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完善知识产权权属政策的国际经验与借鉴
知识产权权属政策是保护知识产权的基础。知识产权制度的核心是在明确产权的基础上，合理保护知识产权所有者和发明人的利益，明晰产权是保护知识产权的第一步。我国正处于计划经济向市场经济的过渡时期，有关知识产权权属的法律和政策还不完善，应借鉴国际经验，建立促进创新的制度保障。一、有关国家和地区的知识产权权属政策
知识产权权属政策包括知识产权申请权、所有权和利益分配等方面的法律与行政规定。下面重点介绍有关国家职务发明、公共机构、政府资助项目、合作研究开发的知识产权权属政策。
（一）职务发明专利的权属政策
现阶段，大量专利是职务发明创造的，各国都非常重视职务发明的专利权属政策。职务发明专利权属政策的关键是如何处理好职务发明人与雇主间的利益关系，在调动发明人积极性的同时，保护雇主的利益。
职务发明可以分为普通雇佣关系（主要指民营企业雇佣）和公共雇佣关系（政府和公共部门雇佣）的职务发明，两者的权属政策有所不同。
1.普通雇佣关系的职务发明专利权属政策
职务发明专利权属政策有两个要件：职务发明的适用范围和职务发明专利的权利归属。
（1）根据一些国家和地区的相关法律，职务发明的适用范围有两种主要划分方法。一种是按照职务责任划分，雇员在雇佣合同规定的正常工作中或受雇主委托完成的发明属于职务发明。如，日本、法国和英国等国采取这一方法。另一种是按资源使用划分，除了雇员职责约定的正常工作或受雇主委托所完成的发明外，利用雇主的经验、劳动和设施的发明也属于职务发明。如，德国的《雇员发明法》规定，雇员利用了雇主的经验和劳动完成的发明属于职务发明。前一种划分方法以契约规定的责任和任务为依据，界限比较明确，在实际操作中不容易出现争端。第二种划分范围比较宽，在实际中有时不容易界定，在某种程度上限制了雇员灵活创造的空间。
（2）普通雇佣关系的职务发明专利权归属主要有两大类。一是采取“雇主优先”的原则，职务发明专利归雇主所有，职务发明人具有分享知识产权报酬的权利。例如，法国的专利法规定，雇员的职务发明归雇主所有，雇员依雇佣和委托合同获得相应报酬；英国的专利法规定，职务发明专利权归雇主所有，当此专利实施对雇主有明显收益时，雇主应支付雇员合理报酬。
二是采取“发明人优先”的原则，职务发明专利的原始权力归职务发明人，雇主享有专利实施权。如，德国《雇员发明法》规定，职务发明专利权归职务发明人，雇主有权选择对职务发明的无限制权利（所有权利归雇主）或有限权利（雇主拥有非独占的实施权力）；在雇主申请和实施职务发明专利的各阶段，发明人可以要求补偿报酬。该法还规定：对于雇员的非职务发明，雇主有优先实施权利。当雇员的非职务发明属于雇主的经营范围时，其专利应该优先提供给雇主实施。若雇主在三个月内不接受，则丧失优先权(陈昭华：“台湾与德国对受雇人发明保护规定的比较”，http://www.apipa.org.tw/area/article/)。日本专利法规定，职务发明专利的原始权属于发明人，雇主自动享有非独占实施权。同时，允许雇主以“合同、工作规定及其他规定”的形式，事先确定对职务发明权利的继承；当雇员将职务发明专利权利或专利权转让给雇主时，发明人有权从雇主处获得合理报酬(中山一郎：“以诺贝尔奖为契机就职务发明规定的认识问题进行探讨”，http：//www.rieti.go.jp)。
但是，无论是雇主优先还是发明人优先，许多国家和地区的专利法都在专利申请资格上突出了发明人的地位，明确规定专利申请人必须是发明人或其受让人（含法人）。特别是美国的专利法规定，专利申请人应是发明人，非发明人申请专利时，必须持有发明人的申请转让书。因此，尽管雇主可以拥有雇员的职务发明专利权，但要先由职务发明人提出专利申请，然后再通过有关程序转让给雇主(韩秀成等：“美国专利政策及其战略”，《优秀专利调查研究报告集（III）》，知识产权出版社，2002年3月)。
