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土地宏观调控中地方政府问责机制的博弈设计
土地宏观调控中地方政府问责机制的博弈设计肖教燎毛燕玲
[摘要]土地政策在宏观调控中的地位凸显，但常在执行环节上遭遇地方政府失责的困境。分析中央政府和地方政府在土地政策传导过程的委托代理关系和效用函数，引入失责补偿转移变量，对霍姆斯特姆和米尔格罗姆简化模型进行局部改进，建立基于中央政府土地调控偏好并满足地方政府正当利益诉求的优化模型，形成土地调控中对地方政府线性问责机制，结果表明：地方政府失责行为影响的扩大，会加大其失责风险成本。压缩地方政府土地失责行为的收益空间，提高中央对地方的土地监察查处力度，促使地方政府收敛其失责行为。
[关键词]地方政府；土地政策；问责机制；委托代理
[中图分类号]F301.0[文献标识码]A
一、引言
近些年来，有关“政策执行难”以及地方政府对宏观调控政策响应乏力的问题已引起学术界的广泛关注。人们也一直在质疑，中央出台的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（2004年）、《关于加强土地调控有关问题的通知》（2006年）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（2008年）、《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（2009年）等一系列土地调控政策，这些政策从制度本身来说是细致精确的，调控针对性和目的性也很明确，但为什么实施效果却不太理想，为什么到了地方会在执行环节“偏差”环生，最终使得国家土地调控目标难以实现呢？笔者认为，出现土地调控政策传导不畅、地方政府执行不力的现象，除了政策时滞效应的系统原因，主要根源在于地方政府在保留、支离、敷衍地执行中央下达的政策，这涉及到两级政府在土地政策传导过程中的交互博弈。宋艳林指出：在与中央政府的博弈中，地方政府采取不响应行动符合其效用最大化的目标，因此一次性博弈下便产生了地方政府的机会主义行为（第61页）。上下级政府的演化博弈也表明，下级政府是否选择“遵纪守法”取决于其守法与违规的得益比较2j（第48页）。在土地调控过程中形成的中央政府与地方政府之间一对一、一对二和一对多等关系，可运用一对一静态博弈、“鹰鸽”、“猎鹿”等模型分别进行博弈分析，并得出各自的均衡解，在一定意义上解释了中央政府如何应对地方政府的欺骗行为（第35页）[4]（第24页）。
由此可见，土地调控中地方政府基于自身的利益诉求，甘冒政治风险作出与中央进行消极对抗的选择，中央政府必然会采取措施、建立考核问责机制来遏制和惩处地方政府在宏观调控中的失责行为。综观现有文献，博弈论关于土地调控中中央和地方之间利益博弈方面的研究颇多，但在土地政策传导过程中两级政府出现的代理人问题，以及对地方政府土地失责行为进行有效制约等方面仍鲜有研究。而如何考察中央和地方政府之间的委托代理关系，并在土地宏观调控中对地方政府在土地政策传导过程中可能出现的失责行为应该建立什么样的问责机制，以及所建起的问责机制其适用性如何，拟从博弈论委托代理视角对这些问题进行探讨。
二、土地调控中地方政府失责的主要原因和行为表现
土地政策是当前国家宏观调控的主要手段，通常由国务院、国务院办公厅、国土资源部等中央政府部门制定并颁布，政策出台后的具体指标分解和贯彻传达则由各地方政府及下属的国土资源厅（局）等部门细化实施，故土地政策的制定者是中央政府，土地政策的实施者是地方政府。但是，自分税制改革后地方财政运行压力加大，而我国现行的土地制度为地方政府增加财政收入打开方便之门，地方政府通过低价征地高价出售，获取巨额的土地出让金；低价出让工业用地来招商引资；高地价推动高房价，带动建筑物税和房地产税快速增长；利用土地抵押贷款为城市基础设施融资等方式来增加地方财政收入（第21页）。除此，地方官员的选拔和提升的标准由过去的纯政治指标变成以地方GDP增长为主的经济绩效指标，地方官员的升迁概率与地区GDP的增长率呈显著的正相关关系（第1743页）。地方官员出于晋升的考虑也需要极力发展本地的经济，特别是同一行政级别的地方官员，都处于一种政治晋升博弈，或者说“仕途锦标赛”，每个官员都将自己行为的“溢出效应”(经济论文)内在化（第33页）。
