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西方发达国家高等教育运行机制的主要框架
<!--StartFragment-->西方发达国家高等教育运行机制的主要框架 袁锐锷 （华南师范大学 袁锐锷） 西方各个发达国家的市场经济模式和高等教育体制虽然有所不同，但他们都努力根据自己的国情和传统， 试图用自己的方式处理好市场、社会、政府与高等学校的关系，形成了大致相同的高等教育运行机制。就宏观 而言，市场启动了高等教育的运作，国家通过宏观规划予以调节和干预，并以立法给予定向和保障，同时政府 运用政策、决策和经济手段加强对高等教育运行的控制；就微观而言，高等学校拥有一定的办学自主权，但要 使其内部管理科学、民主、开放，还须有师生的参与和社会的监督。其运行机制的各个环节相互依存、密切配 合，以规范高等教育的运行，现将这一机制的主要框架概述如下： １．市场启动 西方发达国家市场经济条件下的高等教育运行机制虽然不是市场机制，即完全通过市场调节决定整个高等 教育兴衰成败的机制，但至少是一种不完全的市场机制，起码市场启动了整个高等教育的运行。众所周知，在 这些国家，劳务市场在直接或间接地控制和影响义务后教育的数量和质量方面起着重要的作用。各国向公立高 等学校的拨款，甚至一国之中各州的拨款方式都不尽一样，但一个共同的决定性因素都是招生人数的多少。正 是在这一领域，市场功能或竞争机制发挥重要作用。一般的中学毕业生，选择学校时首先要考虑的就是该校的 教育的质量，学校文凭的声誉，在未来劳动市场上的就业前景，然后决定去向，从而最终影响学校的兴衰，这 对那些势单力薄，主要以学生学费为经费来源的绝大部分私立学校尤为如此。 以美国为例，它是一个典型的实行资本主义市场经济的国家，其高等学校的专业设置和招生虽然也在一定 程度上受到政府的宏观调控，但主要还是各高等学校主动接受市场调节，因此美国的高等学校向来十分注意调 查、分析和预测社会政治、经济和科技的发展趋势，以及市场对人才的需求，据此调整自己的办学方向和专业 设置，高校与市场呈相互作用的动态联系。 办学经费是启动和调控高等教育运行的一大机制。实现高等教育经费来源多样化，是许多国家发展高教事 业的有益经验。尽管西方各个发达国家高等教育的管理体制不同，高等教育投资的来源也各不相同，但他们都 在不同程度上保持着高等教育投资来源的多样性。高等教育的总经费中，除了政府的拨款外，还有学生的学费 、社会的捐赠、学校产业的收入和高校执行科研合同的收入等等。不少西方的高等教育专家认为，“保持多种 经费来源，以鼓励各校在一个更加开放的市场中为取得经费而竞争，也是必要的。在保持多元的经费来源的情 况下，还须具有对社会需要（有时叫做市场压力）的易感性，以便使学校更加向外看，而不是舒舒服服地坐着 ，靠经常性的拨款来垫背。这些经常性的拨款不能促进学校的革新。” 除了在学校招生、学生就业这些领域之外，西方发达国家还在高校新教师和职工的招聘等方面利用市场竞 争的手段。无论从理论上还是从西方发达国家的实践上来看，我们都不难发现，市场机制之于高等教育的发展 既有利也有弊。市场竞争的压力迫使学校及时地适应并恰当地对受教育对象的社会需求作出反应，提高管理效 率、教育质量和学校名声，以吸引学生，在竞争中立足并取胜。其弊端是，在政府宏观调控力度不够的情况下 ，市场机制可能会导致高校的某些短期行为、教育投资浪费、教育教学质量参差不齐或下降等，同时由于高校 本身对市场需求的感知也很难做到准确和及时，因此可能导致新的供需矛盾，引起部分毕业生失业。