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美国对不同层级证券市场的监管
一、美国证券市场的层级结构
证券市场的层次性主要指其二级市场的细分。证券二级市场传统上被划分为证券交易所市场和场外交易市场（OTC市场）两大类。证券交易所市场是指在有组织交易所进行集中竞价交易的市场，通常分为全国性市场和地区性市场。如美国的全国性股票交易所是纽约股票交易所和美国股票交易所，地方性股票交易所则包括中西部、太平洋、费城、波士顿和辛辛那提，没有资格或不希望在全国交易所上市的股票可在地方性交易所上市交易。
场外交易市场又分为非上市股票交易的交易市场和交易所上市股票场外交易市场（第三市场和第四市场），其交易方式是分散的、议价的。非上市股票交易市场是面向中小公司的股票市场，又可以分为纳斯达克市场、纳斯达克小型市场、OTCBB市场、粉红单市场等多个层次。第三市场在一定程度上是为机构投资者之间进行大额交易而作出的交易安排。
近年来，随着另类交易系统 （Alternative Trading System ATS）的不断发展和法律地位的确认，第四市场（The Fourth Market）交易在美国得到迅速发展，希望避免向经纪人付费的大机构都可能加入这种直接交易。
图1美国证券市场的层次结构
二、美国证券市场的分级分层监管体系
美国证券市场实行分级监管，形成了一座金字塔型的监管体制。在这座金字塔的顶部，美国证券交易委员会对整个市场进行监督，享有法定的最高权威；各州也设有监管机构，在其辖区范围内对证券业进行监督；在金字塔的中部，自律组织——包括纽约证券交易所、其他交易所、全美证券交易商协会、各清算公司等——监测市场的交易并监督其成员的活动。自律组织所作出的规则修订须由证券交易委员会批准。上市公司的监督部门、证券中介机构及社会舆论构成这座金字塔的基础，监督公司与公众的交易，调查客户申诉。
1929年之前，美国政府奉行的是自由市场原则，对证券市场的监管很少。但在1929年经济危机爆发之后，美国政府开始加强监管以规范证券交易行为和防范市场风险。1933年的《证券法》和1934年的《证券交易法》标志着积极监管的开始。
（一）对交易所场内交易活动的监管
1、法律和证监会的监管
在美国，信息公开是证券监管体系的基础性原则和制度。对交易所内交易活动进行监管的核心，就是确保信息公开原则的实施。因为按照美国学者的观点，在证券投资信息得到充分披露的情况下，美国投资者都将选择对自己最为有利的投资和保护方式，美国投资者都将是自己利益的最佳辩护者。而信息公开可以引导投资者做出正确的投资选择，可以消除实践中出现的大量人为操纵的投机行为。
为此，美国证券法体系建立了严密的监管规则。根据禁止证券欺诈原则，所有公开发行的证券必须按照指定的格式进行登记，禁止使用欺诈手段销售证券，否则证券发行人及相关中介机构将承担严重的民事、行政乃至刑事责任。1933年的《证券法》规定，如果证券发行人在证券发行时故意遗漏相关信息，或者做出错误披露，证券交易委员会和投资者均可向其提出民事赔偿和罚款的诉讼。上市公司及其高级职员和公司董事、证券承销商以及会计师和律师等专业顾问都要对报送或散发的发行文件内容承担责任。如果这些披露文件在内容上有虚假或误导之处，证券发行人及其中介机构要承担相应的法律责任。
上市公司对其在信息披露中的违规行为，所承担的法律责任包括刑事责任、行政责任和民事责任。
第一，刑事责任。美国联邦证券法规定，在交易所上市的公司和在场外市场挂牌的公司如果故意违反联邦证券法的注册与反欺诈条款，均可能构成犯罪。1933年《证券法》第24条，1934年《证券交易法》第31条都对此作了详细的规定。
