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试论我国教育经费问题的症结与对策
The Crux of the Problem on China's Educational Outhay and lts Sol
utions
(周贝隆 国家教育委员会,研究员 北京 100816)
一、经费增幅不小,危机却日益加剧
改革开放以来,国家对教育的投入逐年增加。全国财政预算内的教育经费1980年113亿元、198 5年225亿元、1989年343亿元、1991年460亿元,直到1992年达539亿元,大约每五 年翻一番。中小学预算内生均事业费也显着增长:小学,1980年24元,1985年47元,1991、 1992年分别为115元和139元;中学,1980年60元,1985年127元,1991、199 2上分别达255和301元。尽管如此,近年来教育经费状况却空前恶化。
—一拖欠教师工资愈演愈烈。据报道,到1993年,除北京、西藏外,所有省、市、自治区都有拖欠。 对占553万小学专任教师超过1/3的204万“民办教师”,政府只给为数甚少的生活补贴。
—一各级学校预算内公用经费的比重(除人员经费以外的办学经费)降至1978年来的最低点,中、小 学分别由1978年的37.4%和25.3%下降到1992年的18.6%和12.0%。1978年前 公用经费已不敷应用,必备的教学设备、图书欠帐累累。现在下降到甚至不足1978年的一半,大多数中小 学无钱购买图书,科学实验和音体美设备等教学必要设施严重缺乏,办学条件日益恶化。
二、高入学率和低投入的强烈反差
解放后,我国的基础教育以世界上任何大国所未曾有过的速度发展、普及。全国小学毛入学率1949年 为38.1%,1953年达72.9%,到70年代就在全国基本上普及了小学教育。由于小学的普及,1 990年15~19岁青少年的文盲率只有7.0%,不但远低于印度(34.4%)、巴基斯坦(50.5 %),甚至比中上收入的巴西(7.9%)还低些;成人文盲率之低,也为其他低收入国家难望其项背。现有 2.2亿文盲中的约2亿是小学未普及时期遗留下来的历史遗产。随着时间的推移,基本消灭青壮年文盲的前 景为期不远。
表1 公用经费在预算内教育经费中的比重 %
(附图 {图})
表2 教育投入和规模比较(1990年)
(附图 {图})
?UNESCO在计算时仍沿用小学5年制为基础,如考虑5.6年制并存的情况,实际数要低些,约为 115%
早在60年代,世界各国政府预算内的教育经费占GNP的比重一度普遍显着增长。工业化国家从约4% 增到5~6%;发展中国家从约2.6%增至3~4%。我国到1980年,尽管教育规模已显着增大,教育 经费只占GNP的2.5%,1983、1985年稍升到2.7%,此后又逐渐回落,1991年1992 年只有2.3%,甚至更低。
我国要维持比其他低收入国家高得多的入学率(比印、巴分别高约30%和两倍半,比中、印以外的低收 入国家平均高70%),政府财政预算对教育的投入却比这些国家低得多,这就是我国教育经费出现危机的症 结所在。还应指出,在我国教育投入比重进一步降低的同时,十年来巴基斯坦却从原来占GNP2.0%提高 到3.2%。
有人认为,低投入、大规模,正说明我国教育投资效益不低。对此笔者不敢苟同。诚然,如达到同样的效 果,规模大、投入少是效益高的表现。但是,我国由于教育经费长期短缺、导致教育质量严重低下,民族素质 堪忧,已危及我国社会主义现代化建设的根基。正是投入短缺,严重危害了教育乃至整个经济、社会发展的效 益。
