美国银行与证券业的“金融防火墙”

美国银行与证券业的“金融防火墙”

来源:证券市场导报   北京大学 罗 涛

1933年美国国会通过的“格拉斯——斯蒂格尔法”成为美国银行与证券业的“金融防火墙”，其主要措施延续至今，然而有关保留还是废除该法的争论却一年年愈演愈烈。

1929年10月美国证券市场崩溃后，从1930年10月开始，美国又爆发了空前的银行大危机：1930年有1350家银行倒闭，1931年有2300家银行倒闭，1932年有1450多家银行倒闭，1933年情况恶化到极点，美国经济衰退到历史最低纪录，全国有1/4的劳动力失业，公众对银行失去信心，银行倒闭风潮加速进行(1933年共有4000余家银行倒闭)，有许多州宣布银行停业。3月，罗斯福就任美国总统，并于3月6日宣布全国银行停业。3月9日，国会通过1933年银行法，即大家所知的“格拉斯——斯蒂格尔法”(Glass——Steagall Act)。作为紧急状态下通过的法律，“格拉斯——斯蒂格尔法”旨在恢复公众的信心，消除银行体系的不稳定，使银行能尽快重新开业。事实证明，该法不仅达到了预期目的，而且主要措施延续至今。可以说，当今美国银行体系，尤其是银行监管体系完全是在该法的基础上建立起来的。

格拉斯与斯蒂格尔

1933年银行法，即“格拉斯——斯蒂格尔法”内容广泛，但主要措施有二：一是由众议员亨利·斯蒂格尔(Henry Steagall)提出的存款保险；二是以参议员卡特·格拉斯(Carter Glass)为主倡导的银行业与证券业分离。前者作为美国银行体系安全网(Safety net)两大组成部分之一而备受赞誉，因为据此而成立的联邦储蓄保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC)为所有参与保险的银行提供存款保险，使投保银行免受挤兑之苦。而后者自60年代后期以来，因美国经济环境变化，计算机及通讯技术发展，以及银行业与证券业相互渗透，已成为金融界争论的焦点。有的主张保留，反对的呼声似乎更高。因此，同是一部法律的倡导人，格拉斯参议员与斯蒂格尔遭遇不同，成为一个毁誉参半的人物。 格拉斯是当时美国在银行事务方面最受尊敬、最有影响的政治家。他是1913年联邦储备系统的主要发起人，为此，他被誉为“联储之父”，格拉斯本人也把创立联储视为其政治生涯的最高成就。第一次世界大战期间，他担任美国财政部长。1920年后他一直任民主党参议员，尽管参议院是共和党占多数，格拉斯仍能主持参议院银行委员会下的一个特别分会。格拉斯是“实质票据”(real bill)学说的信奉者，这种在19世纪后期颇为流行而当时已被主流经济学家所唾弃的理论认为：商业银行是为了向工商业提供短期贷款而存在的，商业银行用实质商品或票据支持下能自我清偿的贷款来满足工商业短期资金需求。早在1933年大萧条来临的许多年前，格拉斯就确信银行业与证券业必须分开，否则将影响联储的正常运作，但他的主张一直未被重视。1929年股市崩溃造成银行大危机后，给格拉斯精心设计并引以为豪的联储体系当头一棒。格拉斯在参议院听证会上情绪激动地指出股市投机、1929年股市崩溃、银行倒闭和大萧条都可在银行业与证券业不分上找到原因。在他的敦促下，1933年银行法顺利通过，在该法规定下，商业银行必须出清它们的投资银行业务。例如，波士顿第一国民银行将其投资银行业务让给了第一波士顿公司，后者现在是美国最大的证券公司之一。投资银行一般都中止了它们的存款业务(而J·P·摩根却中止了其投资银行业务并重新组建为一家商业银行，即现在的摩根保证信托公司)。商业银行业与投资银行业终于分开，格拉斯如愿以偿。