第二，行政责任。当上市公司某项行为涉嫌违法时，美国证券交易委员会可主动进行调查，若证据成立就可以提交司法部处理，也可直接在相关地区法院起诉，请求法院发出禁令，禁止行为人进一步违反联邦证券法，还可并处矫正性处罚，以使违法者对自己的行为有所警觉。根据法律授权，美国证券交易委员会还可以对任何违反证券法的人士发出“停止息念令”，令其停止违规行为并打消将来违反法规的念头。当上市公司的董事或高级职员违反联邦证券法时，美国证券交易委员会有权提出诉讼，禁止其继续担任该职务。
第三，民事责任。在美国证券法民事责任体系中，按起诉主体不同，可将民事责任分为由美国证券交易委员会提起诉讼的民事责任和由私人提起诉讼的民事责任。
（1）、由美国证券交易委员会提起诉讼的民事责任。美国证券交易委员会对任何违反有关法律法规、或受到“停止息念令”行政处罚的人士，均可提起司法程序，对该人士施以从5万美元到50万美元不等的民事处罚。
（2）、由私人提起诉讼的民事责任。私人诉讼又分为明示私人诉讼和默示私人诉讼两大类。前者是指私人根据证券法上的明文规定而获得救济，受害者可直接按该法律条文的规定判决该被告承担责任；而后者是指虽然有些法律条文没有明确授权当事人在被告违反该条文而造成当事人损失时可据此提起诉讼，但是这些条文经法院解释后可为当事人援引之并获得救济。
2、证券业的自律管理
除证券法等美国法律规定的法律责任之外，全美证券交易商协会对上市或挂牌公司违反信息披露规定的行为也制定了一系列的处罚措施，包括批评、罚款、停市和取消公司上市或挂牌资格。
证券公司内部实行自律管理主要是由“中国墙”（“中国墙”一词相传是美国罗斯福总统在一次演讲中形容旧中国实行的闭关锁国政策的一种用语。后来被美国金融界隐喻为证券公司内部为实行自律管理而在不同部门之间构筑的一道无形屏障）制度来保证的。“中国墙”制度的具体内容是指为防止某个职能部门所拥有的特种信息传到另一职能部门被滥用而建立的一套内部规则和实施程序。在总结多年反内幕交易与证券欺诈实践经验的基础上，1988年美国制定了《内部交易与证券欺诈执行法》，对证券公司提出了具体要求：
第一，制定信息在部门间流动的标准程序，并系统地分析在哪些情况下，可能发生对信息的滥用和利益冲突。
第二，详细规定信息隔离的具体手段和程序。例如规定任何部门的文件、计算机数据、档案等，其他部门的人员非经特别授权不得阅读；雇员在公司内部公共图书馆、餐厅不得谈论内幕信息、不同部门之间雇员不得随意调动。
第三，公司应定期、经常地检查守则执行情况，并制定突发性内幕信息泄露的应急计划。
第四，公司应设立专门委员会负责这项制度的实施和检查。并详细规定违反守则将受到的处罚。
第五，应对公司的所有交易、咨询及其他业务进行记录并加以妥善保存。
3、其他证券中介机构的监管作用
从理论上讲，“中国墙”机制有助于降低证券公司及其客户进行市场不当行为的潜在风险，是对监管机构的有益补充。但是在一个证券公司内部，信息流动很容易发生。实践中确实有证券公司（包括世界一流的券商）
所设立的“中国墙”薄得像层纸，很容易被打破，因此还需要其他来自外部的监督。
美国法律对为上市公司提供外部服务的专业人员的责任规定得十分明确。专业人员负有“勤勉责任”：必须以合理的技能为公司服务；“信托责任”：必须对上市公司负有最高的忠诚责任，这个忠诚是对公司所有股东而不是少数股东的忠诚；“会计责任”：有责任向公司及其广大股东提供完整的会计账目；“律师责任”：专业人员必须向公司及其广大股东出具真实准确的法律意见。但事实上，单靠会计事务所和律师事务所的公司内部自律来监督证券市场上市公司还是不够的。会计事务所和律师事务所在开展其业务时还要靠以下两点来保证公司不违反法律的规定：一是会计事务所和律师事务所开展业务的基础是靠公司的声誉。由于这些组织提供的服务高度依赖于个人技能而非资本，而客户选择服务时，主要依据的也是个人声誉、品格和技能。因此这些公司一般不会因为