三、衡量教育经费水平的有效判据—一生均经费指数
如何对教育经费状况进行历史的、国际的比较,长期以来一直困扰着人们。
库姆斯(philip H.Coombs)根据对美国、加拿大、瑞典三个工业化国家的考察,惊异地发现:“即使教 育质量依旧或下降,所有教育系统的实际生均成本呈逐年上升的反常(!)趋势。”(《The World Crisis In Education—一The View from the Eighties》,Oxford Univ.Press,1985)在我国,教育经费虽然基本做 到“两个增长”,中小学生均经费也增幅不小,但办学经费却更加拮据。
“我国基础教育是用占世界0.78%的教育经费培养着占世界19.81%中小学生。”(王浒:《办 大教育的出路何在—一关于教育投资的思考》,《北京日报》1994年1月4日)据此,我国基础教育生均 投入只有世界水平的1/25,难道这就说明教育经费短缺的程度,而需将生均经费增加24倍吗?显然不能 。
千家驹等曾主张,发展中国家不能与发达国家比教育投入的绝对数,但教育经费占国民收入的比重应当做 到基本一样。对这个问题,一方面理论界有争议,另一方面也难以从各国实践中找到例证。
如何正确认识教育经费增长的规律,寻求定量的、科学评价教育经费状况的基本指标,已成为80上代以 来亟待解决的重要课题。
十年前,我们提出了教育经费“两个增长”的原理,并已成为我国政府的正式方针,是一大进步。质言之 ,教育是成本递增的事业,生均成本将随经济水平的提高而递增,这与物质产品生产迥然不同;教育投入受经 济水平的限制,其在GNP中的比重应当,也只能随经济(国民收入)的增长而增长(《关于教育体制改革的 决定》中将后者表述为“高于财政经常性收入的增长”。由于财政收入易受政策、体制调整的影响,这种表述 虽较易监控,却不够科学、严密。后来的《纲要》就改为与GNP挂钩),因此发展中国家教育投入的比重很 难达到与发达国家相比拟的水平。同时,与此相联系地,教育发展的规模和速度也不能不受收入水平的限制。 一般来说(如没有还欠帐等问题)教育经费随经济同步增长的部分,只能用以补偿生均成本的增加,教育投入 在GNP中比重的增长才能用以发展规模。可以说,做不到“两个增长”,必然会出问题,但做到了“两个增 长”亦未必没有问题,几年来的事实证明了这一点。
作为“我国教育规划和宏观控制机制的研究”(“七五”国家重点课题)的重要成果,我们提出了生均经 费指数Ce(生均经费与人均GNP之比)的概念,并正式纳入我国教育统计评价指标体系。令人高兴的是, NUESCO从1991年开始出版的《World Education Report》正式列表公布世界各国三级教育的这项指 标
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数据,大大方便了比较研究。表3中的Ce数据即自该报告。
生均经费指数所依据的原理是,教育的投入主要是教职工的工资,人员经费在学校教育的各项支出中是大 头,而教师的工资水平一般又与所在国的国民收入水平(通常以人均GNP表示)相关联(少数发展中国家或 地区,一些学校,特别是高等学校,以聘请发达国家的外籍教师为主办学,当属例外)。因此,不管国家贫富 如何悬殊,生均经费与人均GNP之比应大体相若。Ce的大小反映教育投入状况和资金利用效益。
