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论环境保护与关贸总协定
论环境保护与关贸总协定董灵
时至今日，环境问题已不再仅是有关人类生活质量，而且更成为人类生死存亡的大问题，因此，保护环境其实已成为保护人类的同义语。这使得环境问题得到了全世界空前的深切关注。
环境运动的深入发展，使之不可避免地与国际贸易的体制和措施联系在一起，这其中，既有发展与贸易内在的联系基础，又是由复杂的国际关系所决定的。
从环境与贸易的联系上看，首先，环境是国际贸易的基础，使国际贸易得到存在并获得资源。无论是初级产品、中间产品还是制成品贸易，也无论是服务、技术、信息等各种贸易，都无不与环境质量紧密相关。阳光、土壤、空气、水的质量及动植物，除了直接影响人们的健康和生活方式、水准，直接影响农、林、牧、渔及旅游业、服务业外，也直接或间接地影响到出口工业。在1992年拉丁美洲因水质引发的流行性霍乱的头10个星期，就使拉美国家的农业和旅游业损失了10亿美元，相当于其整个80年代在供水和卫生项目上花费的三倍，这是因环境而带来贸易损失的典型例子。另一方面，贸易加大了环保的压力。全球性的经济活动增加了资源消耗量，将许多物种排斥到陌生的生态系统中，造成生存困难。同时也增加以向大气层、土地和水域倾倒和排放的废物量。
从错综复杂的国际关系这一面看，贸易被用作实现全球环境战略的基本工作之一也是由客观情况决定的。因为国际关系微妙，所以要在国际范围内形成一套完整的环境保护机制是一项难度极大的工作，由此也使各国许多年来都在环境问题上划地为牢，采取不越雷池一步的态度。其结果是，在一些国家的环境问题日益缓和的同时，另一些国家环境问题却日趋尖锐。在客观上，因为环境无国界，所以环境问题的挑战是全球性的。“一只蝴蝶今天在北京揽动着空气，就可能演变成下月在纽约的一场风暴。”〔1〕如果世界上最大的发展中国家中国和印度继续扩展火力发电站的话，西方国家为减轻温度效应所做的努力将全部归于无效。许多国家都倡导和平与发展的九十年代，呼吁发达国家与发展中国家共同以新的姿态通力合作，解决日益严重的环境问题。
根据持续发展的思想及国际贸易行为跨越国界，遍及全球的特点，贸易手段就成为国际社会用以解决环境问题的首选对象，正如一位资深的贸易学家在一份报告中指出：“贸易措施虽不是用于保护环境的理想工具，但在许多情况下却只能是唯一可供选择的手段。”〔2〕不久前签定的北美自由贸易协定（NAFTA）即是第一个专门包含环保问题的国际贸易协定，将贸易与环境结合起来，在其谈判和批准过程中，环保问题成为贯穿始终的一个主题。许多发展中国家指责环境保护仅仅是发达国家实行贸易保护主义的一种借口。笔者认为，尽管不排除环保被滥用的可能性，但在事实上，随着国际贸易的大发展，生产、市场及资本的国际化，污染循环的速度也大大加快了，因此，环境与贸易联系的增强其实是一种大趋势，不容逆转。
二、环境保护与关贸总协定
当我们将环境保护与国际贸易结合起来考察的时候，不可避免地要触及到世界贸易的基石——关税与贸易总协定（GATT）。尽管环境问题在60—70年代才开始为人们所认识并重视，在起草GATT的1947年还没有现代意义上的环境问题，但GATT的许多条款已牵涉到环境问题或可以看成与环境保护有关，只是目前尚缺乏正式而明确的解释。以下笔者就依GATT的原理和实践略陈管见。
GATT作为WTO的重要组成部分、统领世界贸易的法律框架，规定了贸易的基本原则和行为规则。其中的非歧视待遇原则（包括最惠国待遇原则和国民待遇原则）是GATT的基本出发点，构成了其他制度的基础，指导着一切贸易措施。笔者认为，在探讨有关环保问题时，也应以此为基础。
