新西兰学校自主管理政策

新西兰学校自主管理政策

【内容提要】文章介绍了新西兰自20世纪80年代末以来所实施的学校自主（学校本位）管理政策，包括中、小学校行政管理的历史传统、政策变革的缘起与理念、学校自主管理的政策内容与制度设计。
　　近十余年来，许多西方国家推动教育改革，并进行中、小学校教育行政体系及组织再造：一则强化中央的教育决策权，二则实施学校自主（或学校本位）管理政策，同时建构准市场化教育情境。藉以提升教育行政效率和学校教育效能，追求卓越的教育品质。本文选择新西兰的学校（学校包括境内的公立中、小学校，但不包括私立学校）自主管理政策进行研究。
　　1988年以前，新西兰的中等教育行政科层包括：教育部、教育部地区教育署和各校校管会。小学的行政管理部门有：教育部、教育部地区教育署、地方教育委员会和各校校务委员会。与英、美等分权国家相比，此时新西兰的中、小学校教育行政体制具有相当明显的中央化色彩，学校制度也相当齐一化，各校间具有同质性。各校在人事和经费上的自主权仍相当有限。唯教师在课程、教学和评估上享有一定程度的自主余地。家长对不额满的学校则已拥有选择权。
　　　　一、政策变革的缘起与理念基础
　　　　（一）缘起与过程
　　自1877年至1988年，新西兰百余年来教育行政体制并无重大变革。但国内要求教育体制变革的呼声是经常出现的。1966年的公共支出委员会(Public Expenditure Committee)即曾强烈批评教育部须为急剧上升的财政支出负极大的责任，认为政府应慎重衡量教育经费的支出与教育对经济的贡献间之关系。
　　另外，由于传统的新西兰政治活动具有地方化色彩，含有极强的人民主权优先观念，中央集权常被批以恶名。于是，公众对教育行政事务的参与成为20世纪70年代的主要政策议题之一。1974年的诺迈尔(Nordmeyer)报告书，即建议给予小学校务委员会聘任与罢免教师的权力，并质疑各地教育委员会存在的价值。同年的霍姆斯(Holmes)报告书，则建议政府建立消费者取向的教育行政制度，并给予教育机构较大的财务责任和课程咨询权力。1976年的麦科斯(McCombs)报告书也建议给地方作教育决定的权利，并要求给家长在校管会更多的席次[1]。
　　有感于民众和政府机构日渐对既有教育体制和教育成效的不满，新西兰国会于1986年筹备一个跨党派的科学及教育特别委员会(Science and Education Select Committee)，对教育问题进行深入广泛地研究。研究后于1986年提出Scott报告书，认为新西兰教育问题产生的主要因素有三：1)提供者取向，即教育的成效是由教育的提供者去描绘他们的服务品质；2)粗大迟钝而分工过于精细的教育行政组织结构，连带产生责任和沟通渠道含糊不清的问题；3)因循苟且，荒废陈旧行政态度与措施。当时的政府对于特别委员会的改革诉求并没有得到立即的回应，亦没有提出教育改革策略方案。
　　1987年国会改选结果，执政的工党政府虽然仍保有多数党席次，但在选举选过程中，教育问题饱受批评，教育问题被认为是该党国会议员席次大量流失的重要原因。当时的工党领袖为首相蓝基(David Lange)决定采取政治性全面教育改革策略，一方面自兼教育部长，另一方面于1987年7月21日任命成立皮康特委员会(https://p.9136.com/0pmittee)，针对教育行政体制研拟改革方案。当时政府给皮康特委员会的任务，包括检讨行政功能，扩大授权；评估加速授权的管理体制；将行政导向增进顾客的满意度；再建构组织以获得较大的效能、效率与均等[2]。委员会由闻名的企业家皮康特(Brian Picot)担任主席，其他委员包括怀卡托(Waikato)大学的教育学副教授Peter Ramsey，惠灵顿(Wellington)教育学院的高级讲师Margaret Rosemergy，“毛利事务部”(Department of Maori Affairs)的社会统计专家玛格丽特·罗斯梅格(Whetumarama Wereta)，和来自但尼丁(Dunedin)的成功商人科兰·怀斯(Colin Wise)。委员会的秘书人员由教育部派员担任，并提供必要之资料。此外，首相办公室、财政部和政府服务委员会(State Services Commission)则不断对皮康特委员会提供政策意见。财政部的主要意见是反政府过度干预，提升效率，以及主张基础教育之上的使用者付费。政府服务委员会则关心所有各科层政府组织的再建构，权力的再分配，主要目标是使组织对民众需求能力即回应。基本上，这些意见都影响了皮康特委员会。
　　1988年3月10日，即委员会成立后第9个月，皮康特报告书出台。1988年8月，前首相蓝基几乎完全接受皮康特报告书的建议，据以发表名为“明日学校”(Tomorrow's School)的政制白皮书，并决定自1988年10月1日起全国实施新的教育行政制度[3]。
