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浅谈我国养老保障有关问题的制度性分析
浅谈我国养老保障有关问题的制度性分析作者：马宏芳
论文关键词：基本生存权 社会保障水平 社会保障税
论文摘要：对个人基本生存权的保障，以及社会成员之间相互救济，是社会保障所体现的基本理念，它是建立、发展和谐社会的首要前提。本文主要从养老保障制度方面来分析我国养老保障存在的三大基本问题，即“高交费率、高赤字及过窄的社会保障及盖面”.
对个人基本生存权的保障，以及社会成员之间相互救济，是社会保障所体现的基本理念。社会保障体系发展完善的好坏，直接影响到整个社会的稳定与发展。建立符合中国国情的社会保障体系及社会保障资金筹措制度不仅是社会及经济发展的必然要求，而且是建立社会主义市场经济体制、全面建设小康社会必然要求，更是构建、发展和谐社会的必然要求。从某种意义上说，发展、完善社会保障制度是建立、发展和谐社会的首要前提。
一、我国社会保障存在的三大基本问题
经过20多年的改革探索，我国社会保障基金的筹集与管理取得了一定的经验，收到了一定的效果，但仍存在一些不合理、不规范的问题，这些问题同建立社会主义市场经济体制、全面建设小康社会以及构建、发展和谐社会的要求不相适应。目前，我国社会保障存在的问题主要表现为“高费率、高赤字及覆盖面过窄”.
1.缴费率过高，且主要集中于企业，负担沉重
无论社会保障制度的收人形式采用税，还是费的形式，其实质都是由人民负担的。从世界范围内看，我国的社会保险费的负担率属于高负担国家。目前，除北欧等少数高福利国家外，西方国家的社会保障税率大体为人员工资的12一16%,且个人和企业各分担一半。例如，美国的社会保障税率为工资的14%,雇主和雇员各承担7%,而英国的社会保障税率为工资的巧%,雇主、雇员各承担7.5%.这一负担水平下，虽然在执行中存在着种种困难，但由于企业通常能够承受，因而就总体而言，制度能维持稳定运行。而我国现行的制度采用收费方式，且由县级以上政府负责收缴。因而负担水平因各地情况而异，但为了保证全国政策的大体统一，国务院规定，社会统筹部分不得超过工资总额的20 %,个人账户部分不得超过8%.从目前的各地执行来看，大体上都是按28%来确定缴费率的。就是说，我国的社会保障负担率为工资总额的28%.
从分担方式看，西方国家的社会保障税采用的是个人与企业均衡负担费用的方式，即大体上个人与企业各承担税收的一半，而在我国，企业的负担水平达到20%以上，接近于西方国家的3倍。这种负担水平，在世界范围内绝无仅有，这对于企业来说就成了沉重包袱。
2.社会保障基金，尤其基本养老保险基金严重亏空
关于这个问题，笔者在《我国基本养老保险基金大量亏损问题的研究分析》一文中，已有较详细的论述，可参看《扬州大学税务学院学报》2004年第2期。
3.社会保障覆盖面过窄
目前，我国社会保障制度覆盖面不宽，在不同所有制之间、城乡之间仍然存在着很大的区别，数量众多的农民基本上还处于社会保障覆盖面之外，而恰恰是他们更需要社会保障。他们大部分实行家庭养老的方式，享受国家救济的只是极少数“五保”老人。有资料表明，从社会保障费的支出看，占全国人口81%左右的农民的社会保障费支出只占总数的11%,而占人口20%的城镇居民的社会保障费支出却占总数的89 %;从覆盖面看，城镇已达91%,而农村只有2%;与国际比较，小康型国家享受社会保障的覆盖面已达75 %,而我国只有30 %.我国社会保障制度的建立与改革，目前仍然还局限于城镇居民的保障问题，好像政府的社会保障制度是为城市居民而建立的，即只对少数人的保障，这是不公平的，也是不合理的，这一问题已成为我国现行社会保障制度的又一大缺陷。
在我国现行社会保障存在的三大基本问题中，前两个问题即“高费率、高赤字”是最关键性的，也是核心问题，因为后一个问题主要是由前两个问题导致的。首先，高费率使得农民对社会保障“望而却步”,交不起，也享受不起。其次，高赤字使得政府对农民的社会保障问题“爱莫能助”,承担不起。因此，本文以下着重对前两个问题的成因进行分析。