这也说明，中央政府和地方政府在发展偏好上存在差异（第155页），中央政府作为国家版图上土地资源的总代理人，土地调控的目的是通过合理配置土地资源促进国民经济健康发展和社会福利最大化，但只拥有土地的所有权，土地的实际地理布局以及使用权和其他处置权更多地落于受辖地。地方政府则拥有更多本地土地的使用权和支配权，且对土地的开发利用等活动更多地着眼于地方经济利益或财政收入。可见，中央政府具有“社会人”和“集体理性”思维特质，相对而言，地方政府的“经济人”和“个体理性”等特征更显著。这就造成了“有限理性人”的地方政府在政治上依附于中央政府，在经济上却拥有极大的控制权和主动权，使其行为出现经济和政治的双重分裂倾向，一旦经济行为缺乏硬性政治约束力时，受地方经济利益的驱动，会忽略社会的整体利益和宏观经济效益，“上有政策，下有对策”地敷衍中央决策（第48页）。这就是地方政府在公共政策执行中的偏差行为，也是公共政策失效的诱因（第73页），直接削弱了国家的可持续发展能力[10]（第147页）。
地方政府执行上级政策出现的偏差行为主要包括五种：利用附加不合理条款为上级政策强行增添新目标的“政策附加”、对上级政策搞阳奉阴违的“政策替代”、选择执行原本完整的上级政策条文使其残缺不全的“政策残缺”、使政策执行浮于表面和流于形式的“政策敷衍”、隐瞒不贯彻损害地方既得利益的“政策截留”（第90页）。体现在土地政策从中央政府到地方政府的传导过程则是，如果中央推行的是从紧土地调控政策，地方对中央出台的土地政策原则上应该无条件学习并不折不扣地贯彻执行。但由于：一方面，两级政府的信息不对称，地方政府对中央政府所出台的土地政策信息完全了解，而中央对地方的政策执行过程却不甚了解；另一方面，基于地方利益诉求和政绩追逐，如果偏差执行中央土地政策而受到惩罚的成本和概率较低，却可以为地方攫取巨大的经济利益和财政收入，带动相关产业和社会事业发展，彰显政府的执政能力，则地方政府就会倾向于选择“偏差”执行中央制定的土地政策。
三、基于HolmstromandMilgrom模型的地方政府土地问责机制设计
从博弈论角度，土地政策在两级政府之间的传导可视为一类委托代理问题，中央政府在其中扮演委托者角色，地方政府承担代理人角色，委托代理物是土地政策的传导执行。按照《公共行政与政策国际百科全书》中对“问责”一词的解释：“问责是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。”以及狭义范畴的理解：“问责是指依照相关法规、规定予以过问并追究责任的制度。”（第35页）如果在土地调控过程中，地方政府“偏差”执行中央制定的土地政策方针，即存在代理问题，中央政府就可对地方政府进行“问责”。而“问责”过程如何完成，或者说“问责”这种制度应该采用什么方法才能得到有效实现，这种制度加上方法的组合就是制度经济学意义上的“机制”概念，也可视为博弈规则的实施问题。故而对地方政府如何进行土地“问责”实质上就是问责机制的设计问题。
HolmstromandMilgrom模型是信息经济学中关于委托代理理论的一个基本模型，参见文献‘Ⅲ（第239页）。本节内容是在局部改进HolmstromandMilgrom简化模型基础上所做的分析，其研究框架也适用于地方上下级政府的土地政策传导博弈中。
（一）模型假设和基本参数设置
假设1：中央政府出台的是从紧土地调控政策，中央和地方政府之间信息不对称。
假设2：委托人中央政府是风险中性者，代理人地方政府是不变的绝对风险规避者。
假设3：地方政府操作土地政策的行动可以通过地方工业增加值、财政税收等地区经济指标这些可观测结果得到反映。
假设4：在地根紧缩宏观背景下，地方政府失责行为可使地方获得短期正的产出，且失责程度越高，地方投机收益越大。
假设5：参与人中央和地方政府的所有活动均可折成货币单位计量。
假设6：地方政府对土地政策的执行活动、执行结果及中央政府采取行动都是瞬时完成的，不考虑时滞效应，也不考虑地方政府间的竞争。
