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美国公司财务会计体制的重大变革——对《索克斯法案》的一个评述
2002年7月30日，美国总统布什签署了被誉为美国自富兰克林。罗斯福总统时代以来“最彻底的公司改革法案”——《2002萨贝恩斯—奥克斯利法案》（以下简称《索克斯法案》），对美国会计监管体制以及公司财务报告制度进行了大刀阔斧的改革，也引起了国际金融市场的普遍关注。
该法案的背景是当下美国公司愈演愈烈的财务欺诈案的曝光。以安然、世界通信为代表的美国大公司的轰然坍塌，投资者损失惨重。而安达信会计师行销毁审计证据、最终因定罪为“妨碍司法”而解体的一幕更令公众对资本市场的信心严重受挫。一度被视为美国经济骄子的大公司管理层、负责公司财务报表的会计师、华尔街投资银行以及承担证券市场监管之职的美国证券交易委员会（SEC）都受到广泛而强烈的批评。美国上下要求加强会计监管、严厉打击公司财务造假的呼声日益高涨。2002年1月，美国证券交易委员会发表了题为“会计职业的监管”的政策声明，提出建立一个新的、由社会公众代表成员主导的监管框架，其核心是一个“强有力的、理性的、完全透明的惩罚机制”。国会两党也表现出前所未有的迅捷反应和灵活性。2002年4月24日，众议院通过了共和党人奥克斯利提交的《2002公司与审计的责任、义务和透明度法案》，提出了设立公众公司会计监督委员会、限制部分非审计业务等改革措施。然而，民主党人认为其改革措施过于温和，于7月15日在参议院通过了萨贝恩斯议员提交的《2002公众公司会计改革与投资者保护法案》，大幅度提高公司欺诈的刑事责任。尽管两个法案对会计职业以及公司财务报告体制的改革力度相去甚远，但是，面对着强大的公众压力，短短半个月内双方的分歧迅速得到调和，最终形成了以民主党人的激进改革法案为主体的《索克斯法案》。7月25日，众议院和参议院先后表决通过该法案，由布什总统签署发布。
《索克斯法案》的改革措施涉及公司财务报告与审计体制的各个方面，其中最引人注目的是对会计职业监管框架的重构。公司财务报表的审计提供了一个有效率的资本市场所必不可少的信息基础，而审计是在特定的监管框架下运作的。会计职业、公司管理层、证券市场监管机关都与这个框架发生不同程度的互动。《索克斯法案》旨在恢复投资人对美国资本市场的信心，改造审计活动的运作方式自然是重中之重。
一、重新构造会计职业监管体制
传统上，美国会计职业实行行业自律的监管模式，美国注册会计师协会（AICPA）负责对成员会计师进行监管。上个世纪70年代中期，美国爆发了大陆售货公司案等一系列公司破产与欺诈丑闻，激起公众的强烈不满。国会成立Melcafe委员会，打算对会计职业实行政府监管。AICPA遂发起成立了有非会计专业人士参与的“公共监督委员会”（Public Oversight Board，POB），同时在AICPA内部设立了专门的“公众公司审计部”，对那些承担公众公司审计业务的会计师及会计师事务所进行检查监督。这种改良的自律管理模式令国会打消了插手会计职业的念头。
然而，实践表明，这种自律性的监管最终陷于监管者为被监管者“俘获”的困境，不可能督促会计职业有效地承担对社会公众的责任。安然事件爆发后，面对着来自社会各方的改革压力，运作了近30年之久的POB黯然宣布解散。依据《索克斯法案》，美国将成立一个中立的“公众公司会计监管委员会” （Public Company Accounting Oversight Board）对会计职业进行监管，检查、调查和处罚执行公众公司审计的会计师事务所及相应注册会计师。这是美国会计职业监管体制最具历史性的重大改革，标志着美国注册会计师结束了100余年的行业自律为主的监管体制，步入到了政府监督下的独立监管为主的时代。
为了保持“公众公司会计监管委员会”的独立运作，防止监管者为被监管者所“俘获”，《索克斯法案》采取了一系列措施：
1、组成与任命
公众公司会计监管委员会由5名专职委员组成，他们应当熟悉财务知识。其中，3名必须是代表公众利益的非会计界人士，另外2名委员可以是或曾经是注册会计师，但不得在会计师事务所分享利润或领取报酬。
委员人选由SEC经与美国财政部长和联邦储备委员会主席商议后任命，任期5年。
2、资金来源