根据GATT，用以保护环境的贸易措施包括财政措施和非财政措施。前者指环境关税制度，后者包括了实施数量限制的各种措施，在实施数量限制时，必须以保护环境为主要目的，从而符合第11条或第20条的例外条件。
1.环境关税制度
GATT第2条可以理解为保护环境的环境关税制度。第11条对此作了肯定。第2条第2款规定，缔约国可以对于任何输入产品随时征收税费，其中，（a）项规定一国可以征收“与相同产品或这一输入产品赖以全部或部分制造或生产的物品按本协定第3条第2款征收的国内税相当的费用”；这就是说，只在第3条第2款——国民待遇的基础上，一国可以自由适用第2条第2款。对进口的相同产品征收特别的、以保护环境为目的的关税。
为环境保护的目的而征收关税虽为第2条所允许，但也必须遵守有关减让表的其他规定，不得破坏减让表。有关第2条在环保方面的运用已有美国对汽油及某种特定物质的征税一案作为先例。在此案中，加拿大、墨西哥及EEC向GATT提起争端解决程序，对美国根据超级基金修正案及重新授权法所实行的征脱措施提出异议。上述法律改变了现行的汽油税率，对进口的汽油征收了比国内汽油更高的税。同时，美国还对由某种应纳税的化学原料制造的特定进口物质新征了一种税。征收这些税的目的在于抵消美国根据环保计划及公共健康计划清除危险废弃物及其场所带来的花销。专家小组对汽油的征税进行审查后发现，所征的进口税经过折算，与国内所征的税率相同，对某种特定物质的征税也是如此，因而判定美国并未违反GATT义务。此案说明，只要是基于国民待遇原则，一国完全可以因自己的环境计划（如环境税收、环保基金等）对进口的相同产品进行自由征税；在国内没有相同产品的情况下，可以污染严重或预期污染环境又难以治理的原材料、产品以及大量耗能和自然资源的工艺、生产设备等予以征税，其前提是这种征税与其现行的环境管理体制及环境标准一致。
除了对进口产品征收关税以外，一国还可以对其出口产品进行征税，其对象主要是原材料、初级产品及半成品，这些产品对输入国的污染极轻或无污染，却消耗了出口国大量了资源，出口国可以资源出口税或环境附加税的形式征收税款，用于资源的补充更新。
2.因环保而实施的数量限制
为有效将贸易措施与正当贸易措施区分开，GATT第11条第1款规定：“任何缔约国除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品”。根据此外，一般性的数量限制是不允许的，除非是属于第11条所规定的例外或第20条所规定的例外，而11条所规定的三个例外均可以看成是与环境保护有关的例外。
（1）“为防止或缓和输出缔约国的粮食或其他必需品的严重短缺而临时实施的禁止出口或限制出口”。这项例外的其他必需品没有作明确解释，但资源性产品无疑是包括其间的，这与保护生态环境不无关系。美国就根据这项例外，于1990年制定了《森林资源保护及短缺救济法》，在某些条件下禁止联邦所有的或州属的未经加工的木材出口，以此保护森林资源。根据条文的要求，数量限制手段只能临时实施。
（2）“为实施国际贸易上商品分类、分级和销售的标准及条例，而必需实施的禁止进出口或限制进出口。”这一项的范围十分广，自然包括了一国根据环境标准或环保要求对商品进行的分类、分级和销售，如销后将要讨论的对无环境标志的产品实行的数量限制。作为此项限制的反面例子加拿大对鲱鱼和大麻哈鱼的出口禁令一案：加拿大对未经加工的鲱鱼和大麻哈鱼实行出口禁令。美国对此提出异议，认为加拿大触犯了第11条，其目的是为了保护本国的渔业加工者。加拿大承认其禁令违反了第11条第1款，但认为可由第2款（b）项豁免，其禁令是防止未经加工的鲱鱼和大麻哈鱼不合质量标准的必需措施。专家小组发现，即使有的鲱鱼和大麻哈鱼已经符合了相关标准，但仍然被一并禁止。此外，禁令也并不是在国际市场销售所必需的措施，从而判定加拿大的出口禁令不合法。