设定a是地方政府对中央土地政策做出反应的一个策略，是连续的一维变量，d∈A，A代表地方政府所有策略集，介于完全不执行到完全执行之间。根据假设4，若d表示完全不执行，则地方可获得较高的短期投机产出；若a为绝对执行，则地方只能获得基本的保留产出。X(a)是地方政府采取行动a的一个可观测经济产出，x是服从概率密度函数为f(x)、分布函数为F(x)的随机变量。由假设3和假设4，可设x，>0且x”<0，即x是关于a的严格递增凹函数，表示地方政府的行动越不完全执行下达的土地政策，则地方的经济产出越大，但违背政令换取的边际产出率递减。
同样地，设e代表中央政府观测到xja对地方政府行动a做出的反应，是连续的一维随机变量，0∈代表中央政府所有反应集，介于完全不查处到全力查处之间，e(x)是关于x的函数，e’>o，e”
（二）参与人的效用函数和基本模型建立
表达式ou(a，e)一x(a)一I(a)一T(。(x))设为代理人地方政府采取行动a的收益函数。表达式右边第一项是用可观测行动结果x(a)表示带给地方政府行动a的短期收益；第二项I(a)表示地方政府执行土地政策行为a的产出所需发生的投入；T(.)是中央政府观测到结果x(a)后作出的反应e，如中央政府对地方政府的土地失责行为进行查处导致地方用地指标缩减、官员追责等损失的失责补偿转移成本。对应的地方政府收益效用函数设为u(∞)。根据假设2，可知代理人地方政府具有阿罗一普拉特意义上的不变绝对风险规避倾向，其VNM效用函数可取为U(co)=-e‘一p’，P是绝对风险规避系数，P>o。
表达式7r(x，e)一[R。-k．x(a)]+T(。(x))一c(e(x))设为委托人中央政府观测到代理人地方政府行动结果x后作出反应e的收益函数。R。-k．x(a)表示中央政府受地方政府行动a及产出x影响后的土地调控收益，其中R。是中央政府的土地政策传导不受地方政府阻滞的理想调控收益，k是中央政府土地调控收益的折扣系数，受地方政府行动a及产出x影响，由假设3、4、5可知地方政府产出x每增加一个单位，中央政府调控收益就减少k个单位。T（π)是对地方政府问责后转移过来的失责补偿收益，C(.)是中央政府对地方失责行为采取行动的成本，如监察、调查、查处等活动的人力物力支出。相应的中央政府收益效用函数设为V(π)。由于中央政府风险态度中性，故期望效用等于期望收入，即E（v（π））一E(7c)。
根据上述假设，很容易建立以中央政府为主导的土地调控两级政府优化模型，如下。
中央政府的期望效用为：
第一个约束(IR)是个人理性约束，(经济论文)u是地方政府的保留效用。第二个约束(IC)是激励相容约束。
由于T(.)足地方政府在土地调控中的失责补偿转移成本，也是中央政府对地方政府问责后转移过来的补偿收益，故可认为是中央政府对地方政府在土地调控中的失责行为实施的问责机制。从而下面的问题是中央政府应该怎样设计这样一份地方政府土地问责机制T(ecx))，促使地方政府的行动符合宏观调控意图。
（三）地方政府土地线性问责机制设计
为简化起见，不妨设e=x=a+∈，其中随机变量∈服从均值为0、方差为a2的正态分布，即∈～N(O，a2)。中央政府对地方政府的监察查处成本设为C(e(x))一c。+dx，其中c。为基础成本，d是中央政府监察查处成本系数，O
不失一般性和为分析简便，本文只考虑线性问责制度Tcecx))一t+hx，其中t表示一旦中央对地方政府问责后地方政府最基本的应受罚额，h是问责系数，O
据此可建立在土地调控中中央针对地方政府失责行为的最优线性问责机制为：T+(0(x))一t’+h´x。
从该线性问责机制易知，只要获取模型中h+和t‘的各项参数数据，就可在文中理想条件下对土地宏观调控中地方政府的失责行为进行定量考核和责任追究。
（四）地方政府土地失责行为线性问责机制的理论内涵和现实解释
对上文所建立的地方政府最优线性问责机制T+(．)作进一步分析，可发现该模型具有更深的理论内涵和现实意义。
