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浅谈发展补充养老保险，建立多层次养老保障体系
浅谈发展补充养老保险，建立多层次养老保障体系作者：单琰秋
论文关键词：养老保险 补充养老保险 养老保津体系
论文摘要：由于经济转执、人口老龄化等，使得我国现行的养老保险制度存在着很多问题。就中国的国情而言，通过建立单一的养老保险制度来解决人们的养老问题走不现实的，必须要建立起多层次、多类型的养老保险体系，而补充养老保险就是此体系的重要组成部分。
在当今世界，大多数国家的公共养老体系主要由三大支柱组成：第一支柱是由国家依法强制建立，通过税收或缴费筹资的，现收现付确定给付的，广覆盖（全体就业人员或全体公民）、低水平江资的15%—25%）的基本养老保险制度；第二支柱是国家依法强制推行，依靠企业和个人缴费筹资，通过个人账户管理的，养老金待遇与缴费挂钩的（工资的40% —50%,完全积累的补充养老保险制度；第三支柱是个人自愿购买的、商业性的养老保险，用以改善老年人的生活。在这三个支柱中，政府承诺的基本养老保险一般来说是低标准的，仅从字面我们就不难发现“基本”两字已经明确圈定了社会保障制度改革的原则和出发点；而第二、第三支柱的水平则视经济增长和个人收人水平而定。从目前国家改革养老保险制度的重点和趋势来看，均是以企业为载体来推动和发展第二支柱的养老保险制度。20世纪80年代以来，越来越多的国家选择多层次的养老保险制度，作为解决国家财政负担过重和应对人口老龄化的对策。国际上，社会保障制度改革的一个趋势是力求使国家、企业、家庭和个人在解决保障任务方面互相配合，尤其加强个人对风险防范的责任。
我国是一个有着13亿人口的大国，改革开放以来，随着工业化与城市化的进程，我国已经进人了老龄化社会。目前，中国城镇60岁以上的老年人口占了我国总人口的10%以上，老龄化速度快，老年人口多，预计本世纪30年代，将迎来老龄化的高峰时期。保障老年人的基本生活，维护老年人合法权益，就要我国政府不断完善养老保险制度，改革基金筹集模式，建立多层次养老保险体系，以此来实现我国养老保险制度的可持续发展。
一、我国现行养老保险制度建设取得的成绩
为了顺利渡过我国迅猛到来的人口老龄化高峰，我国对养老保险制度进行了不断的调整与改革，中国的养老保险制度建设取得了明显的进展，在深化改革、促进发展和维护稳定中发挥了重要作用，主要表现在以下几方面：
（一）确立了统帐结合的养老保险基本模式，统一了全国养老保险基本制度。1997年我国颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，提出了要建立适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式多层次，实行社会统筹与个人帐户相结合的养老保险基本模式。根据文件精神，通过近几年的发展，我国已经逐步建立起了全国统一的养老保险基本制度。
（二）养老保险的瞿盖范围不断扩大。中国的基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工。1999年，中国把基本养老保险的筱盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳人基本养老保险。2002年，中国把基本养老保险覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员。2003年，全国基本养老保险参保人数达15506万人，其中参保职工11646万人参考。
（三）确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。中央提出“两个确保”方针，近年来，全国企业离退休人员净增加朋多万人，共发放基本养老金12230亿元。
（四）初步形成了多渠道筹集资金的新格局。在人口老龄化加速、退休人员不断增多的背景下，中国的基本养老保险基金支付压力越来越大。为确保基本养老金按时足额发放，中国政府通过多种渠道筹集基本养老保险基金。1、实行企业和职工共同缴费；2、增加财政对基本养老保险基金的补助。2003年，各级财政补助基本养老保险基金544亿元，其中中央财政补助474亿元；3、建立全国社会保障基金。2000年，中国政府决定建立全国社会保障基金，2003年底已积累资金1300多亿元。国家、单位、个人三方分担的机制初步形成。
在取得成绩的同时，我们必须清醒地看到我国的现行养老保险制度还存在着很多的同题。
二、我国现行养老保险制度存在的问题