统计表明,各国之间Ce有相当的趋向性和可比性。综观全世界的一般情况,小学生均经费(指财政预算 内)指数Ce[,1](下标1、2、3分别代表小学、中学、高校三级教育)一般在0.10~0.20之 间,中学Ce[,2]在0.15~0.22之间,大学Ce[,3]在0.30~0.70之间。根据10 00万人口以上国家的加权平均,Ce[,1]高收入国家为0.17,中等收入国家为0.13(其中中上 收入国家为0.17),中国以外的低收入国家为0.12。中下收入、低收入国家的Ce比工业化国家和中 上收入国家低些,主要是这些国家办学条件一般较差,并不说明所需成本理应较低。以印度为例,尽管其Ce [,1]为0.12,超过我国一倍,但中小学缺乏必备办学条件的情况仍然相当严重。根据“全印第五次教 育调查”(1988年)的材料,80%的小学、73%的中学没有的足够的教室,现有校舍近一半不合要求 ,还有一些学校在帐篷里甚至露天上课。学校其他设施更差,如有厕所的初小、高小、中学分别只占6.3% 、20.2%和48.7%,有27.9%的学校根本没有黑板,多数学校缺乏图书室和藏书,科学实验、体 育设施等也很不齐全。可见,小学生均经费指数0.12仍然未能保障其必备的办学条件。
根据以上分析,要保证必备的办学条件和较高的教育质量,小学的生均经费指数须大体相当于中上收入国 家或高收入国家(平均都是0.17)水平。
在UNESCO公布的世界115个有数据的国家中,只有多米尼加和巴拉圭两个小国的Ce[,1]低 于我国。中学的情况,也好不了多少,我国的Ce[,2]为0.14,排在倒数第18名。如果提高到现有 低收入国家平均水平或更进一步满足必要的需求,Ce[,1]须提高1.5~2.0倍。
表3 各国三级教育1988年生均经费(财政预算内)指数比较
(附图 {图})注:[1]表中将所有人口在4000万以上的国家单独列出,其中尼日利亚、印尼、乌 克兰、墨西哥等四国缺Ce数据,表中未列入,国家分组及排序系按世界银行的最新数据,即1991年情况 。
[2]不包括中国的、人口在1000万以上国家的加权平均,以下各类国家同。
[3]根据国家教委财务司的计算,1992年为0.06。
[4]包括中学。
四、要在国民生产总值的宏观分配上做文章
根据上面的分析,要根本解决我国教育投入不足的问题,并使经费来源有稳定的保障,政府教育预算需翻 番,当前需至少增加到GNP的4~4.5%,高于印巴30~40%,这是难以想象的。要从根本上解决我 国这样高入学率、高发展目标教育体系的经费短缺问题,出路在于跳出当前财政预算的圈子,从GNP的宏观 分配做文章。
我国经济高速增长的前提和代价之一,是维持很高的积累率。据世界银行报告,1990年我国的国内投 资率高达39%,在125个国家中名列前茅。同期,印度只有23%,58个中等收入国家平均也是23% ,工业化国家平均为22%。根据国家统计局的公报,1992、1993年固定资产投资分别又增长37. 6%和22.0%(扣除物价因素),其数额已超过GNP的1/3。加上配套的流动资金等,积累率当已突 破40%!要大幅度增加教育投入,必须调整国民收入的分配。国民收入(这里用GNP标志)这个大蛋糕, 切成了积累和消费两大块。问题是,增加的教育投入(如GNP的2%),是去挤积累还是挤消费?既然我国 消费的比重大大低于其他国家,人民生活水平还很低,居民消费的恩格尔系数(食物支出的比重)相当高,还 有相当多的人有待解决温饱问题,再从已经大为压缩的消费上做文章,很难根本解决问题,也有悖于人民政权 的宗旨。出路在于,从积累中挤!