例如美国 “近两年毕业的学生中有３５％工作在不需要受过高等教育的岗位上”，“在最近的几年中，美国每年将有２ ０万大学生找不到他们感兴趣的工作”。 ２．计划调节 在西方市场经济国家高等教育的运行中，市场的启动和调节发挥了很大的作用，然而市场的作用是自发的 、无序的。因而，政府（中央和地方的）必须给予必要的调控干预，其中包括计划调节、立法保障、决策影响 、经费控制等。这里先讨论计划调节。战后各市场经济国家纷纷尝试加强高等教育的计划工作，旨在继续发挥 消费者市场和劳动力市场对高等教育的启动调节作用和保护高等学校办学自主权的前提下，以国家宏观计划主 动引导市场力量，协调国家与地方、与大学的关系，平衡各利益集团对高等教育的制约，使国家宏观计划成为 高等教育市场调节的一个辅助方式，减少市场对高等教育产生的自发消极作用。 应该指出，由于西方各市场经济国家在经济管理体制和高等教育体制上的差异，它们的国家高等教育计划 活动的方式也有所不同。实行中央与地方分权与合作体制的英国，其教育和科学部的教育计划司虽有计划功能 ，但工作断断续续，倒是许多官方或半官方的研究小组和咨询团体在持续不断地研究和预测高级专门人才的未 来需求变化，并设计相应的高等教育计划。美国是一个地方分权制的国家，联邦政府不负制定高等教育发展计 划职责，不设专门教育计划机构，尽管如此，联邦关于高等教育发展的临时性计划、各官方或民间组织的高等 教育发展预测或规划还是存在的。例如人口统计局、美国教育统计中心和卡内基高等教育委员会就经常有不定 期的就业结构与劳动力市场变化预测为高等教育决策、大学招生与专业设置、大学生择业等提供咨询指导。值 得指出的是，战后美国出现了在州一级加强高等教育计划与协调的趋势，例如加州议会于１９５９年通过决议 ，责成有关单位制订高等教育总体规划，主要解决两大问题：（１）确定全州高等教育的结构、各层次的作用 以及它们相互之间的关系，消除或避免加州高等教育系统各组成部分之间的不良竞争；（２）迅速增加加州高 等教育机构的招生名额，并相应增加教育经费，以提供充分而均等的教育机会。此后，加州的高等教育事业一 直生机勃勃、兴旺发达，其规模之大、资金之雄厚、教育对象之多，举世瞩目。究其原因，总体规划的实施及 其定期审议和修订发挥了很大的作用。 从西方发达国家的实践来看，在市场经济条件下，计划调节是一件十分棘手和复杂的事情。但是不管怎样 ，计划调节的确已逐渐成为这些国家高等教育运行中的一个机制。正因为如此，西方市场经济国家的高等教育 国家计划活动具有协商性、指导性、灵活性等明显的特征。 ３．立法保障 在西方发达国家高等教育运行机制中，高教立法与法规监督是不可或缺的一个组成部分，它不仅对高等教 育的发展起着定向和促进的作用，而且发挥了保障和监督的功能。 西方发达国家高等教育的法制历经一二百年的建设，已日臻完善，既有单行法规，又有高教基本法；既有 部门法典，又有宪法；既有国家法规又有地方法令；既有立法，又有法规监督，再加上高教主管部门的行政条 例，共同构成一个完整、系统的法律体制。这些法规和条例对政府管理高等教育的权力和行为，对高等教育机 构的设置和管理，对税收、免税和高教经费的核拨，乃至校舍和土地的使用等等都有原则规定，因此西方发达 国家的高等教育行政管理，从宏观到微观，一般都有法可依。值得强调的是，教育立法的实质在于国家对教育 的保障和监督，执法必严，违法必究，对已颁布的法律实行有效的监督是西方发达国家以法治教的重要一环。 其高教法规的监督机制包括：在高教法规中明确规定“监督”，依法设立监督机构，同时严格执法，实施司法 监督、审计监督、社会及新闻媒介监督。 西方发达国家，无论是联邦制国家还是中央集权制国家，都把立法与法规监督作为一种重要手段，通过它 促进和保证高教的发展，并使之符合自己的国情和需要。