　　　　（二）理念基础
　　从上述政策变革缘起与过程的说明，已约略可看出当时新西兰政府的改革意图为：改造组织以善用资源，提升效率，回应顾客（家长）需要，增进社区参与，提升效能。至于改革蓝图所植基的理念基础，主要包括三个方面。
　　　　1.财政管理主义
　　1970年，英、美等西方国家，大都面临经济衰退，财政萎缩的噩运。支撑福利国家政策的经济体系既然面临问题，当然就会受到财政部门的检讨。新西兰于20世纪70年代同样受到全球性经济衰退的影响，财政部门要求政府其他部门检讨原有政策，加强财务管理，提升资源使用效率的主张也就日渐强烈。自1984年以后，新西兰的财政部就是其国内政策形成的最有力的单位，财政管理是1985至1987年间引导该国家政策的支配性意识形态。
　　　　2.市场化自由主义
　　为了解决财政与经济问题，提升国家竞争力，当时主要西方国家大都采取市场化自由主义经济政策，并且将此种政策移植到包括教育在内的政府公共部门中。新西兰亦采此种改革策略。
　　市场化自由主义观点，与英国新自由主义的主张不谋而合。市场化自由主义者对无法完全私有化的公共部门转而形成所谓“公众选择”理论(Public Choice Theory)，重视民众对政府各种公共服务的消费选择权利，并以下列原则进行政府组织之再造：1)在任何政府组织中，政策部门与执行部门，经费补助者与服务提供者皆应分开来，以缩小制度中各科层组织的营私效应，扩大效率；2)尽可能使公共服务私有化，若无法私有化，必须精确计算每一服务要素的真正成本，成本须是透明的，并采用使用者付费之观点，将公共服务成本转嫁给消费者；3)尽可能在政府机构改组中，建立清楚明白的责任控制线路。两种机制可达成此目标：首先是内部管理关系之再调整，将大部分的管理者，重新任命为短期性、成就取向的契聘者；其次是建立机构间的契约关系，政府机构间（尤其是中央机构与地方机构间）应订定权利义务契约；第四，在任何情况下，必须使新的责任控制过程能确保机构的表现，恰如预期[4]。
　　　　3.新管理主义
　　20世纪70年代西方工业社会的管理观念，生产企业重视组织大型化，强调生产线上的工具性管理及标准化工作程序之制定，基本上是生产者取向的管理。公共部门则强调科层组织中水平与垂直分工的分化，并尊重科层中所谓专业人员的专业决定，久而久之形成科层的专业偏执现象。这种生产者取向的专业偏执，既无法反应消费者的需要，亦可能凭藉专业自主之名，而逃避外在的责任监督。近年来，乃兴起新管理主义的主张。基本上，新西兰的学校自主管理政策亦受到新管理主义之影响。
　　新管理主义与上述财政管理主义、市场化自由主义三者之间，事实是相互依存，互为支撑的关系。新西兰的自主管理政策与制度模式，显现出许多这些核心意识形态的特征。
　　　　二、政策内容与制度设计
　　　　（一）调整中央教育行政机关组织与职权
　　将原来政策决定、经费补助、政策实施及责任监督于一身、分工精细且组织庞大的教育部，改组成五个平行、各自分工、员额精简、且以任务契约聘员工的中央组织。第一组织称“教育部”(Minister of Education)，负责教育经费补助，并向部长及副部长提供政策咨询；第二个组织称“教育视导署”(Education Review Office)，负责视导评鉴学校办学成效，规划筹组由各学科专家、校长、社区代表等组成的视导评鉴小组，对各校进行每三年一次的视导评鉴；第三个组织称“国家教育资格局”(National Education Qualifications Authority)，掌理中等教育及中等后教育阶段各项教育资格之考试与检定；第四个组织称“家长咨议会”(Parent Advocacy Council)，对不满学校董事会有关其子女决定之家长们，提供申诉及调解服务，并作为家长表达国家教育政策意见的渠道；第五个组织是中央于各地所设的“社区教育论坛”(Community Education Forums)，作为同一地域区内不同政府部门、不同学校和社区民众间讨论教育政策，沟通教育议题之机制。
　　　　（二）取消中央与各校间的所有教育行政管理科层
　　新的制度废除原介于中、小学校与教育部间的3个教育部地区教育署及10个地方教育委员会，教育行政科层只剩中央与学校两科层。换言之，学校与教育部间已完全没有中间科层的教育行政机关存在。
　　　　（三）扩大学校董事会的权责