四个条款

今天我们谈“格拉斯——斯蒂格尔法”一般都特指1933年银行法中对银行参与证券业活动的规定，包括第16、20、21和32款。这四个条款由美国货币监理官、联邦储备委员会和法院来解释和修订，它们从各方面规定了商业银行在国内的证券活动范围。

条款16和21涉及商业银行的直接操作问题。在1935年经修订的银行法中，条款16一般禁止联储的成员银行用自己的帐户购买证券，但国民银行例外。国民银行可以用自己的帐户购买和持有投资证券(Investment Securities)，但数额不能超过银行股本的10%，也不能超过银行公积金的10%。这里所指的投资证券包括债券、票据和被货币监理官认可的公司信用债。此外条款16允许商业银行在顾客发出指令并运用顾客帐户的前提下直接购买和销售证券。

条款21禁止任何以批发、零售或辛迪加的方式进行股票、债券、公司信用债、票据和其它证券的发行、包销销售或分配的组织同时吸收存款。但也有例外，即任何存款机构(包括国民银行、州银行及其它存款机构)可以交易、包销、购买和销售投资证券或发行证券，但仅限于以下种类的证券：联邦政府的债务、由政府机构发行的债务(如联邦住宅贷款银行、世界银行等)、学院和大学宿舍债券、州和政治分支机构的一般公债。

条款20和32涉及商业银行的联属问题。“格拉斯——斯蒂格尔法”第2款对联属(affiliate)作了特别说明。商业银行的联属是指以下4种情况下的任何公司、企业经营信托(business trust)、公会(association)或其它类似的组织：1.该组织大多数有选举权股票或50%以上股票，被一家联储成员银行直接或间接地拥有或控制；2.该组织被拥有一家联储成员银行大多数有选举权股票或50%以上股票的银行股东通过股权或其它方式直接或间接地控制；3.该组织大多数董事或受托人同时也是一家联储成员银行的董事；4.该组织直接或间接地拥有或控制了一家联储成员银行的大多数股权。

条款20禁止联储成员银行与主要从事通过批发、零售或辛迪加形式进行股票、债券、公司信用债、票据或其它证券的发行、包销、拍卖或分配活动的任何公司、企业经营信托、公众或其它类似的组织发生联属关系。

条款32禁止联储成员银行与主要从事证券包销和分配的公司有交叉领导关系或亲密的人事关系。而且条款32在即使在商业银行与投资公司没有共同的所有权或公司联属的情况下也适用。 条款20和32不适用于非联储成员银行和储蓄与贷款协会。二者不受该法限制，可自由地与证券公司发生联属关系。因此，该法对本质上相似的机构并不同等对待。

“格拉斯——斯蒂格尔法”仅能规定商业银行在国内的证券业行为。在美国以外的地方，商业银行没有被禁止从事证券包销和交易活动。受该法管制的大银行在国外积极从事证券业活动。1985年欧洲债券市场前30名包销商都是美国银行的联属组织，它们所占的市场份额为11%，其中有11个联属组织进入欧洲票据包销商前50名之列。著名的花旗银行在全世界17个主要的证券交易所都有会员资格，并在35个国家提供了投资银行服务。

透风的墙

1933年大萧条后，美国政府试图通过孤立银行，提高银行利润率来实现银行体系的稳定。在提高银行利润率方面，美国政府有如下举措：1.为保护现有银行的利润，新银行的进入受到很大限制；2.为限制银行间为争取公众存款而进行的竞争，法律禁止银行对支票存款帐户付息；3.硬性规定了银行在其它帐户上支付利息的上限。在孤立银行方面，“格拉斯——斯蒂格尔法”通过分离银行业与证券业，限制了银行体系之外的金融公司与银行间的竞争。例如支票存款帐户只有银行才能持有，只有银行才能从联储获得贷款和支票清算的便利，也只有银行和其它储蓄机构才能提供经联邦保险了的存款帐户。这种办法成功地沿用了许多年，到60年代后期，经济的变化和技术的发展使“格拉斯——斯蒂格尔法”用来隔离和保护银行的障碍常被绕过，银行与其它金融组织的界线变得非常模糊，银行独有的服务已很少。详见图1