例如，第二次世界大战以后，美国整个经济的技术结 构发生了深刻变化，科学技术更受青睐，高等学校的社会地位日益提高，联邦政府认识到高等教育乃是决定国 家前途命运的关键因素之一，于是频繁地通过立法，向包括私立大学在内的全国几乎所有高等学校提供资助， 大力促进他们的发展。 ４．决策影响 战后，发达国家为了恢复和振兴经济、加速产业科技化的进程，各国政府都采取有力措施推动高等教育发 展，使之由“尖子”教育向“大众化”教育（入学率在１５％以上）转变。例如美国政府通过了包括《国防教 育法》在内的一系列政策法令，增加教育投资，设立各种基金、奖学金、助学金及低息贷款，促进高校的蓬勃 发展，也全面促进了教育的发展，从而保证了美国在经济与科技等方面的领先。 为适应社会经济以及科技的发展对人才多样化的需求，各发达国家政府均采取有力措施促使其高教层次逐 渐增多；结构更加合理。例如日本为改变其高教层次只有研究生和大学本科的状况，于５０年代增设短期大学 、６０年代增设高等专科学校，７０年代增设专修学校的专门课程，使其高教层次由二层发展到三层，且促使 第三层次在高教中所占比例越来越大；进而，日本又将其研究生教育由二层（硕士、博士）发展到三层（增加 博士后）。与此同时，针对本国高等教育同样存在重文法（法律）、轻理工的现象，日本政府通过有计划地增 招理工科生，调整了学科结构。这些措施使日本大学近二三十年来工科毕业生人才辈出，高教学科结构逐步适 应社会与经济发展的需要，有力地增强了日本产品在国际市场的竞争力和日本经济的高速发展。 从７０年代末起至今，发达国家的高等教育纷纷由量的发展转为质的提高。在这一转变过程中，各国政府 的干预机制发挥了明显的作用。例如联邦德国１９８３年高等学校科研费用约７２亿马克，占其国家公共拨款 总数１４０亿马克的一半以上，主要开展数学、自然科学、工程学、人文科学方面的基础研究。培养大批年轻 的优秀科研人才是一个国家提高高教质量、促使科技持续发展的重要措施，这方面的工作也需要政府的有力干 预。美国于１９８４年制订了国家科学基金会青年研究人员奖金计划，以吸引青年哲学博士在大学工作。翌年 ，美国的国家基金会又制订了一个建立工程方面跨学科研究的大学中心计划，旨在加强工程方面年轻研究人才 的培养。 西方发达国家对高等教育的干预机制还表现在通过政府的决策以及其它措施，促使大学之间加强教学科研 方面的合作，沟通大学、科研单位和企业之间的联系，以提高办学效益，推动高等教育进入经济建设主战场。 例如日本自１９７１年起逐渐增设大学共同利用研究机构，到１９８９年度为止，这种研究机构已设立１６个 ，同时大力加强产业界、科研机构、大学的研究协作，兴建“科学城”和产、学、住（居住）一体化的新兴技 术城。英国从７０年代起兴建科学园区，最近宣布要建立７个有大学参加的区域性技术中心。 ５．经费控制 高教经费的筹措和核拨是西方发达国家控制高等教育运行的一大机制。通过这一机制，既保证高等教育系 统稳定运行，又刺激高等教育的不断革新。 从高教经费的筹措来看，西方发达国家的高教经费来源有二个显著的特点：第一，从总体上讲高教投资来 源是多渠道的，从每所高等院校来看其收入来源也是多方面的。例如，联邦德国高校的经费主要由州提供，一 般占学校总经费的７０％左右，联邦拨款低于１３％，学生的学费、其他私人或基金会的捐款约占１２％，其 余的４％左右来自其他方面的收入。至于宿舍或新建校的基建费用，则由联邦和州政府各付５０％。第二，从 高等教育总经费来看，各国政府（包括中央政府和地方政府）的投资是主要部分。