（3）“对任何形式的农渔产品实施的必要的进口限制……”。
农渔产品都直接与生态相联系，因而为保护国内生态环境而对本国农渔产品实施限制的时候也可以对进口产品实施限制。但在美国对加拿大的金枪鱼及其制品的进口禁止一案中，美国未能引用此项未获成功。虽然美国以其目的是为了保护金枪鱼，并且在国内也限制了该种金枪鱼的捕捞为由提出辩解，但小组仍然基于如下三个理由判定美国违法：第一，在美国受到限制的金枪鱼种类比禁止进口的种类少。第二，在对国经仍然未取禁令。（这两条都违反了国民待遇原则）第三，此项免责条款只提到了可以“限制”进口，但美国用的却是直接的禁令。
3.环保作为一般例外
GATT第20条的（b）项及（q）项历来被认为是与环境保护最密切相关的条文，就20条本身来说，其表达是模糊不清的，它规定了政府可以不遵守GATT的基本原则的例外情况：政府要以采取“（b）为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施；……（q）与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施。”其前提是“对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制。”正因为20条的模糊表达，各国都对GATT到底将对何种政府行为予以认可感到困惑，所以20条受到指责的时候比使用的时候更多，谁也不愿去捅这个马蜂窝。因当前的环保问题上，20条是否真的包括了因环保目的而采取贸易措施也引起了激烈的争论，有的认为20条当然应包括环境措施，因为环保的目的之一就是如（b）项所说的保证人民的生命、健康安全，如（q）项所说的保护天然资源以维护生物圈的良好状态。另外，在《技术标准协议》的序言中，已经对20条作了扩大解释，其内容是“认识到不应妨碍任何国家采取必要措施……保护人、动物及植物、生命与健康和环境，……只要这些措施不致成为情况相同的国家之间进行任意或无理的歧视或变相限制国际贸易的手段。”明确了对环境的保护也可能构成例外情况。
反方认为，GATT的历史表明，起草GATT时根本没有环保问题，不能望文生义地将与环保有关的措施都涵括在内。笔者认为，20条其实已在事实上被用作与环境有关的贸易措施的庇护所，但因为20条的适用条件十分严格，所以，援引20条要十分谨慎。
GATT的工作小组曾对20条作过比较狭义的解释，他们认为，既然20条是GATT的例外，甚至可以不遵守基本原则，因而是只能在“山穷水尽”情况下才采取的应急措施。对于20条的（b）项而言，一国政府所采取的措施要符合条文上所指的“必需”，就必须证明除了该措施之外，并没有符合GATT其他条文的合理措施可采。此外，即使没有符合GATT其他条文合理措施，根据20条所采取的措施也必须是最合理的一种，保证该措施最大限度地与GATT相符，对于“必需”一词的理解，在泰国——美国卷烟争端一案中可见一斑。在这一争端中，泰国根据自己的《烟草法》，对美国的卷烟进口实行进口许可证制度，同时，又对美国的进口卷烟课征了国内税。美国由此向GATT提出异议，要求解决争端。泰国在对此案进行抗辩时的一个理由就是20条（b）项，认为其数量限制（进口许可证）措施是为保障人民的生命或健康所必需的措施。专家小组认定，进口卷烟无疑是危害人民健康的，泰国的数量限制措施也可以理解是为了人民的生命或健康，但其错误在于，第一，许可证的发放只是针对进口卷烟而言，因内卷烟没有任何限制。第二，这一措施并不符合“必需”这一要件。