银行在失去大量存款的情况下，试图通过发行大量可转让定期存章(CDs)，借入欧洲美元以及在世界市场上发行数额巨大的短期、流动性很强的货币市场债来摆脱困境。最终银行适应了新形势并成功地筹集了大量资金。如今，虽然存款仍是美国银行的一个资金来源，但其重要性已被银行每年从国内外货币市场筹集来的上千亿美元所取代。

金融市场对银行的冲击不仅来自存款，而且来自贷款。银行过去是大公司短期

贷款的主要来源。60年代后期当银行经历了存款流失并无力满足大公司借款要求时，许多大公司转向商业票据市场，在计算机及远程通讯技术的帮助下，大公司在商业票据市场筹集资金非常便利并且不再倚重银行了。此时银行贷款只能面向国内的小公司和一些不发达国家。

另一个重要变化就是非银行金融混合体的大量出现。这些混合体不仅包括老牌的证券公司，还有一些大制造商，例如西尔斯(Sears)、通用(GM)和福特(Ford)。它们集多种对公众有吸引力的金融服务于一身，不仅能够提供许多银行不能提供的服务，而且能够提供许多类似银行服务的服务，争夺银行传统的地盘。例如证券经纪人的现金管理帐户(Cash Management Account)在功能上与支票存款帐户有相同之处，但法律并不以为它是存款帐户。

综上所述，非银行机构已有办法绕过“格拉斯——斯蒂格尔法”，提供银行的服务，而银行在受到金融市场冲击后，也努力寻找新的有利可图的服务并企图涉足证券业。银行监管者面对意料不到的窘境，是加紧还是放松管制呢?从“格拉斯——斯蒂格尔法”在当代美国是如何被解释的，我们可以看到银行监管者对银行业与证券业相互渗透所持的态度。

美国银行监管体系具有多重性特点，参与监管的有货币监理官、联储、FDIC和州银行管理当局，此外还有法院。货币监理官主要负责监督国民银行，联储主要负责管理作为其成员的州银行和那些拥有一家或一家以上银行的银行控股公司。FDIC和州银行管理当局共同监督在FDIC投了保但不是联储成员的州银行。州银行管理当局还独自管理无FDIC保险的州银行。它们的意见经常相互抵触，这种管理多头的局面使得一位银行界人士感叹道：“一个管理者说你能做某些事；另一个说你不能；还有一个说你可以做，但不能全力去做。”解释“格拉斯——斯蒂格尔法”的各监管机构虽有冲突，但总的来说是趋向放松管制。

在条款16和21方面：

●70年代早期，货币监理官批准花旗银行向公众提供单位投资信托，但71年美国最高法院裁决说条款16和21禁止银行提供类似共同基金的金融产品。然而在1985年和1986年，货币监理官认为“格拉斯——斯蒂格尔法”允许国民银行作为代理人替顾客购买和出售共同基金股份及出售单位投资信托中的单位(Unit)。货币监理官认为国民银行在作为共同基金和单位投资信托的咨询商时，可通过其子公司向公众提供经纪服务和投资咨询。此外，自1985年以来，银行已被允许通过其子公司提供贴现经纪服务。这些愈发纵容银行的规定都得到法院的支持，因此，法院裁决现在都趋向于松动1971年最高法院对“格拉斯——斯蒂格尔法”明显严格的解释。