二、养老保障“高费率、高赤字”的制度性成因分析
应当说，基本养老保险基金的过高的收缴费标准与严重亏损和“空账”是相互矛盾的现象，因为高的收缴费标准会产生结余，而不是亏空，而亏空严重，又说明收缴费标准过低。这两种现象同时存在，固然是因为我国社会保障存在诸如社会保障管理体制不顺，管理部门职责不清，影响社会保障运行效率；挪用社会保障基金时有发生，保值增值不够理想；由于退休年龄过低以及人口老年化等问题，参保人数增长速度慢于领取养老金的离退休人数的增长速度，进而使得赡养率不断提高而引起的；由于费（税）基核定困难，使得缴费（税）工资总额往往小于统计工资总额及实际工资总额而导致的社会保障费（税）流失等一般性原因引起，但另一方面也说明，我国的养老保障制度已经陷人不可自拔的自我矛盾之中，为此，必须从制度上寻找解决问题的途径。
毛泽东同志曾经指出，在一个复杂的，存在着多个矛盾的事物中，总是存在着一种处于深层次的主要矛盾在起作用，正是由于它的存在和性质，就规定了事物的性质，也决定着事物的发展方向。我们的任务是揭示出这一主要矛盾，并提出解决方案。如果说，上面分析的是造成社会保险基金的高收缴费标准与严重亏损现象的一般性原因，那么，在这些原因的背后，必然还有一个更深刻的原因在起作用。这就是制度性原因。具体地说，这就是现行的养老保障制度设计的目标与市场经济要求的养老保障制度之间存在着矛盾。而上述的种种问题，只是这一矛盾的外在表现。这表现于以下几个方面：
1.过高的给付水平是产生“高缴费、高赤字”的基本成因
这里我们应该指出的是：政府介人社会保障的目的不应该是出于家长主义（因为政府行为在这方面不一定是最有效率的，我国社会保障的现状也正说明了这一点），而应该是基于对公平的关注，最终是为了维护市场经济运作的效率。现实社会中总存在诸如残疾、疾病、年老、失业、意外灾害等这样一些情况，再者，由于各人所拥有的体力、智力、天赋和资本不同，因此根据市场规则进行的分配必然会造成贫富差距。对处境艰难者的生活与生命的漠视反映了市场机制在分配领域所存在的缺陷，即市场分配的结果是不公平的，它可能会导致诸如贫困、社会冲突、低收人阶层得不到发展与改善自己处境的机会以及富裕阶层的浪费等一系列不良社会后果，即产生了社会发展的不和谐。社会保障制度的建立正是为了解决以上问题，达到维护社会基本稳定的目的，也是创造构建和谐社会的基本条件。社会保障制度的建立最终是为了维护市场经济运作的效率。这一点可以从两个层面上来理解。第一，社会保障解决的是人们的基本生存问题，只有解决了对基本生存权的保障，才能维护社会的基本稳定，社会基本稳定得到保障了，市场经济才能有效的运作。第二，公平是有限度的。一定限度的公平才能促进资源配置的有效性，才能保证市场经济的有效运作。一定限度的公平可以催生更大的效率，过度的公平只会导致资源配置的无效率，导致市场运作的无效率，因此在各个向度和层面上应处理好公平与效率的关系，在社会保障领域也是如此。过高的社会保障给付水平不仅会导致财政负担过重，还会导致养懒人的现象，更会影响效率优先原则。因此，社会保障水平的确定应根据对基本生存权的保障而确定，即解决人们的基本生存问题，这也会有利于进一步调动个人能动性与创造性，使人们为了生活水平的提高而发挥个人的能动性与创造性，促进人们“各尽所能”,进而各得其所，从而促进和谐社会的构建。解决公民基本生存权，这是政府在社会保障领域应该且必须做的事情。至于一个人想在年老失去劳动能力后依然能够保持较高的生活水平，则他可以在年轻时参加商业保险、自己储蓄等多种途径。这也规定了今后我国开征社会保障税的税率水平，在于用于维持人们的基本生活水平，而不是满足一个人的所有需求。
按本意说，社会保障是建立一种“集众人之财，办众人之事”的互济事业。政府在这方面的作用，无非是建立一种机制，促进社会安定。因此，社会保障只能解决个人的最低需求问题。而不可能将个人的需求全部纳入保障。但由于历史的原因，我国的社会保障制度是随着计划经济而产生的，其基础是国有企业的离退休金制度。这就是企业以较低的工资让职工就业，在他们离退休时，可以逐月取得离退休费。离退休费由企业负担，冲减当年利润。即使企业发生亏损，也应当按时发放离退休费，这部分资金将由政府的亏损补贴中予以解决。