　　中小学校一律设相同名称的学校董事会(Board of Trustee)，取代原中学的校管会和小学的校务委员会，并扩大其权责，成为学校科层的最高权力组织。中小学校董事会由5位家长互选委员（1991年后，家长所选出之委员已不以家长为限）、1位校内教师互选委员、校长，以及由这些委员们所共同选出之委员，至多不超过4位，目的在使各种专业人士有机会参与校董会，或反映校董会在性别、族群和阶级上的均衡，以增进决策权力的公平性。在中学，校董会须另增一席学生互选委员。
　　校董会的权责包括：研订学校发展政策及其实施计划，根据发展计划代表社区与教育部签订办学合同(Charter)，监督学校依合同办学，分配并管理学校预算，聘任与罢免包括校长在内的教职员工，维持学校土地及建筑设备，根据教育部颁订之国家课程架构实施校内课程，向教育部提报学校年度经费决算报告。
　　　　（四）信托管理
　　各校校董会须与社区充分咨议后，提出详细记载学校发展远景、学校社区特性、校内各方面发展细部方案、课程实施、特殊学童与毛利学生教育安排等措施之书面契约草案，并向教育部提出申请。教育部审核同意后，与学校校董会签订办学合同，并根据合同内容提供所需办学经费。合同到期后，由教育部检视学校是否根据合同办学和能否达到一定成就水准来作为是否继续签订办学合同，提供经费补助的根据。
　　原先的构想是视学校办学合同为学校赢得社区支持的书面说明，规范学校与教育部间权利义务关系的契约，以及教育部提供经费补助并课以学校成败责任的依据。但是，原先具有学校与教育部间双向权利义务关系。主要原因为每年国会的教育经费预算审议结果，并非教育部与学校间的合同所能事先规范的。
　　信托学校（Chartering School，又译特许学校或委办学校）的行政管理模式，乃新西兰学校自主管理政策模式之一大特征。新西兰可能是最早全面采取此种管理模式的国家。此种模式，即使最近颇流行的美国，也迟至1991年才有第一个州（明尼苏达州）的立法倡行信托学校制度。1996年时，美国则有25个州通过类似立法，全国大约仅300所学校是信托学校[5]。
　　　　（五）自主管理内容
　　　　1.课程方面
　　传统上新西兰的中小学校在中央所颁布的课程指引下，具有一定的课程和教学自主空间。但此种现象，也常被批评无法提供学生广泛而均衡的基本课程经验，难以提升教学品质。自20世纪80年代中期起，新西兰政府即广泛征询各界意见，希望制定国家课程，从事中小学课程改革，使中小学校的课程具有一贯性、系统性和均衡性，并且将国家对中小学校的引导方向定位清楚，明细告知家长、学生、教师和社区人士学校应该教些什么，应该使学生达成哪些成就指标。到了1991年，教育部乃公布新西兰国家课程草案，供各界讨论，1993年则正式颁布“新西兰课程架构”(The New Zealand Curriculum Framework)。根据1993年所颁布的课程架构，中小学课程包含语文、数学、科学、科技、社会科学、艺术，以及健康与幸福等七大基本学习领域。每一基本学习领域内，再由数股核心学习大纲(Strands)组成。各基本学习领域内的各核心学习大纲，皆包含许多该领域的概念、能力、价值和方法，配合学生的身心发展，由浅而深，分别区分成第1至第8级，贯穿中小学课程，由学生逐级学习。每级基本学习领域内之各核心学习大纲，均清楚地陈述该级该大纲具体成就指标、教材选择要领、教学方法建议与评估学习结果的方法[6]。虽然在国家课程架构下，教师仍有若干课程决定的机会和范围，但国家课程架构的实施，将使各校和教师的课程和教学活动日趋一致。
　　另外，由于新西兰已在发展适用于小学各关键年级的全国性题库，并发展标准化全国性定期学生成就评估制度，教师乃日益增加评估与测验的使用。就此看来，新西兰学校自主管理政策的实施，并没有使学校和教师在课程教学上发挥更多自主空间；反而由于国家课程架构和定期性学生成就评估制度的实施，而缩小学校的课程和教学自主范围。
　　　　2.人事方面
　　校长及教职员工之聘任与罢免乃校董会权责，唯校董会可能将大部分教职员工的聘任、罢免及考核授权校长处理，再由校董会核定。在教师薪金方面，原先政府的改革架构是先计算全国教师的平均薪金，再以此平均数为基础，依公式及学校学生数算出各校人事费额度，每年拨交各校运用以聘任教师。这可能造成学校倾向于聘低薪教师，或最后导致压低教师薪额的现象。此举招致教师团体的强烈抗议，最后政府改弦易辙，教师薪金仍维持旧制，由政府与教师团体协商订定各级教师薪级表，且大多数学校之教师薪津仍维持由中央支付，不纳入学校自主管理经费范围。
　　　　3.经费方面
　　原先构想是由中央根据信托合同依公式将学校年度经费，采总额补助(Bulk Grant)的方式，拨交各校董事会，再由校董事会核定分配校内分项预算。总额补助之经费包括人事费和运作维持费(Operational Activities Grant)两大类。唯如前所述，由于教师团体的强烈抗争，政府乃将人事费维持旧制，仍由中央支付，没纳入中央经费自由管理之范畴。不过，新西兰政府仍一直努力尝试将教师费纳入各校自主管理经费内。例如，1992年起试办由学校依意愿自由参加的完全总额经费（含人事费）自主管理计划，当时全国约有3%的学校参加此项计划。1995年试办期满后，政府于1996年又继续试办3年，此时则有全国6%之学校参看加试办[7]。