进行基本建设投资是为了“明于”的扩大再生产。教育,特别是基础教育,关系到今后几十年国民的素质 和中华民族竞争能力的提高,这种为了“后天”的发展的投资不仅更为重要,而且如贻误了时机,临时将无法 补救。与其他国家相比,既然积累率能高出70%或更多,教育投入占GNP的比重也可相应高出70%。印 、巴能达到3.1%、3.2%,我们就应有可能达到5.0~5.5%。这样,教育经费就有了充分的保障 。作为第一步,先将教育投入增加GNP的2%,在总积累率不变的情况下,用于经济建设投资的比重只压缩 约5%,由此可使国民收入分配更加合理,国民经济发展进入良性循环,经济发展的后劲加大,我国社会主义 现代化第三步的目标才真正有保障。当然,这们做绝非易事。但是,一旦目标明确,寻求妥善的对策,理顺机 制,经过几年坚持不懈的努力,也不是不可能做到的。这也正是政府宏观调控的责任所在。
五、理顺机制,使基础教育必备的办学条件规范化、法律化,使保障
制度化
基础教育是很规范化的事业,教学要求、必备的教学环节、设备设施历来都有明确的要求。但是,新中国 成立45年来,我国绝大多数中小学几乎从来没有达到过必备办学条件的要求。
—一尽管在校舍、设备设施、必备教学环节等方面都有具体的规范要求,长期以来一直将解决“一无两有 ”(无危房,有教室,有木制课桌凳)问题作为最主要的奋斗目标,但迄今仍未在全国根本解决。中小学为完 成教学必需的科学实验及各科教具设备、图书资料所需费用仅要求占总投资的百分之十几或百分之几,但在绝 大多数学校仍达不到要求,甚至完全没有。
—一有一个现象,一些地方40年代的校舍还坚固耐用,而“大跃进”时期,乃至七八十年代的校舍却需 重建或改建。四川一个百余万人口的大县,现有校舍70余万平方米。从表面数字看,为普及初中只需净增2 0余万平方米,达100万平方米左右即可。令人为难的是,现有校舍只有20余万平方米能用到2000年 ,因此实际需新、改建的校舍相当于现有校舍的全部。这种由于长期经费短缺造成的恶果在全国决不是个别现 象。
—一中小学教师的任职资格,历来有明文规定。我国现行小学、初中、高中教师的起点学历要求分别仅为 中师、师专、大学本科毕业,本已过低。但仅此规定,在全国范围内也从未认真执行过。近年来经多方努力, 1993年秋小学教师中师毕业及以上的也只有65%(加上高中程度的才85%),初中教师合格率只有6 0%。
—一实施义务教育,是双方的义务。政府提供合格的学校,家长送子女上学。问题恰恰是,政府的义务是 软的,合格的学校不多。“法”不约束政府,结果一方义务软,另一方的义务也硬不起来。家长,“必须”送 适龄儿童入学”的规定也只能是动员家长时的“威慑性”口号。
问题的症结在于,基础教育是典型的长期行为,其后果要在以后若干年间才会陆续显现出来。当前,某些 决策者可能感觉良好,而几十年后出现的后果却可能成为我国现代化事业的灾难。教育的这种尴尬状况说明短 期行为、表面文章对教育危害之深。
正是基于教育的特殊重要性和长期行为的特点,在宏观管理机制上必须来一个转变,不能停留在宣传、号 召上,也不能仅依靠权威领袖的“教导
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”。否则,重视教育的程度、教育条件的保障将不可避免地依赖于当时 当地领导者个人的态度,沦落为所谓“跟着感觉走”,“凭感情办教育”(某省教育部门负责同志语)。出路 在于规范化、法律化、制度化。
规范化,就要明确规定中小学必备的办学条件和运行标准。这种规范要基于教育规律和保障教育质量和效 益的要求。不同省区可以因地制宜、有所区别, 同时期也应有调整变化,但都离不开保障教学要求和师生身 心健康这个前提。国家教委1987年曾制定过法规性文件(教规字002号),少数省区(如近几年江苏的 情况)坚决地、创造性地贯彻执行,收到很好的效果。可惜的是,由于认识分歧和习惯势力等原因,多数地区 半途而废。
