤和职业病待遇。至于保险期限、工作年限和居住期限等概念则适用成员国的规定。
2、待遇发放的份额化，即不同的相关成员国的机构按照劳动者在改过完成的不同的期限来分配相关待遇的发放份额。适用于老年、残疾、死亡待遇，而不适用于疾病和失业待遇。
3、建立共同体内的有关机构并促进成员国机构之间的合作。如受欧共体委员会领导的行政委员会的成立，责任在于管理和解释相关条例，其意见仅是参考性的；促进成员国有关机构的合作；在涉及资金在不同成员国之间运转方面作出决定；提出给予改进条例的意见和建议。另外，在该委员会下设立一个三方咨询委员会，由成员国的政府代表和雇主组织各2名组成。此外，成员国之间在缴费和待遇的发放方面都要遵守相关的规则进行合作。
24日
补充侦查完毕，移送审查起诉。
2003年12月19日
在山东济南市中院刑五庭一审开庭，当日庭审结束
2003年12月29日
一审宣判：死刑，剥夺政治权利终身
王怀忠死刑启示录：贪官巨恶等于百姓灾难
王怀忠，1946年8月1日生于安徽省亳州市；1993年3月，任阜阳地委副书记、阜阳地区行政公署专员；1995年10月，任阜阳地委书记；1996年2月，任阜阳市委书记；1999年10月，任安徽省副省长，安徽省九届人大代表。
今年12月29日上午，王怀忠受贿及巨额财产来源不明案在济南一审宣判。济南市中级人民法院审理认为：王怀忠在1994年9月至2001年3月，利用职务便利为有关单位和个人谋取利益，非法收受、索取贿赂折合人民币517.1万元，另有480.58万元个人财产不能说明合法来源。
法庭依法判决，王怀忠犯受贿罪，判处死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；犯巨额财产来源不明罪，判处有期徒刑4年。决定执行死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。
成为大款的“奴隶”
在检察机关指控王怀忠的7笔受贿事实中，行贿人都是个体私营老板。权力和地位，在王怀忠手里成了为这些老板服务的工具。据公诉人介绍，为了满足部分老板的私欲，王怀忠在房地产开发、土地批租中，违反国家有关规定，擅自批准为他们的公司减免土地出让金、城市建设配套费及其它应上缴的费用，动辄几十万元，甚至上千万元，最终造成国家损失4162万元。
王怀忠经常在酒桌上召开所谓的协调会，老板提出要求后，立即打电话，通知有关人员赶到喝酒现场，当即作批示，当即落实。王怀忠不遗余力为老板们消灾，老板们自然有丰厚回报。
1998年10月至1999年上半年，仅仅半年多，王怀忠先后4次收受阜阳某实业有限公司董事长马某等人110万元。当时，正是阜阳市的多事之秋，市里正在全面开展“三讲”活动，大搞廉政建设；市长肖作新正在接受查处，王怀忠是调查小组的主要成员之一；另外，有关部门也正在进行王怀忠能否升任副省长的考察。
“在这个时候收受110万元，我不是找死吗？”王怀忠受审时这样辩解说。
可实际上，在利益面前，王怀忠早已把党纪国法抛之脑后。1998年10月，马某为感谢王怀忠在一个房地产项目拆迁征地问题上帮忙，送上30万元。王怀忠说：“好好干，以后有什么事情再找我。”1999年1月，马某的公司与其它公司发生冲突，王怀忠帮忙协调平息了，又送上40万元。一个月后，为了征一块
地，马某在市府大院找到王怀忠，当时王怀忠正要出去，在车里当即签字表示支持，随后马某又送上20万元。1999年下半年，马某请他协调为一座加油站办理土地手续，再奉上20万元。
阜阳市某酒店董事长刘某在酒店二期工程扩建中遇到拆迁问题，找到王怀忠帮忙。王怀忠亲自主持召开协调会，并先后两次要求安徽省信托投资公司阜阳办事处为酒店解决建设资金320万元。刘某案发后对办案人员说，王怀忠多次对他讲，没有他的帮忙，酒店不可能这么红火。1999年8月的一天，王怀忠遇见刘某，说：“你韩大姐病了，住在酒店里，你也不去看看？”刘心领神会，送去20万元。
事发后200万元求助骗子
2000年10月，中纪委等有关部门开始对王怀忠进行调查。犯罪事实暴露后，王怀忠试图通过行贿手段，对抗有关部门的调查。