　　各校运作维持费额度由中央依公式计算，直接总额拨交各校管理。各校所获得的经费，依补助公式计算，主要由下列因素决定：1)无论学校大小，所有学校均可获得一定基本的行政经费额；2)依学校类别不同，以各类学校学生的单位平均额为基础，获得校内注册学生数的人数补助额；3)教育机会均等的加乘补助额：本项加乘，依学校所在社区的族群背景和社区家长的社会经济背景区分等级，依等级决定加乘系数；4)特殊需要学生，于公式补助额之外，依其人数另可获得额外补助。
　　总之，实施学校自主管理政策后，新西兰的中小学校在校内教职员工的聘任、罢免及学校运作维持费上，拥有非常大的自主决定权；在课程方面，则由于受国家课程架构的规范，以及定期评估和市场竞争压力之影响，使学校课程和教学的安排趋于制式化，课程自主的空间反而较以前小。
　　　　（六）加强责任控制
　　新西兰学校在改革前的办学成效责任，主要诉诸教育行政机关和学校本身的内在控制，属生产者取向的科层和专业自主控制。改革后，则偏重于消费者取向的市场控制和信托合同所约定事项的定期访视监督。
　　市场控制的机制，主要包括校董会中家长席次的增多，家长选校权的继续实施，学校运作维持费受学生影响，以及新设教育视导署安排定期访视评鉴，并将结果旅店于媒体公布。
　　教育视导署的定期访视评鉴，除公布学校办学成效指标外，对于办学不佳学校，另可能采取下列三种处分方式：削减中央对学校之补助经费，解散学校董事会，以及关闭学校。因此，新西兰中小学校在自主管理政策之下，相对地须面临极为强烈的责任控制压力。
　　综上所述，在缘起方面，新西兰政策之形成是受到国家经济和财政因素之影响；教育行政管理体制之变革，是为了提升教育资源使用效率，提高学校教育品质，以增进国家的经济竞争力。就理念基础言之，新西兰的政策植基于市场主义、新自由主义、新管理主义和财政管理主义，但亦都兼有新保守主义的色彩。在政策内容与制度上，新西兰进行教育行政权力与教育行政组织的再分配与再造，属于全盘式改革：1)增加中央与各校权力，而缩减或取消中央与各校间的中间行政科层的管理权；增加消费权，而减少科层与专业权；2)中央教育行政机关之再造，均强调决策部门、经费分配部门和视导评鉴部门之单独设置；各校组织之再造，则在强化校管（董）会之权责，将其塑造成学校科层的最高决策组织，其组成也都尽量包括消费者（家长）、专业者（教师和校长）和社区人士等类人员；3)学校自主管理之范围，都以校务计划、经费运用和人事管理为主，但由于新西兰另实施国家课程和定期学生评估，使得新西兰学校的课程自主范围反而比以前小；4)学校的自主管理经费额度建立在以学生人数为基础的经费补助公式上，且都订定了有关教育社会均等精神的调节因素，但不包括人事费在内；5)市场化机制和中央教育视导组织对各校的定期访视评鉴两者，都成为控制学校办学责任的主要机制。
【参考文献】
　　[1]　Bennett C."The New Zealand Principal Post-Picot"[J].Journal of Educational Administration,1994,32(4):36.
　　[2]　Macpeherson R.J.S."The Reconstruction of New Zealand Education a Case of High-Politics Reform?"[A].In H.Beare & W.L.Boyd(ed.).Restructuring Schools:an International Perspective on the Movement to Transform the Control and Performance of Schools[C].London:The Falmer Press,1994.31.
　　[3]　Macpherson R.J.S."Radical Administrative Reforms in New Zealand:the implications of the Picot Report for Institutional Managers"[J].Journal of Educational Administration,1989,27(1):32-33

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