在条款20和32方面 ：

●1984年和1986年，法院认定联储成员银行的联属组织可提供零售贴现经纪服务，只要这些活动不涉及证券包销。

●1987年华盛顿特区的上诉法院认可了1985年联储的一项裁决，该裁决允许银行持股公司拥有提供经纪服务和投资咨询的子公司。

●1988年6月，美国最高法院支持了一家低级法院的裁决。该裁决认可了1987年4月联储批准其成员银行与包销商业票据、市政收益债券的公司联储。只要联属组织不是主要从事上述证券活动。这里的“主要从事”被联储定义为“占联属组织总收入5�10%的活动”。

争论的焦点

近年来，有关保留还是逐步废除“格拉斯——斯蒂格尔法”的争论愈演愈烈，双方各执一词、互不相让。

主张保留该法的人士认为银行业与证券业的合一将会带来以下两大方面的问题：

第一，利益冲突和银行滥用权力。1933年以前，银行业与证券业是合一的，但由

同一家金融机构经营银行业与证券业导致了许多潜在的利益冲突。因为银行一方面握有高风险的证券，另一方面掌管信托基金和公众存款。一旦证券市场不景气，银行很容易把卖不出去的证券售给它自己管理的信托基金，这样银行的证券业务将靠牺牲信托基金来获得利润。如果这些售不出去的证券由银行自己购买，存款者将面临较大的银行倒闭风险。因此“格拉斯——斯蒂格尔法”才禁止银行包销和经营公司证券，并规定银行只能购买由监管者批准的债券证券。即只有把银行业与证券业分离，才能避免此类利益冲突的发生。

第二，不公平竞争。银行在其存款由联邦保险后，能方便地得到大量“廉价”的资金，而证券公司得到资金的成本较高，这些资金通常来自银行的贷款。因此，银行参与证券业将获得强大的市场力量，在竞争方面有着非银行机构所不能获得的优势。这种不公平竞争最终将导致银行在证券业中居统治和支配地位，并且这种权力的集中到一定程度，会使证券业缺乏竞争从而失去活力。

主张逐步废除该法的人士则认为：

第一，现在的证券市场和商业银行比起1933年以前的情况已有很大不同。银行法规和SEC多半可以防止“格拉斯——斯蒂格尔法”之前所发生的许多滥用职权的事件。此外，现在监管机构有着更为强大的力量来发现并惩罚那些滥用职权的商业银行，即使滥用职权的事发生，也是很偶然的。由此引起的损失远小于增强证券业竞争所得利益。

第二，不让商业银行与证券公司互相竞争去从事证券活动是不公平的。随着货币市场共同基金和现金管理帐户的发展，证券公司已在从事传统的商业银行活动了，为什么不允许商业银行去证券公司传统的经营领域内同它们竞争?

第三，银行进入证券业将增强证券业的竞争。在发行新证券的情况下，银行的参与意味着将有更多的包销发行人。因此发行者得到的证券价格与公众购买证券的价格差价将缩小，证券市场上证券的供给者与需求者境况均改善。证券供给方——发行者由于竞争的存在将获得较高价格，负担较低的利息成本；证券的需求者——购买者由于竞争的存在将能以较低的价格购买，得到较高的利率。因此，银行参与证券业将使证券业竞争增加，从而减少了经纪人手续费。

“格拉斯——斯蒂格尔法”

值得讨论吗?

60年代后期以来经济环境的变化使得银行监管者面临两难抉择：不放松管制，则银行和其它储蓄机构存款大量流失；放松管制则后果令人难以预料。当监管者最终发现只有前进才有出路时，放松管制就是不由自主的选择。由于“格拉斯——斯蒂格尔法”的存在，银行业虽然从货币市场筹集到大量资金，但无法进入高风险高收益的证券业，因此为创造更多的利润，银行业开始了新的扩张：不仅在传统的业务范围内扩张，如大量贷款；而且在放松管制后新的业务领域内扩张。扩张的冲动往往伴着对风险的估计不足，结果银行和其它储蓄机构仍免不了倒闭的可能。以储蓄与贷款协会为例，利率管制放松后，它们开始用高利率去吸收存款，甚至动用存款经纪人去各地搜罗存款。高利率加上有联邦储蓄与贷款保险公司(FSLIC)提供存款保险，储蓄与贷款协会获得了大量资金。在放款业务方面，储蓄与贷款协会以前仅限于发放抵押贷款，放松管制后，它们不仅可以象商业银行那样为消费者及工商业提供贷款，而且可以从事不动产开发和低级商业债券(垃圾债券)这些商业银行不能从事的业务。扩张的冲动以及自恃有FSLIC顶着，储蓄与贷款协会淡忘了风险，结果该行业1/3的组织破产，FSLIC也最终因无力提供存款保险而倒闭。储蓄与贷款协会的存款保险现改由FDIC提供。

