开弓没有回头箭

开弓没有回头箭

时间的轻舟，带我们荡进了新的一年。回首1998，无论中华民族还是劳动保障战线，都不愧是惊心动魄的一年，成就辉煌的一年。建立统一的社会保障机构，基本实现“两个确保”，普遍建立省级调剂金，行业统筹移交地方管理……一项项改革措施都正在逐步变成现实。这些，既为下步工作奠定了有利的基础，也使我们面对一个很高的起点。进一步做好养老保险工作，特别是把确保养老金发放坚持下去，任务异常艰巨，需要大家同心同德，做出更大努力，无愧于历史地迈人二十一世纪。

　　我们当前面临的形势是，一方面基金收缴一路走低，全国平均收缴率1997年为90％，1998年上半年降至82．7％，第三季度已滑到77％，同时还有参保人数减少的因素。另一方面养老金支出不断扬升，全国总计1997年为944．9亿元，1998年上半年已支出491亿元，下半年加上行业移交的因素数字还会更大。基金收不抵支，又要确保发放，一些地区不得不动用积累基金，截止到1998年9月底，已有25个省区市用掉39亿多元。在没有实现全国统筹的情况下，有些省市已多次预警，甚至面临支付危机。为度过难关，把确保发放的旗帜高举下去，劳动保障部已提出了收缴、发放两手抓，两手都要硬的要求。同时，积极推进扩大养老保险的覆盖面，加大清理追缴企业欠费的力度，坚决收回挤占挪用资金等措施，对增加养老保险基金存量，提高支付能力，必将起到促进作用。但是，还有许多问题需要研究，笔者认为，主要有以下几点：

　　一、转变“慷慨”观念，遵循内在规律

　　我国职工的养老保险工作，一直是与退休工作相伴而行的，国发［1978］104号文件下发后，以至被退休所取代。从一定意义上说，养老保险的直接服务对象是退休人员，确实与退休密切相关。但实际上，两者是有很大区别的。养老保险制度以保障老年人基本生活为主要目的，基金收缴、管理、支付的责任和义务是统一的，要确保养老金发放，就必须遵循以支定收、部分积累的原则，考虑量入为出的问题；而原来意义上的退休制度，责任和义务是有一定间隙的，直到目前为止，机关事业单位总体上仍然是这样，即出政策的和出钱的不是同一个主体，由于考虑问题的角度不一样，在一些问题上不可避免地有不同的主张。退休主管部门为退休人员争待遇（这并不错）是重要的工作内容之一，因此有时表现的就比较慷慨。

　　应该承认，由经济欠发达的国情和低工资政策所决定，我国在职职工和退休人员的收入总体上都不算高，随着经济发展适当提高待遇水平理所应当。但是，在市场经济体制下的养老保险制度，是一种有序的、体现社会调剂功能的二次分配制度，基本养老金的标准确定。支付办法、调节机制，都应有统一规定的运作办法，不能带有任何随意性。如果仍然沿用老办法，例如在制订年度工作规划时，提出办实事、办好事的口号，就很值得推敲。因为我们按照政策规定进行收缴和发放，实现参保——回报的有序循环，确保退休人员按时足额领到养老金，本身就是实事、好事。在此基础上再出台措施，则属于“锦上添花”了。如果本省条件确实具备，我们也应乐观其成；但本已囊中羞涩的，就需要慎重了。只有量力而行，才能避免被动。

　　基于这样的分析，养老保险工作应该定位在保障退休人员基本生活上，不能再受“慷慨型”思维方式的影响，需严格按自身的内在规律办事，步入规范化、制度化的轨道。

　　二、体现“衰减”原则，防止盲目攀升

　　1997年7月，时任国务委员的李铁映在国务院召开的全国统一企业职工基本养老保险制度工作会议上的讲话中指出：国务院1978年规定的养老金水平是标准工资的60一75％。后来由于种种原因，退休待遇的实际水平不断攀升，现在已达到全部工资收入的80％左右。机关事业单位工作人员的最高养老金标准，则分别提高到了基础、职务、级别、工龄工资4项之和的91．88％和固定部分、活的部分两项之和的90％。对这一标准，虽有一些论证和解释，但无论如何是太高了，与国务院领导提出的基本养老保险只能保障基本生活的目标替代率悬殊过大。