由于政府的投资是高教经费 的主渠道，这就既保证了高等教育经费的稳定，又保证了政府通过经费核拨而对高等教育实施宏观调控；由于 美、英、日、联邦德国等西方发达国家的政府经费部分都由中央和地方共同负担，这就有利于调动中央和地方 两个方面的办学积极性，使高等教育具有地方特色。由于政府没有把高教经费包下来，这既可扩大高教经费来 源，充分利用社会力量加快高等教育事业的发展，又能调动高等院校本身不断变革和自我发展的积极性。 经费核拨方式是西方发达国家政府运用经济杠杆宏观调控高等教育的重要手段。由于各国的高等教育管理 体制不同，各国的政府向高等教育提供经费的方式也有所不同，有的国家如法国采用直接核拨的方式，经费由 对单一的中央当局负责的行政官员分配，所有的经费决策都是中央决策的具体化；有的国家，如英美等国，则 采用间接核拨的方式，经费由中央政府通过中间机构分配给各学校，或者政府将分配经费的权力下放给由专业 人员组成的委员会，由他们全权决定分配事宜。尽管这些国家政府核拨高教经费的方式有所不同，有时核拨手 续也有繁琐之嫌，但由于分配经费的最终权力掌握在国家当局和行政官员手中，他们把国家政策转变为分配经 费的标准，这就有助于国家迅速实现自己的教育决策，有助于保证教育标准的一致性，有助于使各学校、各地 区的高等教育之间保持平衡发展。一言以蔽之，有助于政府对高等教育实施宏观调控。 ６．社会监督 在西方发达国家中，社会力量（社会团体、知名人士、家长和学生代表等）通过各种咨询委员会、评估机 构、董事会等形式参与高等教育决策和管理，发挥咨询和监督的作用，已成为高等教育运行机制的重要组成部 分。 社会力量对高等教育运行的干预首先表现在参与和监督政府关于高等教育的宏观决策。例如日本在１９５ ５至１９７５年间，由产业界主动提出要求改革教育的报告就达１５份。这是社会对国家一级政府高教决策的 参与和监督。社会对州一级政府有关决策的干预可以美国为例，美国教育管理是实行分权制的，各州议会和州 长下设州教育董事会和高等教育协调董事会，尽管各州有关董事会的职权、人员构成等有所不同，但一般都有 政界、工商界等方面有影响的人士参加，有的董事会还有家长或学生代表，董事会的职责一般是制定学校教育 的政策、规划学校的发展、审核教育经费的预算等。 西方发达国家中社会力量对高等教育运行的干预还表现在参与和监督高等学校的内部管理上。在这方面， 美国尤为典型，其高校无论是公立的还是私立的，一般都实行董事会领导下的校长负责制，各校的董事会均主 要由校外人士组成，成员多是政府官员、企业董事或经理、教育家、社会名流等等。近年来，不少国家进一步 通过立法规定了各种社会力量在董事会或评议会中代表的比例。 社会力量在政府的支持下还直接参与学校课程设置、质量评估和证书认可。例如在许多西方发达国家中， 法、医、工等行业协会掌握着本行业资格考试和职业资格证书的发放，因而他们对高等学校的教学和质量有着 不可忽视的影响。 社会力量对高校的科研也产生了颇大的影响。高校在搞好教学和基础研究的同时，面向社会和经济建设， 大力开展技术开发、推广应用和咨询服务，兴办科技产业，使科技成果尽快转化为现实生产力，这是正确的科 研方向和管理目标。所以，近一二十年来各国都采取了一定措施，使企业的科研投资成为高校科研经费的一个 来源。 ７．学校自主 现代各国的高等教育改革都注意到加强政府对大学的支持、协调和控制，同时给予大学以充分的自主权。 西方发达国家的改革路线是：凡是传统上强调中央集权和严密控制的国家，一般都在扩大高等学校的自主权， 凡是传统上强调大学自治和教授治校的国家，一般都在加强政府的管理和宏观的调控。例如，日本的高等教育 曾长期处于高度集权主义的控制之下，二战以后，日本改革了教育体制，通过立法为中央集权型的高等教育提 供学术自由的法律保证，从而使高教行政管理有了根本性变化。