（一）统帐结合的模式存在着制度设计上的缺陷。从理论上看，社会统筹和个人帐户相结合的半基金制有利于应付中国人口老龄化危机，逐渐分散旧制度到新制度的转轨成本，逐步地实现由企业养老保险制度到个人养老保险制度的转变。但是在实践中，新的养老保险模式却出现了一系列问题。在社会统筹和个人帐户的建立过程中，国家、企业和个人有着不同的权利和义务。如果把社会统筹和个人帐户的资金界限模糊地结合在一个框架中，在缺乏养老保险法律对个人帐户保护机制的情况下，个人帐户财产很容易被挪用来弥补社会统筹基金的支付不足。事实上近几年政府确实透支了个人帐户资金用以支付当期离退休人员的养老金，这样一来，职工个人帐户就没有形成真正的积累，制度设计时确定的要在老龄化高峰到来前积累部分基金的初衷没有实现。
（二）基本养老保险费率、替代率高，转轨成本过高。目前，全国各类企业都按职工工资总额的20%左右缴纳基本养老保险费，个人缴纳本人工资的8%;个人全部缴费和企业缴费的3%计人职工个人帐户，这在世界也属于高的缴费率。同时我国基本养老保险的替代率为80%左右，而国外的替代率大多在40%左右。较高的替代率使养老保险基金的社会统筹压力增大，同时也使得职工养老缺乏风险意识，降低了个人自我保障的主观能动性，使得老龄化趋势下社会赌养问题的矛盾突出。我国养老保险的隐性债务已经累计高达1990亿。川隐性债务的长期存在使得“部分积累”模式的养老保险制度从一开始就先天不足，由于社会统筹和个人帐户结合在一起，最终造成个人帐户空帐运行，基金积累有名无实，资金缺口越来越大。
（三）退休人员增长较快，社会统筹基金人不敷出，个人帐户空帐运行严重。在1999年2月中国进人了老龄化社会后，养老保险体系就面临着巨大的支付压力。按照法定退休年龄推算，统筹基金在未来25年间将出现收不抵支的情况，年均717亿元，总缺口1.8万亿，但按照实际退休年龄推算，赤字运行年限将延长到28年，年平均1030亿，总缺口扩大至2. 88万亿元。由于养老保险基金的不足，于是统筹基金向个人帐户透支，个人帐户成为空帐。因而统帐结合沦为统帐结合，混帐管理，空帐运行的境地。
（四）个人帐户基金的管理不适应保值、增值的要求。现阶段个人帐户的基金随着时间的推移将形成巨大的规模。如何对个人帐户基金进行投资就成为了一个大问题。个人帐户资金原本可以通过适当的组织形式进人资本市场，得到理想的投资回报，实现保值增值，但在目前的中国的资本市场上，这一要求却难以实现。目前我国养老基金的运营主要是存银行和买国债，这种方式很难获得较高的投资回报率。
由此可见，我国的基本养老保险制度还不完善，存在的问题影响了制度的可持续性发展。鉴于中国特殊的国情，建立单一的国家社会保险制度来解决所有老年人的养老保险问题是不可能的，必须建立多层次多类型的养老保险体系，补充养老保险必将成为这一体系中十分重要的组成部分。培育和发展我国城镇补充养老保险具有非常重要的理论意义与现实意义，它是健全我国养老保障体系的重要内容。
三、培育和发展我国城镇补充养老保险制度的意义
（一）理论意义
就其理论意义而言，它实现了社会保障中国家与个人的合作，体现了社会保障中公平与效率的辩证统一。在社会保障发展史上具有划时代意义的贝弗里奇报告中就社会保障计划的建立上提出了三条指导性原则，其中第三条指出：“社会保障需要国家和个人的合作。国家的责任就是保障服务的提供和资金的筹集，但在尽职尽责的同时，国家不应扼杀对个人的激励机制，应该给个人参与社会保障制度建设的机会并赋予他们一定的责任。在确保国家提供最低保障水平时，应该给个人留一些空间，使其有积极性参加自愿保险，以为自己和家人提供更高的保障水平。”由此可见发展补充养老保险是养老保障体系建设的制度性需要。
同时培育和发展我国城镇补充养老保险，在我国养老保险制度改革过程中有着重要的现实意义。
（二）现实意义
1,积极发展补充养老保险，是完善多层次的养老保险体系，降低基本养老保险替代率，保障职工退休后待遇水平的重要举措
国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险体系，是我国养老保险制度发展的方向。基本养老保险是国家强制施行的，体现了社会公平和互助互济的原则，主要目的是保证职工退休后的基本生活需求。当前，我国面临着经济发展水平较低、人口基数庞大、人口老龄化速度快的三重压力，基本养老保险的待遇水平一定要逐步地、有计划地降下来，否则，就会影响国民经济的持续发展，这一点在历次出台的文件中都反复进行了强调。从目前已经实施的统一制度的设计上来看，其养老金的平均目标替代率为58.5%,收人高的职工替代率还要低二些。
但是，消费水平是有刚性的，上去了就很难降下来。降低基本保险的替代率的同时，必须保证基本养老金绝对额不降低且应随着经济的发展逐步提高。这就要求我们从两个方面进行这项工作：一是相对于国民经济发展和在职职工收人增涨速度，基本养老保险待遇的增长速度要适当放慢，在发展的过程中调整养老金与工资的相对关系；二是要实现养老金内部结构上的转变，把一部分由基本养老保险提供的待遇转移到补充养老保险中来。据测算。在西方工业化国家，维持退休前生活水平的养老全大约相当于退休前土资水平的70%左右（替代率）。我国是发展中国家，工资收人用于食品的比例（恩格尔系数）要比西方发达国家武，因此，要想退休后的养老金能够维持退休前的生活水平，其替代率应要高一些，大约80%左右。如果将国家基本养老保险降至40%左右，那么替代率中的缺口，就要通过补充养老保险（解决20%）和个人储蓄性养老保险（解决20%）来弥补。补充养老保险最主要的作用和功能就体现在这里。