　　但尽管这样，国发［1997］26号文件仍规定：本决定实施前参加工作。实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡等原则，在发给基础养老金和个人帐户养老金的基础上再确定过渡性养老金。这一解决“中人”过渡问题的办法，是充分照顾到现实情况，提高职工对改革的承受能力，维护社会稳定的重要措施。然而，“中人”是一个很大的概念。已经工作39年、参加改革1年即退休的属于“中人”；刚刚工作1年，参加改革39年后退休的也属于“中人”。后一种情况，与改革第二年参加工作的没有什么太大的不同。所以，要采取相应的解决办法。

　　为处理好“中人”问题，原劳动部部长李伯勇1997年8月在全国社会保险工作会议上提出，在采取过渡性养老金和调节金解决新老办法衔接的基础上，要求各地一定要做好工资基数的封定工作，同时，要实现“中人”养老金替代率逐步向统一制度的目标靠拢。随着建立个人帐户年限的增加，过渡性养老金和调节金所占比例要逐步降低，直至被取消。这一办法，业内人士称之为“衰减”措施。

　　可以说，对养老金的目标替代率和基本改革走势，国务院文件已作出明确规定，主管部门的政策导向也比较清晰。笔者认为，随着职工工资水平的逐步提高，无论企业还是机关事业单位，目前过高的养老金标准都应该适当调整。否则，退休与在职相差无几，理论上讲不通；养老金水平居高不下，基金难以承受。因此，必须坚持改革方向，执行政策不能走样，要努力实现基本养老保险只能保障基本生活的原则，把养老金水平控制在适当的范围内，切忌盲目攀升。

　　关于企业补充养老保险，国务院也确定了“在国家政策指导下大力发展”的政策原则。对企业建立补充养老保险，一方面应积极提倡；另一方面企业要量力而行；再一方面国家需进行总量控制。一是对企业要控制在工资总额的一定比例内；二是对个人要控制在养老金总体水平的一定标准内。既然它是整个养老金的必要组成部分，就只能由社会保险机构统一经办。

　　三、推进统筹升位，实现中央调剂

　　按国发[1998]28号文件确定的目标，各地都要在1998年底之前实现省级统筹。据了解，目前省级统筹大致分为三种情况：一是当期基金收缴与养老金支付的结余额全部上解省一级，收支缺口由省级全额拨付；二是按职工工资总额的一定比例提取调剂金，部分上解省一级，收支缺口由省一级限额调剂；三是将结余基金部分上解省一级，基金缺口按责任顺序调剂。

　　从各地的情况看，无论采取哪种办法，都还只是初步的。按照总体设计要求，省级统筹初级阶段是实现基金全省统一调剂，高级阶段是实现基金全省统一调度。由统一调剂到统一调度，不仅是力度的加大和额度的增加，更重要的在于基金支配主体发生变化。基金调控权由省级统一掌握，有利于解决基金调不出的问题，把分散的财力集中起来，堵塞多头管理容易出现的漏洞。

　　实现基金统一调度，采取社会保险机构垂直管理是非常必要的措施。

但从实际情况看，仅解决“帽子”问题还不行，还需要解决“根子”问题，必须摒弃地方保护主义，使社会保险基金管理成为省级政府的行为，同时也要注意调动和发挥市县一级的积极性。具体管理办法，应本着“属权在握、调度灵活、分级负责、便于操作”的原则具体研究制定，例如，省级调控，市级存储，县级运作，以尽量缩短资金流程。

　　在确保养老金发放中，中央主管部门负有很大责任，从领导同志到具体工作人员，都为此寝食不安，时刻未敢懈怠。但是，实践已经反复证明，只能“振臂高呼”，缺乏调控手段，有时效果不够理想。为此，亟待尽快建立中央调剂金制度，我国是一个幅员辽阔的大国，各地经济发展很不均衡，养老金的支撑能力参差不齐，加上自然灾害频繁，有时靠一个省的力量已难以为继，实现全国调剂，能使社会保障功能得到更好地发挥。

　　建立中央调剂金可以考虑三个来源：一是中央财政适当支持。二是各省、自治区、直辖市上解。为了体现社会保险的公平原则，地方上解资金以确定差别费率为宜，使经济比较发达、养老金水平较高的省份多负担一些。三是社会善款。鉴于养老金发放各方面都很关注，已牵动了全社会，如果经过中央批准，定期发行一定数量的保障彩券，对增强养老保险基金实力将是一个很大支持。