2.公共雇佣关系的职务发明专利权属政策
一般来说，公共雇佣关系的职务发明权属政策遵循知识产权法确定的基本原则。公共雇佣关系的职务发明权属与普通雇佣关系的主要区别在于对职务发明人的激励机制。通常，各国的专利法规定职务发明人报酬的基本原则，不规定具体报酬比例或额度，实际报酬由雇员与雇主的合同决定。由于公共机构使用公共资源，许多国家和地区通过一些专门法律或行政条例规定公共机构的职务发明人报酬比例。美国的《联邦技术转移法》明确规定了转移联邦技术收入中职务发明人提成的比例下限。在日本，公务员(包括国立大学和研究所的研究人员等)的职务发明专利权归为国有，如果该发明授权民间企业实施运用，根据特许厅的《国家公务员职务发明补偿金支付指南》，政府将从企业支付的权利金中提取一部分作为职务发明人的补偿金。为了调动研究人员的创新和转移技术的积极性，日本特许厅于2002年2月废止了公务员职务发明补偿金的上限，允许各国立机构根据职务发明的实施情况，给予职务发明人补偿(金李森堙：“日本政府废止公务员职务发明补偿金额上限”，http://www.stlc.iii.org.tw/publish/)。
（二）公共和非营利性研究机构的知识产权权属
通常，公共和非营利研究机构大都从事基础性研究、共性技术研发和扩散，若其研究成果的知识产权被垄断将造成技术资源浪费。公共和非营利研究开发机构的知识产权权属依机构和研究的性质而定，主要有以下几种类型。
1.政府所属研究机构的知识产权权属
过去，各国政府所属研究机构形成的知识产权大部分归政府所有。80年代以来，为了鼓励政府研究机构向民间转移技术，一些市场经济国家和地区的政府开始放权，加大了所属研究机构处置知识产权的自主权和对职务发明人的激励。
美国1986年颁布的《联邦技术转移法》规定，联邦实验室的项目承担人有权对合同执行过程中形成的发明、发现等智力资产进行鉴定和保护，可以签定智力资产的许可协议、进行转让谈判等，并允许职务发明人提取不低于15% 的专利收入。实际上，政府主管部门拥有其所属研究机构知识产权的原始所有权，研究机构具有非独占的申请权、使用权和转让权，职务发明人可以分享知识产权收入。日本的产业技术综合研究院是国立研究机构，其中有15个研究所。20世纪90年代末，日本出台新的法律规定，产业技术综合研究院的发明专利权属由国家和研究人员共享，各占一半，研究人员可获得国家支付的奖励金；若该项专利一经实施还可另获实施费的一半。但研究人员需负担专利申请和维护的一半费用。若研究人员不愿意支付专利申请和维持等有关费用，可将拥有的部分专利权转让给实施专利的企业(黄宗能，郑淑颖：“美、日技术移转机制及其启示”， 2000/02/18)。
2.大学的知识产权权属
大学的主要职能是进行基础性研究和培养人才，作为向社会提供知识和人才的公共平台，大学拥有研究成果的知识产权有利于成果的继续利用和技术扩散。自从80年代《专利和商标修正法案》出台以来，美国大学的技术转移成为世界上成功的典型。 根据美国的经验，大学研究开发成果的知识产权权属主要根据研究的性质和主要资源（如资金、人员、设备）来源划分。首先，美国的专利法规定职务发明专利归雇主所有，因此，大学教职工的职务发明基本归学校所有。但是，许多学校对职务发明人给予较高回报。其次，大学和企业合作的知识产权通常由双方共享，利用大学资源越多，知识产权越倾向于归大学所有；越是基础性研究，大学拥有知识产权的机会就越多。如，美国斯坦福大学的《资助研究协议》和《合作研究协议》规定，如果在发明过程中使用了学校的设施，或者发明是由大学员工创造的，则发明所有权归学校；如果发明是由企业的研究人员单独创造的，并且完全使用企业的设施，则发明所有权归企业；如果发明是由学校教职工与企业研究人员共同创造，则学校和企业共同拥有发明所有权。再次，在美国，无论州立大学还是私立大学都是非营利机构，大学如何使用知识产权收入受有关非营利机构的法律约束。