王怀忠经人介绍认识了化名陈思宇的骗子。陈自称认识中纪委领导，可以为王怀忠反映问题。正在四处活动的王怀忠喜出望外，自认为抓住了救命稻草，看到了阻碍调查的希望。他先送上土特产，又送上10万元人民币、1万美元和1幅画。
没多久，陈思宇又进一步提出疏通关系需要200万元的要求。此时的王怀忠已如惊弓之鸟，对陈的话深信不疑，并幻想着陈可以为他摆平此事。为了筹措这200万元，王怀忠打电话给私营老板李某。王怀忠曾为李某公司减免城市建设配套费、固定资产投资调节税等700多万元，为此造成政府土地纯收益损失400多万元。李某为了不得罪王怀忠，设法筹措了200万元，给王怀忠送去。
其实，王怀忠许以重资的陈思宇只是一个骗子。得知被骗后，王怀忠懊恼不已。
多行不义必自毙，谁也救不了以身试法者。曾经大权在握的王怀忠终于受到了法律的严惩，一手酿成的苦果只能自己吞下。
遗害案发后，阜阳市有的干部对办案人员说："王怀忠的问题不仅是他本人经济犯罪的问题，更严重的是他给阜阳带来的灾难是全方位的。在王怀忠主持工作的几年中，阜阳错失了多年以来少有的发展良机，造成的损失是无法估量的。"
阜阳市地处黄淮海平原南端，民风淳朴。由于王怀忠的犯罪行为，使本来就不发达的阜阳地区雪上加霜。在法庭审理阶段，公诉人历数了王怀忠案对当地的几大危害。
危害一：严重败坏党风、涣散民心
想用谁就用谁
王怀忠任阜阳市委书记期间，经常把主管人事工作的书记和组织部长找来，当场口述干部任命名单。
1998年12月，王怀忠一次提出75名干部的任命意见，让组织部长作为组织部的意见向书记办公会汇报，对有不同意见或考察明显不合格的干部，仍强行安排。阜阳市原来的两个干部因和王怀忠个人关系密切，王力排众议，安排他们任副市长，后来两人均因受贿被立案查处。
上行下效，阜阳市的干部管理一度极为混乱。在王怀忠案件查处期间，安徽省各级纪检监察机关立查案件94件，涉及47人，涉案近亿元。
危害二：搞虚经济
"数字报大点，又不交税"
王怀忠在阜阳任职期间，违背经济规律，虚报浮夸，以捞取政治资本。王怀忠经常说："数字报大点，没关系，又不交税。"
1995年，阜阳地区在制定"九五"规划时，王怀忠对有关部门制定的增长率十分不满，一再要求重新修订拔高。在其亲自主持下，制定了"九五"期间阜阳国内生产总值年均增长22%的计划，而阜阳市政府2001年的报告显示：实际情况仅为年均增长4%左右。
据一份资料统计，1995年-1999年，阜阳市财政债务总计11.1亿元，到2002年尚有债务余额7.8亿元，截至1999年底，各县累计财政欠发工资达4亿元。1999年后，阜阳进入偿债高峰，仅1999年，省财政就从阜阳的预算中扣款1.7亿元。债务负担和预算扣款使阜阳市财政收支矛盾更加突出，给经济和社会发展带来严重影响。
危害三：扰乱正常的土地开发管理制度
出让土地随心所欲
王怀忠在阜阳任职期间，违反国家有关法律政策，超越权限，直接干预土地批租和出让事务，造成阜阳市许多开发商申请使用土地不去找土
地主管部门，而是直接找王怀忠。
王怀忠根据开发商的要求对城区土地出让，包括确定出让土地位置、面积、用途、价格等，全面进行不法干预，造成国有土地资产大量流失。据有关部门提供的调查资料，1993年-1999年，阜阳城区共出让国有土地179宗，其中王怀忠利用职务便利，批条子、开协调会，直接插手干预79宗土地出让事务。阜阳市一些权力执掌者纷纷仿效，造成阜阳市城区国有土地资产流失损失累计高达4亿多元。
危害四：严重损害党和政府的形象
群众为"除害"庆贺
王怀忠的所作所为，引起了群众的强烈不满。王怀忠被"双规"的消息传出后，阜阳市百姓自发上街，燃放鞭炮以求庆贺。阜阳人都知道王怀忠是孤儿，是贫苦的乡亲们把他拉扯大，是共产党把他培养成人。王怀忠之所以落到今天的下场，主要是不能正确对待手中的权力，忘记了党的宗旨。
事实证明，腐败不除，经济难上，改革难行，稳定难求。
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