他们认为以前的一个专家小组“关于美国1930年《关税法》第337节的报告”中对“必需”这一用语解释也同样适用于本争端，（报告对20条（d）项中“必需的”一语作了解释，这一解释与本文前述解释相近），而可供泰国采用的，既符合GATT的规定，又符合保障人民的生命或健康这一目的的措施是很多的：如采取严格标记和充分披露卷烟成份的方法可以控制卷烟的质量，而禁止卷烟广告、维持烟草专卖或提高卷烟价格可以控制卷烟的销售量。此外，小组还否认了泰国的另一个理由：泰国认为如果进口卷烟与国内卷烟发生激烈竞争将从总体上提高卷烟销售量，有害于人民的生命或健康，因而泰国只能采取这一数量限制措施。小组认为这种说法没根据，不能按受。
20条的（q）项曾在上述的加拿大对鲱鱼和大麻哈鱼的出口禁令中被加拿大引用。根据专家小组解释：“为有效保护可能有用竭的天然资源”的有关措施的主要目的应为保护可用竭的天然资源，但加拿大的这一出口禁令仅仅是针对国外消费者和加工者而设，并不限制国内的消费者和加工者对鲱鱼和大麻哈鱼的消费或加工，并没有保护到天然资源，因此，这是变相地给予国内加工者以特别优惠。同时，这也与（q）项所规定的“与国内限制生产和消费的措施相配合”相冲突。
4.环境标志问题
环境标志在国外也称“生态标签”、“环境选择”等，经国际标准组织（ISO）统一称为“环境标志”。它是一种贴在产品上的图形，
证明该产品不仅质量符合环境标准，且在生产、使用和处置等过程中也符合规定的环保要求。
环境标志既是一种促进环境保护的有效手段，又可构成限制贸易手段，如有的国家就规定没有环境标志的产品将被限制进口，根据前述的GATT第11条第2款（b）项（“不实施国际贸易上商品分类、分级和销售的标准及条例，而必需实施的禁止进出口或限制进出口”），只要环境标志是建立在非歧视的基础上，就不违反GATT。在墨西哥诉美国的金枪鱼一案中，美国规定，只有在没有伤害海豚的情况下捕捞的金枪鱼方可在市场上标上“海豚安全”（DolphinSafe又译“海豚无恙”）的标记出售，否则不能标注这一标记，但仍可以出售。专家小组认为“海豚安全”这种标记应属环保标记，其使用符合GATT的要求。第一，这种标记是对进口产品和国内产品共同适用的，凡是符合标准的金枪鱼产品均可适用，符合国民待遇原则。第二，这一标记的使用是选择性的，符合标准的金枪鱼产品既可以使用，也可以不使用，而对于不合标准的金枪鱼，虽不能使用，但仍可以在市场上销售。尽管在客观上消费者更倾向于买带“海豚安全”标记的金枪鱼，但不能说是标记本身构成了贸易限制。
在乌拉圭回合的《技术标准协议》中，确认了与产品本身特性相联系的生产和加工方法以及认证程序，也关系到环境保护的技术标准认证，但前提是不可构成对国际贸易的不必要的障碍。在奥地利的热带木材案中，奥地利所使用的环保标记即被判为不恰当的贸易措施。奥地利于1992年6月通过立法（9月1日生效），要求所有的热带木材的产品都贴上说明其是热带木材的标志，以便将它们与贴附质量认可标记的木材相区分，而质量认可标记是颁发给坚持以“持续发展”方法管理森林的地区所生产的木材以及含该种木材的产品的。受这一立法冲击最大的是马来西亚、泰国及印度尼西亚。1992年11月，马来西亚以东盟的名义向GATT理事会提出异议，认为奥地利的这一立法是以环保名义采取的严重地歧视和武断地限制贸易的措施，是一个危险的先例，在没有国际标准和国际一致认可的情况下就擅自采用单边的贸易措施，其实质是为了保护其本身的温带木材。此外，马来西亚还否认自己的木材是在没有坚持持续发展下生产。最后，GATT支持了马来西亚的主张，认为奥地利违反了GATT第1条最惠国待遇原则，仅仅以木材的原产地，而不是木材本身的特性来使用环保标记，构成了对热带国家的贸易歧视。事实上，奥地利也承认由于本国森林损耗大，为了林业工人的就业问题而采取了这一办法。