规范历来就有(尽管不完善),不付诸实行,等于没有。保证中小学按规范运行,应视为政府履行自己的 法律责任。使中小学符合规范的要求,是按规律办事。严格地讲,在学校办学条件达不到标准的地方,强制适 龄儿童入学接受义务教育也就缺乏充分的法律依据。有了规范的准绳,教育经费是否短缺就有了判别的标准, 办学经费来源也就有了保障的机制。实行了这种机制转变,从效果而不是从动机去衡量教育投入,也就不必要 规定各地教育经费在财政支出中的比重(不可能找出一个全国各地都适用的标准),教育投入的节约才有可能 成为效益的标志之一。
六、人民教育政府办,基础教育经费应由中央和省级财政予以保证
以效益为中心的质量竞争是面向21世纪的我国教育面临的严峻挑战。政府应当是全国人民长远、总体利 益的集中代表。人民教育政府办,基础教育经费应由中央和省级财政加以保证。
《中国教育改革和发展纲要》规定“基础教育应以地方办学为主”。基础教育的投入应由政府负责予以保 证,不但是各国的通例,在我国似乎也没有争议。把基础教育的主要责任交给地方,有利于调动地方政府的积 极性。因地制宜,分级决策,这是一大进步。值得进一步研究的是基础教育(特别是义务教育)的发展规模及 速度。中央自上而下提出指标要求,尽管留有一些因地制宜的余地,地方决策的自主性仍往往有限。在对上负 责(迎合中央要求)和对实际负责(特别是因地制宜,放慢一些方的速度)有矛盾时,往往不得不选择前者。 另一方面,将经费支持的责任层层下放(当然,中央和省拨经费仍有一定基数),在“人民教育人民办”的口 号下,一些经济较困难的地区,教育经费不可能得到可靠的保障。
我国各地经济状况十分不平衡,主要表现在县、乡两级。人均GNP的差距,省与省只有一两倍,乡与乡 可以上百倍,县与县也有差数十倍的。各地教育发展的要求固然不应一刀切,但面向21世纪,现代化的社会 主义的中国不能再容忍在一些县仍然存在大面积的青壮年文盲。因此中央政府确定在全国有步骤地普及义务教 育的目标是完全应该的。义务教育在全国统一的要求与地区之间经济水平(相关联的是对教育投入的能力)的 巨大差异,要求基础教育投入的责任不能层层下放,应当以省为主,由中央和省两级共同负担起来,中央要承 担起支持少数困难地方和在全国宏观调控的责任。基于此,如把保证教育投入、教师工资的责任主要放在县一 级不恰当的。
还要指出,前述生均经费指数概念不能简单地推广到省、地、县,因为在国家内部,工资水平主要决定于 全国的国民收入水平,而不取决于各地的经济水平。经济较发达的地方工资可能稍高一些,而一些边远地区尽 管人均GNP低于全国平均甚多,但教师工资水平却往往趋高。这也进一步表明,基础教育经费至少应由省一 级财政统筹。
保障基础教育投入的主要责任在省和中央财政,并不排斥多方集资乃至收费学校的存在。认为义务教育阶 段一律不应收费,于情于理都是一种误解。义务教育、普及教育、免费教育是不同的概念。依法普及一定年限 的教育,固然是实施义务教育的最终目的,但实施义务教育直到普遍实现(普及)是一个需数十年努力的渐进 过程。新加坡没实施义务教育,基础教育的普及在世界上名列前茅;澳大利亚、美国等义务教育普及程度相当 高的国家都有不少收费比较高昂的私立学校,公立学校收取部分费用(如学生实验课程所需费用)也屡见不鲜 。实施义务教育,政府的责任在于,为那些不愿上私立学校或上公立学校无力交费的家庭的儿童、少年,提供 良好的学习机会。基于此,提倡办一些私立学校,甚至将部分热门的公立学校改为收费学校,或者一些学校收 收取一定学费,并不悖于义务教育的宗旨。这样,政府财政可以集中精力办好所有的公立学校。
校办产业对短缺的教育经费来说确实不无小补。但有的同志提出,校办产业可以成为中小学生勤工俭学的 基地。对此,我们也要有清醒的认识。以创收(主要机制为减免税收)为目的的中小学校办厂,能在多大程度 上兼顾学生的勤工俭学,理论上有待商酌,实践上也有待考察。按照现代社会分工原则,中小学的主要任务是 集中力量搞好教学,保证教育质量,其经费应由政府和社会予以保障。为了育人,现代中小学需要加强劳动和 技术教育,更多创造学生动手操作,联系实际,了解社会的条件。要达到这些要求,非现在意义上的校办企业 所能得兼的。何况,由于所处的地区环境,并不是多数中学都具有举办以赢利为目的的校办产业的条件,因此 对此不能对全国中小学寄以不切实际的期望。
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