传统行业自律体制下，POB遭遇的困境是AICPA或者大会计师行以削减经费作为威胁，制约POB的监督。《索克斯法案》把会计职业提供经费支持转化成一种强制性的义务。它规定公众公司会计监管委员会有权自主制定预算和进行人员管理，所有对公众公司提供审计服务的会计师事务所必须向公众公司会计监管委员会注册登记，并交纳“注册费”和“年费”，以满足该委员会的经费需要。
3、权力
公众公司会计监管委员会有权制定或审批审计准则，进行执业检查，并对违反该法案、相关证券法规以及专业准则的会计师事务所和个人进行调查、处罚和制裁。对公众公司审计客户超过100户以上的会计师事务所每年都要进行质量检查，其它事务所每3年检查一次。同时，该委员会和SEC任何时候都可以对会计师事务所进行特别检查。
公众公司会计监管委员会的活动受SEC的监督。SEC负责检查其工作，包括变动或废除其职权。对于该委员会作出的处罚决定，SEC可以加重、减轻或取消。
公众公司会计监管委员会的管辖范围很广，覆盖对美国公司进行审计服务的所有会计师事务所，包括审计美国公司的国外子公司的外国会计师事务所。这些外国会计师事务所也必须向公众公司会计监督委员会登记，并配合公众公司会计监管委员会的调查。
二、增强注册会计师的独立性
独立性被认为会计职业安身立命的基石。安然事件后，会计师因提供非审计服务而丧失独立性的问题再度成为人们关注的焦点。的确，面对着2700万美元，比一年的审计费收入还要高200万美元的管理咨询费收入，安达信即使发现客户的财务数据有问题，似乎也不太容易挺起腰杆来对公司管理层说“不”。更何况，如果那些掩盖了巨额利润的表外合伙的设立与维系也有安达信咨询业务的功劳的话，更难以指望进行审计的会计师会坚持要求安然充分披露这些信息。
《索克斯法案》突破了过去几年间SEC与会计职业在会计执业方式问题上陷入的僵局，确立了以下几项规则以增强会计师的独立性：
1、禁止可能引起利益冲突的非审计业务
《索克斯法案》明文禁止会计师行提供9项与商业咨询有关的服务。如果某一项非审计服务不在该明确禁止的清单范围内，相关的服务合约必须经过公司审计委员会的事先批准。被禁止的非审计服务包括：
（1）簿记服务以及为审计客户提供的与会计记录或财务报表相关的其它服务697；
（2）财务信息系统设计与实施；
（3）评估或估价服务；
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（4）精算服务；
（5）内部审计外包服务；
（6）管理职能或人力资源服务；
（7）经纪人、投资顾问或投资银行服务；
（8）法律服务以及与审计无关的专家服务；
（9）公众公司会计监管委员会根据有关规则认为不可提供的其它服务。
对于会计师传统上承担的税务咨询业务以及金额较小，不至于影响独立性的管理咨询业务，《索克斯法案》给予了例外对待。不过，目前人们对此依然有较大争议，很难说是否会在不久的将来进一步缩小会计师的业务范围。
2、审计轮换制
审计合伙人和复核合伙人每5年必须轮换，并且要求注册会计师向公司审计委员会报告工作。
3、人事关系冷却期
如果公司首席执行官、财务总监、首席会计官等高级管理者在前一年内曾在会计师事务所任职，该事务所则被禁止为这家公司提供法定审计服务。
上述规则将给会计师事务所的生存方式和竞争格局带来深远的影响。考虑到会计职业组织规模不一，中小事务所应对变化的能力参差不齐，《索克斯法案》责成各州监管机构自行决定相关标准是否适用于未在公众公司会计监管委员会登记的中小事务所，同时要求美国审计总署加强对会计师事务所强制轮换制度等的调查研究。
三、加大公司对财务事项的管理责任
编制并公布财务报告长期以来就是公司管理层的法定义务，但是相关的法律责任并不明确。当公司财务报表出问题时，公司管理层与进行审计的会计师往往互相推卸责任。《索克斯法案》创设了公司高级管理人员个人对财务报告的保证义务，从而理顺了财务会计事项上公司、管理层与会计师三者之间的权利义务关系。
1、高级管理人员的保证责任
公司首席执行官和财务总监必须对呈报给SEC的财务报告“完全符合证券交易法，以及在所有重大方面公允地反映了财务状况和经营成果”予以保证。若违反此项规定，可被处以50万美元以下的罚款，或判处入狱5年。此外，如果发行证券公司因不当行为引起原始材料与证券法不符而被要求重编财务报表，公司首席执行官与首席财务官将被没收奖金、红利或其他奖金性或权益性酬金。