短期的利益而损害长期的声誉。二是会计事务所和律师事务所的公司体制绝大多数为无限合伙制，一旦发生问题，造假者往往会被罚得倾家荡产。
在强制信息公示和民事赔偿制度的基础上，大量美国律师专注于为股东提供法律服务。他们运用娴熟的法律知识，紧盯着上市公司的财务报表和各种披露信息寻找漏洞以谋求获取赔偿。这种外在监督的力度极大，对上市公司构成了强有力的约束。
4、社会舆论监督
舆论评价与监督的“放大器”特征使得社会舆论监督对维护证券市场秩序有着举足轻重的作用。安然事件的爆发虽然说明美国证券市场的监管机制还存在问题，但事件本身却证明媒体的力量有时也能扭转乾坤。
（二）NASDAQ市场的监管体系
NASDAQ市场的监管机构由两部分组成：第一部分是全美证券交易商协会；第二部分是NASDAQ自身的管理机构。
1、全美证券交易商协会（NASD）的监管
在场外交易领域，NASD是美国证券场外交易最主要的自律组织，该协会目前拥有近6000家会员，24457个分支机构。作为民间唯一的在美国证券交易委员会登记注册的非营利组织，它全权管理着全国场外交易市场上的所有证券交易活动，其活动内容包括：
第一，建立和完善会员制度。它通过审查，吸收符合规定的注册经纪商或自营商成为自己的会员，进行会员注册考试、注册调查、注册审查、注册登记；要求并约束会员遵守全国证券交易商协会制定的各项规定；敦促会员在挑选董事和管理事务方面的公开化、公平化，禁止协会会员参与任何有限合伙公司的重组交易，禁止协会会员与金融部门或金融的分部门进行关联交易等。
第二，制定全国证券交易商协会的管理制度并监督执行。在SEC的监督指导下，制定协会的规章制度和证券交易法规；防止欺诈、操纵市场的行为；监督手续费收取的执行标准，保护中小投资者的利益等。除此之外，根据法律授权，协会对非会员而从事场外交易的证券商同样拥有监督管理权。
第三，监督、检查会员的日常经营活动。
第四，提供电子报价系统、转账清算系统和统计系统，并指导其运作。全国证券交易商协会直接管理着NASDAQ系统的运作，但并不是以盈利为目的。协会利用该系统引导证券投资方向和资金流向，监视场外交易中各种证券交易量和证券价格的变化，防止不法交易产生。为了避免报价的过高或过低造成市场动荡，协会对报价的内容和形式作了具体的规定。协会经常使用最先进的在线或离线计算机系统监视的交易情况，并有权对那些从事非正常交易活动的会员公司及其注册雇员进行惩处。
2、NASDAQ的内部管理
NASDAQ的内部管理机构主要是股票巡视部和交易巡视部。该市场的管理条例规定，股票发行人必须提前向股票巡视部披露必要信息，如监管与收购、利润与特别红利、收购股权、新产品与新产品开发以及公司管理控制权的变化等。这些提前递交的信息有利于股票巡视部评价上市公司披露信息的真实性，在某种情况下，股票巡视部甚至还可以暂停交易以保证信息披露的公平性。而交易巡视部则主要负责交易报告等事宜，它的职责是实时检查过高价位和错误的交易报告、在线监督和处理“锁定”与“交叉”市场等。
美国证券市场在场外交易中采用自律管理的监管体制有几点原因：一是由证券从业人员组成的自律机构更加贴近市场，更加熟悉市场的运行规则和市场存在问题的根源，监管效率更高。二是自律组织对于市场一线的违法行为能做出更为迅速而有效的反应。三是管理的范围一般要大于政府监管部门，对某些法规触及不到的领域更有实用性。四是行业自律能充分推动市场创新和竞争意识，有利于市场的活跃。五是自律机构在一定范围代替政府部门的一些微观监管行为，可直接减少监管成本，改善监管失灵问题。