从以上对GATT有的关条款及具体案例的分析研究表明，GATT确实与环境保护相关联，可以服务于环境保护。这对我国的外贸立法和环境立法有着指导意义。
三、中国的环保与对外贸易
中国是一个环境大国，环境问题不但多，而且很严重，环境污染和生态破坏的程度都令人震惊〔3〕。作为一个最大的发展中国家，中国的环境状况是受世人瞩目的。尼克松曾在向国会作访华报告时特别指出：“如果把占世界人口1/5的中国放在一边，那么解决世界面临的重大环境问题是不可能的。”〔4〕事实确实如此，以世界关心的CFCs和CO[,2]来说，中国的CFCs使用量和CO[,2]排放量在发展中国家中都居第一位。面对环境问题所形成的国际挑战，中国于1994年3月发表了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，要求把保护环境与经济发展相结合的可持续发展战略和政策定型化、法制化。笔者认为，在贸易法中订立的有关环境保护的条款无疑是其重要的组成部分。
目前，在有关环境保护的法律、法规中，利用贸易手段来保护环境的情况并不多见，即使是作为环保基本法的《环境保护法》，也只是在法律责任一章对“引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的”行为作了规定。其余的散见于《中外合资经营企业法实施条例》、《药品管理法》（26条——29条）等法律、法规。可喜的是，外贸法律在这方面先行一步。在不久前颁布并于1994年7月1日施行的《中华人民共和国对外贸易法》（以下简称《外贸法》中，已见到多个条文与环境保护有关。其第16条规定：“属于下列情形之一的货物、技术，国家可以限制进口或出口：……（二）国内供应短缺或者为有效保护可能用竭的国内资源，需要限制出口的……”；第17条规定：“属于下列情形之一的货物、技术，国家禁止进口或出口：“……为保护人民的生命或健康，必须禁止进口或者出口的；（三）破坏生态环境的；……”；第24条规定：“国家基于下列原因之一，可以限制国际服务贸易：……（二）为保护生态环境；……”由此可知，我国已开始适应国际趋势，用贸易手段来服务于环境保护了。在环境问题上，可以说中国比GATT更先行了一步，明确了环境保护作为自由贸易的例外情况，减少了潜在的贸易冲突，运用主权保护了环境。
但是，笔者认为，外贸法对运用贸易手段保护环境作的只是原则性规定，还需要用更多的法律法规加以具体化。在制度上，我国应在不与现行GATT体制发生冲突的前提下，在透明度的基础上，充分运用GATT条款所允许的贸易手段来保护环境：
1.环境关税
在非歧视的原则下实施环境关税制度，是GATT所允许的作法，这一点已经在前述的论述中论及。环境关税一般都包括出口税和进口税，出口税主要对象是国内资源（原材料、初级产品及半成品）。一是为了有效保护可能用竭的国内资源，二是可以改善我国的出口结构，尽量减少此类产品的出口比例，鼓励高附加值的技术密集型产品出口。进口税主要对象是进口的对环境有一定污染的或可能造成环境污染的产品和技术（前提是符合我国的环境标准）。征收进口税和“污染者付费”的原则是一致的，进口的产品和技术当然应为自己造成的环境污染付费——通过关税形式把环境费用有效地分摊给污染者。另外，进口税还可提高进口的质量，增加环保产品的进口而减少污染产品的进口。征收的环境关锐应集中存入环境基金，投资于环保事业。