3.非营利性机构的知识产权权属
由于非营利机构的特殊性，许多非营利研究机构从事共性技术研究开发和技术扩散工作，因此，在对外合作时，非营利机构通常拥有知识产权的优先权。如，台湾工业技术研究院（简称“工研院”）是财团法人，其创办资金来自政府和社会的捐助。工研院的主要职能是研究开发产业应用技术，并向企业转移；辅导中小企业技术升级；为地区培育产业技术人才。为了实现这些职能，工研院以转移和扩散技术为目标，建立了一套规范的知识产权管理制度。工研院的知识产权管理办法规定：工研院员工的职务发明、创作、商业秘密等知识产权归工研院所有；工研院员工利用工研院的资源或经验形成的发明、创作和商业秘密等，原则上，工研院可以优先实施或使用；工研院委托、接受委托或与他人合作研发时，其知识产权的归属依合同约定；为实现工研院辅导企业和向企业移转技术的目的，无论是工研院拥有的知识产权，还是共享知识产权，原则上工研院拥有再授权的权利。
（三）政府资助形成的知识产权权属
80年代以前，在大部分国家，政府资助的知识产权权属归政府所有，结果大量政府技术闲置，造成技术资源浪费。80年代以来，为了促进技术创新和技术应用，一些国家相继采取了放权政策。其中，美国起步最早，效果也比较明显。
根据美国的经验，政府资助形成的知识产权权属与资助对象、资助项目的性质和方式有关，具体有以下特点。
1.根据资助对象决定权属
当资助对象是大学、非营利性机构和小企业时，政府资助形成的知识产权一般都归研究项目承担单位所有。如，1980年出台的《专利与商标法修正案》规定，大学、非营利性机构和小企业对其在联邦政府资助下形成的发明拥有所有权。
2.根据研究成果的性质决定权属
通常，涉及国家安全和公共利益的研究成果的知识产权归政府所有。但是，当政府资助的研究项目具有重要商业价值，而且合理使用这些发明专利有利于保护国家和公众利益时，其知识产权也可以归承担资助项目的大企业和营利性机构所有。
3.根据资助计划的性质决定权属
一些针对企业的资助计划形成的知识产权可以归企业所有。比如，尽管《专利与商标法修正案》规定，大学、非营利性机构对其在联邦政府资助下形成的发明拥有所有权，但是，一些具有特定目标的政府资助计划则根据需要，对知识产权权属另有规定。如，以资助企业进行先进技术研发为目标的“先进技术发展计划”（简称“ATP”）规定，ATP资助项目获得的知识产权归美国企业所有，参与承担ATP项目的大学、非营利性机构和政府机构可以分享知识产权的收益，但不拥有知识产权(丘宏伟，毛国清：“美国先进技术发展计划——现状、趋势与启示”，科技情况反映（2000）第3期)。
4.根据资助方式和出资比例决定权属
政府资助企业研究开发主要包括委托研究开发、合作研究开发和资助研究等多种方式，各种资助方式的目的不同，知识产权权属政策有所不同。一般来说，政府委托企业研究开发形成的知识产权大都归政府所有，企业拥有使用权；与企业合作研究开发的知识产权权属往往根据出资的多少来决定；无偿资助计划的知识产权大都归项目承担单位所有。
5.政府有条件放权
政府实行放权政策的目的是为了调动创新积极性，促进技术利用和扩散，提高使用公共资金的社会效益，因此，政府的放权是有条件的。
（1）政府保留使用权。尽管政府资助形成的知识产权归承担单位所有，但政府仍然拥有知识产权的无偿使用权、转让专利的审批权，以及优先发展本国工业的权利。
（2）权利与义务结合。资助项目承担单位在获得知识产权的同时，要承担保护国家利益和扩散技术的任务，定期向政府资助主管部门报告技术利用和转让的情况。当承担单位不能很好地利用专利和转化成果，或者不能保证国家和公众利益时，政府有权将专利或成果转让给其他机构使用。