国际上，与我国养老保险体系的“三个层次”相似的国家有美国，它的养老保险体系也是由“三根支柱”构成的，即社会保障计划、私人养老金计划和个人储蓄退休帐户。在1988年，它的私人养老金积累的资产已达16000亿美元，是公共养老金积累的三倍；从退休人员的待遇结构上看，私人养老金占了主要部分，公共养老金则比重较小，个人储蓄养老金微乎其微。改革进行到现在，我国的养老金种类仍然比较单一。对于绝大多数退休人员而言，国家提供的基本养老金几乎是唯一的生活费用来源。要改变这种不合理的状况，就要发展企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，同时，要加大宜传力度，切实转变企业和职工的观念，使职工明白，基本保险只保基本生活，要想生活得更好，就要依靠企业补充保险和个人储蓄性养老保险。
2、从企业发展的角度看，企业补充保险有利于密切企业与职工的关系，增强企业的凝聚力，稳定职工队伍
如特殊工作岗位（如有毒有害等）人员的特定补充养老保险；获得各类荣誉称号人员的特定补充养老保险；企业科技人员和工人技师的特定补充养老保险等。通过建立这些特殊人员群体的补充养老保险，可以留住和奖励他们。在美国、日本等国家，企业补充养老保险已经成为企业人才竞争，吸引优秀员工的重要手段。在我国经济快速发展的时期，需要大量的人才的支撑，企业通过补充养老保险的建立为人才提供优厚的福利待遇，解决养老等后顾之忧，有利于企业稳定队伍，提高企业竞争力。
3、从国民经济发展的角度看，完全积累式的补充养老保险可以积蓄大量资金，减轻未来人口老龄化的压力，为经济的发展创造一个相对宽松的环境
补充养老保险把大量的即期消费转化为储蓄资金，还能促进我国资本市场的发育，支援国家经济建设。目前，我国金融市场结构不合理，存在着直接融资比例过低、间接融资比例过大，短期资金被长期使用、资产负债不匹配等间题。而补充养老保险的周期长，资金量大，来源稳定，是金融体系中重要的融资渠道，可以为国民经济建设提供大量长期稳定的资金支持，有利于促进金融资源的优化配置，改善金融市场的资产负侦结构。同时，养老保险公司是资本市场重要的机构投资者，必将为完善资本市场体系发挥越来越重要的作用。
4、发展补充养老保险有利于促进我国经济增长方式的转变
补充养老保险大多实行市场化运作方式，市场经济实际上是一种风险经济，市场主体自主经营、自负盈亏，同时也要独立承担各种风险。同样，处在市场经济大潮中的个人也需要通过社会化的方式来解决养老方面的风险。如果养老等方面的风险解决不好，每个人都在担优自己未来的生活保障，当前的消费需求就会受到抑制。商业养老保险是一种市场化、社会化的养老风险管理机制，通过这种机制，能够更有效地解决家庭养老风险，减少人们的不安全感，有效刺激家庭消费，促进经济发展，从而实现经济增长方式的转变，实现消费和投资的平衡增长。
由此可见：就中国的国情而言通过建立单一的养老保险制度来解决人们的养老问题是不现实的，必须要建立起多层次、多类型的养老保险体系，补充养老保险就是这个体系的重要组成部分。在老龄化趋势下，养老不应该只是国家的责任，企业、家庭及个人应该为养老做出理性的规划。随着社会经济的发展，企业资本的扩张以及职工工资的上涨，为补充养老保险的运作提供了可能。通过发展补充养老保险逐步降低基本养老保险缴费率与替代率，缓减基本养老保险中个人帐户空帐运行的问题。并通过补充养老保险所采取的基金积累式，降低现收现付的压力，促进基金向积累方式的转换。虽然我国的社会保障制度一直在向“三支柱”协调发展的方向努力，但是由于政府承诺的基本养老保险目标过高，包揽过多，责任过大，使得现行的养老保障制度中政府保险的比重仍然过大等一系列问题都直接导致了“三个支柱”的力量失衡，致使我国养老保险体系发展遭遇“瓶颈”.因而，协调发展“三个支柱”,实现三者的合理比重配置，是当前不可回避的间题。
从目前国家改革的方向来看，养老保障制度改革的重点和趋势均是在稳步扩大基本养老保险覆盖面，但在发展基本养老保险的同时应努力促进企业年金和商业养老保险的发展，早日消化旧体制形成的政府对老职工隐性养老金负债，使“三支柱”达到合理的养老替代比例。与此同时，还应引导、鼓励商业保险机构运用其精算、管理、服务等技术优势，服务于养老保险制度体系基础型、成长型、享受型各层面，实现养老保险制度的健康运行。
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