当时，建立离退休费制度的基础是假定企业是永存的，不会发生破产，当然，也不存在着企业发不出离退休金问题。然而进入市场经济时期，企业的破产、合并、改制等，使得企业与政府的关系发生了重大变化。即企业不再是政府附属，而是相对独立的经济实体。但是，随着企业的身份转变，也产生了另一问题，这就是传统体制下企业承担的那些社会职能—包括离退休金、厂办学校和各种福利设施等必须由社会来承担。因为，一方面，企业如果再承担这些职能，而无人付费就会陷入困境，加上企业的改组、合并等原因，这样，传统的以企业为基础的离退休金制度就逐渐瓦解。另一方面，如果国有企业承担上述社会福利职能，而其他经济成份的企业不承担，这也不符合公平竞争原则。因而对政府承担这些社会事务的呼声就越来越高。为了解决这一问题，80年代后期，在国务院的领导下，各级政府逐渐将社会保障接过来，成为一项基本职能。
政府承担这项职能无疑是符合市场经济要求的，但问题是如何承担。这里，有两种方案供选择。
第一种方案，按照规范的市场经济方式来建立社会保障制度，即先建立一个社会保障制度，解决基本养老费、基本医疗费、失业救济费等人民的基本需求，然后再考虑与传统的离退休制度的接轨问题。
这就是说，社会保障制度并非企业的离退休金制度的延续，而是一种新颖的保障制度。虽然两者有重合之处。但并不等于要将其全部承袭。至于在规范的制度建设后，与原来的制度不衔接之处，采取“新人新办法，老人老办法”的方式来过渡。
根据这一方案，社会保障基金的筹措和使用应当采用“低税收，低给付标准”的方式。因为，政府承担的只是基本养老费部分。“基本养老费”是指维持个人生存的基本费用，包括生活费、基本医疗费等。因而政府应当采取较低的给付标准。至于人们要获得追求幸福生活所需的更多资金，那么，应当由其他途径，如商业性保险、企业建立为职工储蓄制度等方式去解决。因而，按这一方案，未来的社会保障资金来源应当是多头的，而政府保障只是处于基础地位的最低层次保障问题。
第二种方案，将离退休金制度经过“包装”,改头换面地变成社会保障制度。这就是将企业保障制度看作遗产，由政府完全承袭下来。这样，传统退休制度下的离退休工资就成为现行制度的既定出发点。为了要保障原来的离退休工资，政府必然要提高给付水平，要做到这一点，就必须提高企业的缴费率，这样才能将这部分承诺承担下来，就产生了“高税率（缴费率）、高给付率”的社会保障模式。
我国从一开始就选择了第二种模式。当时，制度设计面临的约束条件是：
（1）要维持这一庞大的离退休群体的经费和已经承诺的供给水平，就是说，保持原有的离退休人员的收入不下降，而且要逐年上升；
（2）虽然国有企业职工在过去给国家作出了贡献，但这些钱都已经用于国家经济建设，因而从财政状况看，政府也不可能拿出更多的钱来补贴社会保障，那么，就只能通过高收费率来转嫁矛盾。
为了满足这些约束条件，我国的社会保障制度建设就选择了高给付水平，“高税率（缴费率）、高给付率”的社会保障模式。然而，在市场经济下企业是“经济人”,“高给付”模式虽然缓解了当时的矛盾，却给今后留下各种隐患。
一是“高缴费”制度等于将原有的国家对国有企业承担的责任，转嫁给了所有企业。就是说，无论是私营企业、股份制企业，还是外商投资企业都要“支付”高昂社会保障“价格”.这就等于帮助政府“还账”.这对他们来说是极其不公平的。
二是高昂的代价限制了社会保障的面的扩展。目前，社会保障主要在城市，即使城市，也主要是那些原有的国有企业和集体企业，以及大部分合资、合作企业。由于代价过高，使得那些小企业，如个体、私营企业望而却步。然而，这些企业吸纳的人员是最多的，他们不能参与社会保障，将会带来无穷后患。
三是逃避缴纳社保费。目前，完全逃避缴费会引起工人反感，因而最常见的办法是给工人额外支付50 - 100元的社会保险费，由他们自己支配。这样，既堵住了工人的嘴，企业大约可以节费50 -60%.