因此，我们看到“格拉斯——斯蒂格尔法”树立的“金融防火墙”并非万能，该法固然使银行免遭证券业高风险的牵连，但具有相当不流动性和高度风险性的贷款不也有致银行于死地的能力吗?此外斯蒂格尔提出的存款保险制度在实施中也走了样，FDIC通常是另找一家银行来接管和购买某濒于倒闭的银行，从而保护了该银行的全部存款者而不是按规定只保护投保了的存款者。由此导致的后果是：未投保的存款大户明知银行要倒闭也不提早抽回存款移存他处，银行外部的来自市场的监管力量大大减弱；银行监管责任大部分落到FDIC身上；纵容了其它银行更加大胆地冒险。

面对现时的困境，美国经济学家，加州大学伯克利分校经济系教授皮尔斯(J ·L·Pierce)认为应首先明确金融管制的目标。他认为金融管制的目标不在于保护银行，保证货币体系——交易中介和支付系统的高效和稳定才是本质上的和最重要的。为什么金融管制的目标不是保护银行呢?皮尔斯认为：既然关键在于严格管制好货币系统，保证其稳定和高效，那么由哪个机构来执行这项重任是无关紧要的。按照皮尔斯设计的蓝图，现有的银行业务要分成两大块：货币块与非货币块，并相应成立两个公司：货币业务公司(Monetary Service

Companies，简称MSCs)与金融业务公司(Financial Service Companies，简称FSCs)。前者提供计息并可随时提取的支票存款帐户，并由联邦提供全金额保险；后者可经营除货币业务以外的一切金融业务：贷款、发行CDs、共同基金、证券承销、交易等。两者在银行可并存，人员、设备、办公场所可共用，但在资金上严格分隔，后者的倒闭与前者无关。前者旨在维持货币体系的稳定：人们可随时存取，不用担心存款损失，因而不会去挤兑；支票存款帐户按市场利率计息，人们用不着转移资金寻找高收益。后者为人们提供了各种风险不一的金融服务，包括银行储蓄、为消费者及工商业提供贷款、保险、共同基金、证券承销和交易。前者因有联邦提供存款保险且MSCs的资产仅限于投资在国库券、信用等级很高的商业票据上而具有很强的稳定性。后者将只接受有关的反垄断法、证券管理条例等。“格拉斯——斯蒂格尔法”完全被废除了。由于FSCs的所有负债不受联邦保险，投资者将不受联邦保护。

皮尔斯的思路很新颖，但引起的争议也很大，他本人也认为到下一次金融危机爆发时，自己的主张才会有实施的可能。

在皮尔斯那里，“格拉斯——斯蒂格尔法”完全没有争议的必要，因此也遭到了最为彻底的否定。

【美国银行与证券业的“金融防火墙”】相关文章：

美国证券业的自律监管制度08-05

美国金融危机感想的作文04-30

证券业与其它金融行业的混业监管趋势研究08-05

论美国的新金融霸权与经济繁荣08-07

论美国的新金融霸权与经济繁荣08-07

论美国的新金融霸权与经济繁荣08-07

银行金融工作总结08-13

金融专业的银行实习报告04-18

证券业竞聘演说08-12