（3）规范专利收入的使用。为了避免承担单位不合理地使用政府资助形成的专利许可和转让收入，有关法律还对如何使用政府资助的发明专利收入作了一些限制性规定。
（四）合作研究开发的知识产权权属
通常，合作研究开发形成的知识产权权属是根据各方投入多少，由合同来决定。政府与企业的合作研究开发，以及产学研研究开发联合体的知识产权权属政策有一些特殊性。
1.政府与企业合作研究的知识产权权属
根据美国能源部的作法，能源部与企业合作开发，或向企业转让已有科研成果时，根据投入比例划分知识产权权属。政府投入比例越高，对知识产权的控制力越强，反之亦然。当政府的资助比例超过50% 时，政府拥有研究成果的知识产权，企业可以优先获得应用许可。当企业投资比例高于50%时，政府将放弃对知识产权的要求，企业拥有成果的知识产权。
2.研究开发联合体的知识产权权属
研究开发联合体大都从事共性技术或某一领域的核心技术研究开发，成果的知识产权采取对内共享，对外排他的原则。研究开发联合体的知识产权分配方式依联合体的性质和组织形式有所不同。具体来看，主要有以下几种模式。一是为单独突破某一项关键技术企业组成的临时联合体，其知识产权由内部共享。如，1987年～1992年间， 美国的AT&T、IBM、英特尔、摩托罗拉等大企业成功地联合开发大批量生产集成电路动态存储器（DRAM）所需的半导体加工技术。二是较长期的企业
研究开发战略联盟，如，6C等国际电子技术开发战略联盟，往往采取交叉许可或联合许可的方式分享知识产权。三是政府资助的一些行业性产学研联合的研究中心，联合体内成员自动享有所有权。如，美国国家科学基金资助的工程研究中心（ERCs）是以研究开发新的工程技术系统为主的跨学科研究中心。ERCs设在大学，有企业参加，具有技术推广功能。ERCs形成的知识产权一般归学校所有，成员企业可以获得使用许可，大部分成员企业具有获得中心出资开发的知识产权的同等权利。四是具有技术扩散职能的研究开发联合体，内部成员具有优先使用权或转让费优惠。奥地利研究中心是企业研发计划的伙伴，是有五十几个股东的股份制非营利机构，股东不享有专利权，但在使用科技成果或进行技术转让时，可享受10%的优惠。
二、启示与借鉴
（一）几点启示
综上所述，尽管各国的知识产权权属政策有所不同，但是，其中有一些共同遵守的基本原则。
一是知识产权权属政策的总原则是鼓励创新，公平配置资源，提高产业整体的竞争力，增加社会效益。知识产权制度的实质是在保护创新者和知识产权权有者利益基础上，促进技术合理、有偿扩散。因此，知识产权权属政策不仅要有利于保护，还要有利于促进技术利用和扩散。
二是职务发明专利权属政策要在发明人和投资者之间寻找平衡点，既鼓励发明人，又保护雇主的利益。“职务发明专利雇主优先”原则的理论依据是“谁投资，谁拥有”；“发明人优先”的理论依据是承认创造知识产权的主体是发明人，职务发明是个人创造力的表现，超出了执行一般职务时所需的水平。尽管两种专利权属政策的理论依据不同，但在实际执行中，都有具体措施平衡职务发明人和雇主的利益。雇主优先的制度强调建立激励机制，保证职务发明人的利益，调动其创新积极性。发明人优先的制度允许雇主优先实施专利，维护了雇主的利益。大部分国家和地区的专利法规定，专利申请人应是发明人或受让人。有了这条规定，雇主必须尊重职务发明人，没有发明人同意或授权，雇主就不能擅自拿雇员的职务发明去申请专利。
三是政府财政资助的知识产权归属要有利于技术扩散，提高公共资源的社会效益。政府资助项目形成的知识产权归承担单位所有的目的是为了促进技术成果的利用和扩散，而不是为了某个单位的利益。因此，政府在赋予承担单位知识产权所有权的同时，应同时赋予转移和扩散技术的责任。如果项目承担单位在一定时期内不能利用和转移技术，政府有权将技术成果转给其他单位继续利用。为了保证技术的利用和转移，还要建立相应的激励机制和监督管理制度。国家实验室是政府投资建立的，更应该负有技术转移的任务。因此，美国联邦政府制定了专门法律，促进国家实验室的技术转移。