2、公司审计委员会的责任
公司的审计委员会负责选择和监督会计师事务所，并决定会计师事务所的付费标准。
3、公司的信息披露义务
及时而充分的信息披露是美国证券监管的基本思路。《索克斯法案》进一步强调公众公司的实时披露义务，特别是及时披露导致公司经营和财务状况发生重大变化的信息。同时，公司财务报告必须反映会计师事务所做出的所有重大调整，年报和季报都要披露所有的重大表外交易，以及对现在或将来财务状况具有重大影响的与未合并实体的其它关系。
四、强化SEC对公司会计事务的管理权限
安然事件暴露出美国一般公认会计准则（GAAP）缺乏应对迅速变化的商业环境和金融创新的能力，也引起各界对SEC在其中所扮演的消极角色的不满。美国1934年《证券交易法》赋予了SEC制定会计准则的权利。但在实践中，SEC只针对其监管的公众公司的信息披露进行监管和规范，与生成、编报财务报表有关的会计准则的制订工作早在1937年就转授给会计职业界——美国会计师协会。1971年后，会计准则制订权被移交给相对独立的、但主要由会计专业人士组成的民间准则制订机构——财务会计准则委员会，SEC仅对这些会计准则保留最终的否决权。财务会计准则委员会对于表外项目、资产证券化、SPE、经营者期权等交易的会计处理反应迟缓，过于屈从大公司以及大会计师行的意愿，被认为是当前美国公司财务操纵普遍化的一个直接原因。
《索克斯法案》尚无意彻底推翻目前的会计准则制订权格局，但要求SEC在会计准则的制订过程中发挥更大的影响。
1、更积极地行使会计准则制订权
SEC应当对会计准则制定机构制定的会计原则是否达到“一般公认”的目的进行认定。“一般公认”不应仅仅反映商业界对相关会计事项的看法，而应考虑更大范围的代表性。这就要求对会计准则制定机构本身进行一定的改造，在组成、结构、工作程序等方面满足《索克斯法案》的如下要求：（1）必须是民间机构；（2）由某个理事会（或类似机构）管理，该理事会多数成员在过去两年内未在任何会计师事务所任职；（3）经费获取方式与公众公司会计监督委员会相类似；（4）通过多数票的方式确保会计原则及时反映新的会计问题和商业实务；（5）制定准则时考虑准则适应商业环境的流动性，以及高质量会计准则国际趋同的必要性或适当性。
上述最后一项要求，在一定程度上消除了国际会计准则一体化的最大障碍。SEC长期以来认为美国GAAP比其他国家先进，拒绝接受以欧洲国家为主体拟订的国际会计准则。然而，美国GAAP素有“重规则（rule）而轻原则（principle）”之称，容易被大公司所规避。美国大公司的一系列财务丑闻的爆发也使美国人意识到自身规则的局限。为此，《索克斯法案》要求SEC就美国财务报告系统如何采用以“原则”为基础的会计准则问题进行研究，并要在一年内向国会提交研究报告。
2、进一步完善会计信息披露规则
《索克斯法案》要求SEC应尽快采取如下措施：（1）制订规则，披露对公司财务状况具有重大影响的所有重要的表外交易和关系，且不以误导方式编制模拟财务信息；（2）负责对特殊目的实体等表外交易的披露进行研究，提出建议并向国会报告；（3）强制要求公众公司年度报告中应包含内部控制报告及其评价，并要求会计师事务所对公司管理层做出的评价出具鉴证报告；（4）强制要求公司审计委员会至少应有一名财务专家，并且做出披露。
为有效增强SEC的监管能力，法案提出从2003年度起将SEC的拨款增加到7.76亿美元，其中9800万美元用于加聘200名工作人员，加强对注册会计师和审计业务的监管。
总体上看，《索克斯法案》是美国为治理公司财务欺诈而开出的一剂猛药。其中一些改革措施不乏争议，对外国会计师事务所的监管甚至引发了英国及欧盟的异议。因此，这部法案最终将如何实施，能否达到预期效果，还需假以时日。但是，已经出现了一些令人鼓舞的迹象，如会计师行纷纷出售、分离商业咨询部门，可口可乐等一些大公司宣布将经营者期权计入费用，等等。它表明，《索克斯法案》正在推动美国公司财务会计体制朝着一个更加开放透明的、以投资人利益为导向的方向发展。
刘燕
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