3、对做市商监管要求
由于做市商的行为是否规范直接影响到NASDAQ市场的效率，所以全美证券交易商协会制定一系列规则，对其做出了规定和限制。
第一，禁止做市商限制竞争行为。为保证市场对所有的市场参与者开放、公平，NASD制定了以下几项做市商行为限制：禁止做市商与其他会员公司或相关个人合谋控制价格、交易和成交报告；禁止做市商指使或要求其他做市商撤销或更改他们的报价，使之与自己的报价协同；禁止做市商直接或间接参与任何威胁、骚扰、恐吓以及其他不当的行为以影响其他做市商、会员公司或会员公司相关个人。
第二，做市商尽职义务。根据NASDAQ市场规则，所有的经纪商和做市商必须为客户承担尽职义务。也就是说，所有代理客户或与客户的交易必须尽可能以当时市场上最有利的做市商报价成交。
第三，禁止做市商利用信息优势“提前行动”。如禁止做市商在得知一笔大宗交易即将成交的非公开信息时，在相应的期权上作套利交易（或者得知大宗期权交易的非公开信息以后在相应的股票上作套利交易）。协会对做市商在出版有关证券研究报告之前，故意调整相关证券存货头寸的行为也作了相应的限制。此外，协会建议做市商在内部建立必要的内控制度，将研究部门和相关部门分开，防止交易部门利用提前知悉即将出版的研究报告内容的优势，故意调整相关证券存货头寸，没有建立这种内容制度的做市商将要承担举证责任。
（三）OTCBB市场的监管
OTCBB只是一个由全美证券交易商协会监管的报价服务机构，并不是一个证券交易所。因此，它主要监管对象是做市商而不是证券发行商。全美证券交易商协会主要对做市商的报价信息和交易活动进行监管。例如，规定所有做市商必须在证券交易后90秒钟之内通过ACT系统(Automated Confirmation Transaction Service)对交易情况进行公布。
OTCBB市场最初开始运作时，对挂牌公司的信息发布采取的是完全自愿的方针，并不作强制性的要求。挂牌公司只需向做市商提供自己的财务数据即可。在发生几起恶性欺诈事件后，为了进一步加强管理，保护投资者的利益，从1999年1月4日起证监会制定了一项新规定（ 新规定名称为 Eligibility Rule）：在OTCBB上市的公司必须定期向证交会公布其财
务季报和年报，凡是不能按要求提供报告的公司，将有一个月的警告期，警告期满尚不能提交者，其股票便被从OTCBB上删除，下降到次一级市场粉红单市场上交易。1999年7月，3187家公司由于逾期未向美国证交会申报财务状况而被摘牌。
（四）粉红单市场的监管
与OTCBB不同，粉红单市场不属于全美证券交易商协会，而是隶属于一家独立的公司。粉红单也仅是一个报价服务系统而不是交易服务机构，在该市场上交易的股票没有任何财务要求和信息披露要求。粉红单市场是美国唯一不需要进行财务信息披露的股票市场，如果说在这个市场还有什么监管的话，那就是粉红单市场也实行做市商制度，在对做市商的监管方面，粉红单市场与NASDAQ市场、OTCBB市场都是相同的。
三、有关结论
如前所述，美国证券市场不同层级的监管方式和严密程度也是不同的。在市场宝塔的顶端，全国性证券交易所的交易活动受到了最严格的监管。监管采用的是法律规范、集中式的证监会监管、舆论监管以及行业自律相结合的监管模式，无论是上市公司还是交易商、中介机构以及各类专业人员，都受到了全方位的监督；随着宝塔层级的降低，来自外部的监管力度也逐级下降。NASDAQ市场主要由全美证券交易商协会负责监管，除对上市公司有一定的要求之外，监管侧重于做市商；OTCBB则主要对做市商的报价信息和交易活动进行监管，对上市公司没有挂牌要求，监管仅限于要求上市公司向美国证监会提交财务报告；位于最底部的粉红单市场则几乎没有来自政府部门的监管，基本上完全依靠行业自律进行治理。