环境关税在实施中将面临的最大难题是我国还没有一套完整的“绿色税收”制度，尚未以对国内产品征收环境税。因此，如果单独实行环境关税将违反国民待遇原则，引起贸易争端。事实上，环境保护始终要以国内保护为基础，环境关税也必须建立在国内统一的环境体系之上。由于环境税能同时满足多个目标，改善市场功能，因而被越来越多的国家所采用，如经济合作与发展组织（OECD）的《环境与税收》报告表明，在成员国中有14个国家对空气、水污染、废物、噪音以及对其他多种产品（如含铅汽油、化肥和电池）征脱，目前已有50多个环境税种〔5〕。1990年9月，欧共体12国的环境部长汇集罗马，
探讨在欧共体范围内实行绿色税的可能性。美国早已实行环境税，正准备加大适用面，而德国也提出了自己的环境税计划。因此，我国应尽快建立起我国的环境税收体制，保护环境。
2.数量限制
数量限制保护进出口禁止及进出口限制两种情况。外贸法对破坏生存环境的货物及技术进出口一律予以禁止，没有采用限制的手段，笔者认为是不完善的：“破坏生态环境”是一个比较笼统的词，包括的涵义及范围都较广，也有程度之分，对于对生态环境有影响的货物或技术并不一定都需要“禁止”进出口。其实，限制手段更是为各国所运用得最普遍的手段。由于我国目前的环境标准还较低，因此许多产品虽对环境有影响，但仍符合我国的环境标准。如果一律禁止他们的进出口，将可能遭到实行“变相贸易限制”的指责，为了避免潜在的贸易争端，我国法律应首先肯定限制是第一位的措施，对于污染较严重的，造成污染难以治理，未合环境标准的产品方才禁止进出口。
此外，对破坏生态环境的产品实施数量限制应具体到环保法规中。比如可以修订《森林法》，规定木材出口的条件、程序、救济等内容，原则上允许其自由出口，但可以在特定条件下实施数量限制（如许可证、配额等等）。对破坏生态环境的产品的进口，具体规定向环保部门领取许可证的条件、程序及救济等内容。
3.环境标志制度
如前所述，环境标志制度对于促进环境保护十分有效，它首施于1978年的联邦德国，称为“蓝天使”，现已有3600种产品贴有环境标志，日、美、加于1988年开始实施。新加坡、台湾地区也于1992年开始实施。1993年9月，我国公布了环境标志图形。1994年5月17日，中国环境标志认证委员会在北京宣告成立，它将使我国绿色产品的设计、开发、使用进入一个大发展的时期，(www.fwsir.com)同时，也可以增强我国产品的出口竞争能力，限制污染产品的进口。
在国外，利用环境标志来对进口产品作贸易限制已是司空见惯，如果没有环境标志，进口产品将受到数量和价格方面的限制，如中国的一家企业生产的电冰箱虽然具有环保功能且质量上乘，但却因没有环境标志在进入法国市场时受到价格和数量限制，我国应加强国际交流，增进了解，使我国的环境标志得到国际上的认可。
4.加强环境标准建设
目前，我国的环境标准与国际通行的不太一致，如造纸废水COD排放标准我国分三级，由150mg/l——500mg/l，而国外都在100——500mg/l〔7〕。环境标准的差异引起了我国引进先进的环保技术，也影响了我国环保产品的出口，同时也容易受到指责，认为环境标准构成贸易壁垒。另外，对污染产品的限制是以国民待遇原则为基础的，环境标准过低或国外不相一致，都不利于我国对污染产品的控制。我国应尽快向国际标准靠拢，尽可能高水平地制订环保标准，推动环保市场的发展。
综上所述，环境保护与贸易制度（GATT）之间的重要关系已为越来越多的人所认识，而因环境差异带来的征收反补贴税等诸多问题还有待深入研究，留待WTO去解决。
随着世界范围内兴起的环境运动走向高潮，也必然带来一股讨论国际贸易与环境保护关系的热潮，为了我们共同的未来，我们应进一步加强这方面的研究，以适应21世纪对我们的挑战，完成人与自然界的统一。
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