四是基础性和共性技术的知识产权归属要有利于技术共享，提高技术资源利用效率。有些国家赋予承担基础性研究和共性技术研究的大学、研究开发联合体和非营利性研究机构以转移和扩散技术的责任，知识产权权属政策也有一些特殊的规定。通常，大学在合作研究中拥有知识产权的优先权；研究开发联合体完成的成果知识产权归联合体所有，或通过多家许可的方式，实现联合体内成员共享；具有公共技术平台作用的非营利机构往往保留非排他许可权利等。
五是明确产权关系与激励机制结合。在制定知识产权权属政策时，要分清产权关系和激励机制的区别，不能因为激励而混淆了产权关系。如，政府所属研究机构的放权和政府资助项目的放权不同。政府研究机构的放权政策是在明确知识产权归政府所有的前提下，扩大机构处理知识产权的自主性；政府资助项目的知识产权归研究项目承担单位。
六是知识产权基本法与其他有关法律配合。根据国际经验，大部分国家的知识产权法律规定权属的一般原则，同时，制定一些补充法律和行政条例规定公务员职务发明、公共机构和政府合同等知识产权的权属政策。
（二）我国知识产权权属政策存在的主要问题
我国正处于计划经济向市场经济过渡的阶段，知识产权制度正在建立之中，知识产权权属政策还不完善，主要存在以下问题。
一是知识产权权属政策缺乏系统性，制度建设滞后。在长期的计划经济体制下，知识产权基本上归国家所有。改革开放以来，专利法、商标法和版权法相继出台，明确了知识产权权属的一般原则。但是，对公共机构、政府资助和职务发明等知识产权权属政策不够明确，尚未建立有效的制度和机制。
二是科研管理与知识产权管理相脱节，重成果轻知识产权。目前，大学、科研院所和企业都缺乏规范的知识产权管理制度和管理机构，项目选题缺少知识产权查新，低水平重复研究现象严重；项目成果管理以成果奖励制度为主，重成果，轻专利，研究项目缺少实用性，无法形成自主知识产权；在成果利用方面，缺少有力的技术转移机制和成果转化政策，研究成果得不到有效利用。
三是职务发明权属政策重雇主轻发明人。现行职务发明专利权属政策采取雇主优先的原则，但对职务发明人的地位和作用重视不够，激励机制不到位。首先，专利法规定申请职务发明专利的权利归雇主。这说明不仅职务发明专利权属于雇主，专利申请人也是雇主。其次，尽管专利法规定职务发明人享有专利收入的分配权力。但在实际操作中，企事业单位都强调职务发明归单位所有，缺乏对职务发明人应有的激励机制。特别是国有企事业单位分配制度存在平均主义，大部分职务发明人难以获得应有的报酬，员工的创新积极性不高。结果，专利申请和授权中职务发明的比例远低于非职务发明，重大发明少，专利的技术层次和实施率都较低。
四是公共资源的知识产权管理重所有轻扩散。长期以来，政府科技计划项目的知识产权的责权利不清，名义上归政府所有，实际中又缺乏必要的管理，结果形成了名义上国家所有，事实上由承担单位所有，成果利用和转化无人负责。在放权的过程中，强调了承担单位的利益，忽视了公共技术资源的扩散责任。为了调动研究项目承担单位利用其研究成果的积极性，2002年科技部、财政部出台了“关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定”，提出承担单位作为科研项目成果的知识产权权利人，拥有知识产权所有权和处置权。该规定比较笼统，没有根据资助对象、项目性质等进行分类管理，也没有明确项目承担单位转移技术的义务和约束条件，缺少相应的管理和技术转移服务机构。