这种分层监管体制的最大优点就是可以节约监管成本，提高监管效率，将有限的监管资源用于保证对最有可能影响公众利益的市场的监管能力。同时尽管某些市场几乎没有任何具体的监管，完全依靠市场参与者的自我约束来维持交易秩序，但在严格而完整的法律特别是民事追究制度下，挂牌公司、证券商和其他中介机构的行为还是得到了有效约束。
相比之下，由于我国尚未建立起这种分层监管的体系，证券市场的监管责任几乎完全由证监会承担。受监管成本和能力的限制，管理层不得不对开放新的市场领域十分谨慎，从而进一步固化了证券市场的畸形结构，使得中国证券市场长期仅有交易所一个层次，不仅降低了资本市场的融资效率，而且加大了市场风险。
技术经济研究部
张元（美国花旗银行北京分行）
张承惠
附录
美国证券市场主要法律法规
1、1933年证券法
针对发行市场而制定。其核心是要求发行证券的公司向投资者提供真实、可靠的信息，制止证券发行中弄虚作假的行为。其内容主要包括：要求公开发行股票的公司必须向SEC申请注册，注册的目的是将有关发行公司及所要发行证券的主要情况充分而准确地向公众公布。有关事实必须真实、可靠，没有虚假信息、重大信息遗漏、误导行为等情况。那些因购买证券而蒙受损失的投资者，如果能够证明在证券的注册陈述和发行说明中有重大遗漏或失实，将具有追回损失的权力。对投资者负有责任的包括：发行公司、公司的主管、证券承销商等，美国政府不通过对证券质量的审查来决定是否有内在价值。
2、1934年证券交易法
针对二级市场而制定。其目的在于保证证券市场的公正与秩序。其内容主要包括:成立证券交易委员会负责对全美证券市场的监管;对证券交易所及证券商实行注册制度并要求证券交易所对证券市场实行自我监管;上市公司按规定履行信息披露制度;严禁内幕交易等。
3、1935年公共服务控股公司法
针对公共服务业的控股公司而制定。目的是防止一些公司利用控股方式垄断公用事业，损害投资者和消费者的利益。该法要求任何一个从事公共服务业的控股公司都必须到SEC注册，提交定期报告，其内容包括公司组织结构、财务状况、经营活动、子公司状况等;控股公司发行证券必须经SEC的审核和批准;控股公司及其附属公司所进行的公共服务资产和证券的收购必须符合规定的条件等。
4、1939年信托合同法
该管辖的对象为:金额超过 750万美元，根据信托合同公开发售的债券、债据或其它类似的借贷性证券。另外对信托合同的担保方作出了具体的规定。
5、1940年投资公司法和投资顾问法
该法规定了投资公司的行为规范，要求投资公司必须公布其财务状况和投资方针以向投资者提供有关公司活动的全面资料，使投资者对公司的经营有充分的了解。该法规定，不论个人或公司从事有关证券投资咨询业务，都必须向 SEC登记注册，在 SEC的指导下经营业务。
6、1970年证券投资者保护法
该法的主要目的是建立证券投资者保护公司，以对破产的证券公司的客户提供金融帮助，减少其所遭受的损失，达到鼓励投资者进行证券投资的目的。
7、1984年内幕人士交易制裁法
该法对内幕人士利用内部信息进行证券交易进行了严格限制，并规定对构成欺诈罪的内幕交易，投资者可以依法提起诉讼。同时将违约者的罚款从以前的每条罚款 1万美元提高至100万美元。
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