1．从上面结果h+可看出，模型中所设计的问责系数h与中央政府的土地监察追责查处成本系数d、中央调控效果折扣系数k，以及地方政府土地政策执行产出投入系数l、地方政府绝对风险规避系数p和地方经济产出方差d等参数有关。同时容易得，这说明随着地方政府在土地调控中失责行为的加重，虽然短期内可能带给地方GDP和财政收入较快增长等土地投机收益，但由于与中央土地调控宗旨或阳奉阴违或背道而驰，导致中央土地调控新政屡成空文，严重阻碍了土地宏观调控效应的发挥，无疑会加重中央对地方土地失责行为的不满，促使中央对地方失责行为提高查处力度和投入。正如对闲置土地的清理方面，中央历年发布了“国八条”、“国六条”、“国四条”和新“国十条”等多项严厉政策，但均遭遇地方政府阻力，终使中央痛下决心，向各省市派遣督察组打击囤地、炒地等现象，规范地方土地市场秩序。
2．根据线性问责机制模型，问责系数h“可看作中央政府对地方政府土地失责行为进行追究的边际失责补偿，也可视为地方政府失责行为的边际失责风险代价。地方政府土地失责行为的风险代价为
风险越规避，且地方政府土地政策响应行为的经济产出方差越大，即地方政府的任一土地行为结果的不确定性越大以及地方政府响应中央土地调控政策的投入系数越大，则地方政府在中央土地调控过程中一旦采取了失责行为后被问责的后果就严重，其边际失责风险代价越大，这反而将有效压缩地方政府土地失责行为的收益空间，限制地方政府土地失责行为所得，有助于中央抑制地方政府在土地调控中所犯失责行为的动机，进而约束地方政府的土地政策失责行为。说明如果从制度环境方面提高地方政府土地失责行为代价，并违者必究，究者必罚，定可使土地调控政策在执行环节更为通畅，如近几年对不少违规用地的失责地方官员进行严厉处分就表明了中央坚持土地调控的决心和毅力，对那些具有土地违规失责动机的地方政府无疑起到了震慑作用。
可见地方政府对中央下达的上地调控政策越积极响应，其风险规避特征越典型，则其在土地宏观调控中的失责程度越低，但地方政府的土地政策行为经济产出就越少。同样地，若地方政府的土地失责行为对中央宏观调控目标损害程度越严重（k越大），或中央对地方政府的土地政策响应行为的监察追责投入越高（d越大），均会加大地方政府的土地失责风险成本，如上分析，最终将使地方政府的土地失责行为得到收敛。这也解释了：随着近些年来各地违规违法用地行为愈演愈烈，严重威胁到国家宏观经济走势，中央势必制定从紧从严的土地调控方针政策，同时加大土地督察的投入和力度，防范地方政府在土地调控中的失责行为。
四、总结与政策建议
地方政府的土地考核和问责机制是关乎中央土地宏观调控成败的重要制度安排，土地调控效应和责任主体是地方政府。本文从非合作博弈论的委托代理视角研究了在土地调控政策传导过程中中央政府和地方政府的博弈行为和效用函数，以及地方政府如何权衡其偏差执行政策的收益和风险，并通过局部改进HolmstromandMilgrom模型，设计了一份对地方政府偏差执行行为的线性问责制度，规范地方政府政策执行行为，使其符合土地调控方向，实现中央土地宏观调控目标。而这份线性问责制度由于其严格的假设背景和简单的框架设计，也只是为地方政府土地考核问责体系提供一种理论分析和定量绩效考评的思路，而对地方政府进行土地考核还涉及到更多的指标和配套条件。因此，如何完善和拓展文中的地方政府土地政策问责机制，以及具体如何应用于对地方政府的土地考核问责，还有待后续进一步研究。
政策执行是政策运行成败的关键，土地政策也是如此。随着2009年12月开始的新一轮土地宏观调控政策的密集出台，为防范地方政府在执行土地政策时的阳奉阴违，打击地方政府短期化的土地违法投机行为，加大土地保护力度，促进集约用地，建立长效科学的地方政府土地问责制度势在必行。虽然当前将耕地保护和土地利用年度计划执行方面已纳入地方政府绩效考核体系，但其可操作性亟待加强，应用范围还有待推广。必须遵循科学发展观的要求，理顺中央政府与地方政府之间权利与责任、财权与事权、利益与行为选择的关系，确立中央在宏观调控中的主导地位，调整地方政府违法用地的收益成本结构，加大对地方土地违法事件监察力度，通过立法形式建立科学合理的地方政府及政府官员土地考核制度，提高地方政府对抗中央调控的经济与政治代价，转变地方政府短期逐利的“土地财政”路径依赖，加强两级政府的互信互赖及各类宏观政策资源的组合利用，共创中央与地方在土地宏观调控中的双赢局面。
[参考文献]
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