四是少数人享用大多数人的缴费。由于给付标准过高，即使目前的高缴费标准下尚无法满足要求。例如，近年来退休的人员的给付标准都在2000 -2500元之间，而参加社会保障的人员的工资都低，因而，大体上每10个人缴纳的保障费，才能满足1个人的支付需求，而国外通常是5个人。这就是说，政府花如此庞大的代价所建立的社会保障制度，却只能满足少部分人的支付需求。这不仅是经济上效率低下，而且从政治意义上说，政府究竟是为广大的人民群众服务，还是为少数人服务的问题。
社会保障是“集众人之财，办众人之事”的制度，因而，它能够持续下去的基本前提是必须有广泛的参与者，而在给付上标准不高。这样，才能做到在每个人，或者企业的负担不高的情况下，政府却能够筹措足够的钱用于救助。而现在，从收人上看，这种高的缴费标准下，参与缴费者无法扩展到全社会，而在支出上却给付标准过高。这样，就必然陷人了“双高”,即一方面“企业不堪承受高负担率，另一方面又严重赤字”的泥潭而难以自拔。
必须指出，当前一方面中国的劳动生产力低下，另一方面我国又遇到了过早的人口老化问题。反映在社会保障制度上，前者的结果是政府的收人有限，而后者则体现为支出激增。这样，这种高缴费率、高给付标准的社会保障制度就无法持续下去。
2.社保基金筹措方式失当是产生“高缴费、高赤字”的重要原因
社会保障税收制度没有建立，因而无法形成全国统一的社会保障体系。目前社会保障资金的征收形式不合理，即收费。由于收费必然于受益联系起来，因而，复杂的社会保障，就形成了复杂的收费关系。因资金筹措方式不当而导致“高缴费，高赤字”主要体现在以下几方面：
（1）社会保障基金通过征费形式取得，由于收费种类多，方式各异，全国难以统一，因此，收费方式难以稳定社会保障资金的来源。目前，我国既没有统一的社会保障法，也没有各保险项目的单独立法，实际操作是根据各省、市、自治区自行制定的地方性保障规章来执行的。
（2）由于收费的法律层次低，缺少权威性、强制性和威慑力，导致基金收缴困难，拖欠现象严重。据媒体报道，到2000年6月底，全国企业累计欠缴社会保障费414亿元。欠费现象严重地影响了保障基金的筹集和发放，职工的基本社会保障权利得不到保障，影响了参保职工的生活以及社会的安定。
（3）各地区征收比例不一，征收办法不同，不同地区职工负担费用轻重不一样，有的地区擅自提高收费标准。
（4）由于现行社会保障管理体制分别归口社保、人事、民政、医疗卫生等部门管理，这种多头管理，导致政出多门，部门之间责权划分不清，部门之间为了各自的利益，垄断资料，封锁信息，“画地为牢”,或互相扯皮，互相推读，另外各地社会保障费的征收机关不一，征收机关在操作中弹性大，随意性强，导致管理混乱，造成漏征漏管，影响了保障基金的筹集与管理，增加了管理成本，降低了管理效益。
社会保障资金筹措方式理所当然是开征社会保障税。首先，前面我们已经分析了收费方式是造成我国社会保障存在“高缴费率、高赤字”的重要原因。
其次，从管理成本看，开征社会保障税后，由税务机关负责税款征收，将有利于降低社会保障基金的征收成本。利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，可以大大提高社会保障资金的筹资效率，降低筹集成本与管理成本。
再者，由于税收制度的强制性和成熟性，不仅保证了资金筹集的稳定与规范，而且在便利程度上征税也优于缴费。开征社会保障税不仅能加强我国社会保障的法制建设，也有利于我国社会保障事业健康、持续的发展，而且更有利于我国经济体制同国际惯例接轨，适应我国市场经济发展的需要，也是构建和谐社会的需要。
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