现在，文部省虽然仍有很大的职权，但对各大 学只能进行原则指导，各大学依据《大学设置法》、《学校教育法》等法规要求，在办学上享有较大自主权。 又如教育管理权力比较分散、地方和学校办学自主权较大的美国，在二战以后由于科技的日新月异并迅速应用 于生产实践，美国整个经济的技术结构发生了深刻变化，科学技术的发明和创新在社会的发展和进步中发挥越 来越重要的作用，素有“科学之家”之称的高等学府在社会上的地位因而进一步提高，联邦政府把握住这种时 机，视高等教育为决定国家前途命运的关键因素，频繁地通过立法，通过向包括私立大学在内的全美几乎所有 高等学校提供资助等途径，加强了对高等教育的影响和控制，但仍然给予高校以充分的办学自主权。 总之，在西方发达国家中，学校自主办学已逐渐被纳入高等教育的运行机制之中，各国对高等教育的宏观 调控再也不排斥高校的自主权；而高校的办学自主权又再也不是脱离高等教育运行机制的自治。高等学校面临 着伴随立法、拨款、政策、规划而来的国家越来越多的宏观控制，市场机制中竞争的压力和威胁、民主化和社 会参与浪潮的冲击和牵制，还有新的技术革命的挑战，学校自主是与上述高教运行机制各环节互相制约，共同 发挥作用的。高校的活力正是来自政府、市场、社会的压力、推力、引力和学校的有限自主权的结合，来自外 力和学校有限自主权的相互作用。与此同时，高校的一定的自治权力又是高教运行机制中相对独立的一个环节 ，在一个运行灵活、有效的机制中，这一环节使学校得以主动地调整自己的内部行为，提高适应社会需求的能 力。 ８．师生参与 比较研究西方发达国家的高等学校管理，我们还不难发现，各国都要求高校尽量完善科学民主的决策机制 ，以便使高校实现自我激励、自我约束和自我发展，师生参与已经成为这些国家高等教育运行机制中的一个有 机组成部分。 各国高校校一级管理机制，大体上可分为委员会制和一长制两种类型。一长制可以日本高校为典型，其内 部管理的集权程度较高，校长是学校的办学法人，负责管理本校的一切事务。日本大部分高校只设校长一名， 不设置副校长。实行一长制，便于加强对全校工作的集中统一领导，也有利于提高学校管理工作的效率，但容 易产生个人独断专行。为了避免这种可能出现的弊端，日本等国的高校都注意发挥在校长主持下的各种咨询、 审议或监督机构的作用，如评议会和教授会，它们既是校长的咨询机构，又都同时具有审议和一定程度的管理 职能。 委员会制可以美国高校为代表。美国高校的董事会享有管理学校工作的全权，但他们往往把制订学术政策 与有关的规章制度和管理学术事务的权力交予评议会，使评议会成为学校的学术管理专门机构。根据本身所负 的职责评议会往往下设议事委员会、学术政策委员会、教师发展委员会、调查委员会等。规模较小的院校，评 议会由全体教师组成；规模较大的院校，评议会由学校各单位教师代表组成。近年来，美国高校的评议会员逐 渐增加了行政管理人员和学生的代表。在民主管理思想的影响下，师生参与学校管理无论在深度和广度方面都 有大的发展，师生参与已经成为美国高教管理的一个显著特点和一种机制。师生不仅参与教学管理和处理教师 聘任晋升等问题，而且参与对行政管理人员的选拨和评价。 总之，由于激烈的市场竞争使高校的决策必须尽可能科学，高深的教学科研任务也使高校的管理必须依赖 师生的参与，所以西方国家的高校，无论采用何种管理体制，无不注意到决策的科学民主，从而使师生参与成 为高教运行机制中不可或缺的一个有机组成部分，我们应该有分析地借鉴他们的经验教训。
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