五是大学和科研机构的运行体制不利于技术扩散。市场经济国家的政府研究机构和大学大都是非营利机构，通常不具有产业化和生产职能，其研究开发成果主要通过专利许可或转让等方式向社会转移和扩散，有专门法律约束非营利性机构（包括大学）经营收入的使用。尤其是大学被作为全社会基础研究的公共平台，政府资助大学并把知识产权留给大学的一个重要目的是为了让更多的人分享大学资源，向社会扩散技术。在我国，科技体制改革以后，大学和事业型科研机构大都自己办企业，许多研究成果用来内部产业化和创收。结果，大学和事业型研究机构不仅没有形成研究开发的公共平台，反倒变成社会资源的“漏斗”。目前，政府资助的一
些共性技术研究开发机构设在科研院所和大学，在现行体制下，若没有相应配套管理机制，这些机构难以发挥技术扩散的作用。
（三）关于完善我国知识产权权属政策体系的几点建议
1.健全知识产权权属政策体系
坚持保护所有者权益与技术扩散相结合，保护投资者与鼓励发明人相结合，放权与加强监管相结合的原则，以专利法为基础，根据资金来源、技术性质和机构性质分类制定补充法规，健全知识产权权属政策体系。目前，应重点完善职务发明权属政策和落实职务发明人的激励机制，细化政府资助形成的知识产权权属和管理，明确公共机构、大学和非营利机构等公共平台的知识产权权属政策。
2.加大对职务发明人的保护力度和激励机制
在技术创新中，人的素质和创造能力起决定性作用，建立专业人员可以自由发挥所长的激励机制是知识产权权属政策的重要内容。职务发明权属政策应在雇主优先的基础上，重视职务发明人的作用，加大对发明人的保护力度和激励机制。一是强化雇主尊重职务发明人的意识，在专利申请权上突出发明人的作用。二是以职务合同和委托合同为主确定职务发明的适用范围，给雇员留有更多自由创造的空间。同时，借鉴德国的经验，允许雇主选择实施雇员非职务发明专利。三是落实对职务发明人的激励机制。民营企业主要靠市场竞争机制来决定对职务发明人的激励。国有企事业单位要破除平均主义大锅饭的观念，切实建立职务发明人的激励机制。不能把职务发明人的激励机制简单地看成收入分配问题，而应提高到增强国家创新能力的高度来认识，在法律和制度上给与必要的保障。
3.加强政府科技计划的知识产权管理
知识产权管理是科技计划和科研管理的重要组成部分，应进一步加强和细化政府科技计划的知识产权管理。一是根据计划的目标、资助对象和特点，进一步具体化知识产权权属政策。二是在放权的同时，明确利用和转移技术的责任，并做到组织和制度落实。放权不等于放任，政府科技计划管理部门应建立相应的管理机构和技术转移服务机构，制定管理程序，促进技术应用和扩散。把获取专利、转移和扩散技术的业绩作为考核承担研究项目资格的重要指标和验收项目的重要内容。三是重视职务发明人的作用，把对职务发明人的激励落到实处，充分调动职务发明人的积极性。
4.知识产权权属政策与科研机构和大学管理体制改革相结合
由于我国的经济体制和科研体制不同于市场经济国家，因此，我们不能简单地套用外国经验，应该考虑我国政府财政支出、科研机构和大学运行机制的差别，制定相应的配套政策，提高政府财政科技支出的社会效益和公共资源的利用效率。在现行体制下，坚持放权的基本方针，根据具体情况细化知识产权权属和利益分配机制。
根据国际经验，大学获得知识产权优先权的前提是，大学是非营利机构，并以扩散技术为目的经营知识产权。我国大学办企业的历史原因是因为经费不足，要通过办企业补助教师的收入。因此，应实行学校知识产权管理与学校企业资产管理相分离，学校仅作为企业的股东，而不是直接经营者。在大学知识产权转移过程中，校办企业应与其他企业一起进行公平竞争，不应具有优先权。对实行企业化经营的科研机构，知识产权权属政策应与一般企业同等对待。
对设在科研院所和大学的政府资助的各类共性技术研究开发中心或机构，应采取委托管理的模式，明确受托单位的责权利，建立一套相对独立的财务、财产和知识产权管理和监督制度。
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