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关于改革高教办学体制和模式的若干思考
关于改革高教办学体制和模式的若干思考 张树人 改革办学体制，是改革教育体制的一项重要内容。在中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要 》中，在去年六月召开的全国教育工作会议上，都把这项改革放在突出的位置。李鹏总理在会议报告中指出： “过去由政府包揽的办学体制，在当时的历史条件下曾经起过积极作用，现在已经不能适应发展社会主义市场 经济的要求，不能满足社会日益增长的需要，也不利于调动社会各方面力量办学的积极性。近年来，由政府包 揽办学的格局已经开始打破。今后，要把这项改革进一步引向深入，逐步建立以政府办学为主体、社会各界多 方筹集资金办学的体制。”其中，高等教育的办学体制改革的目标，是“实行以政府办学为主、社会积极参与 、各方面联合办学的体制。”下面，我想就社会主义市场经济条件下，如何落实高教办学体制改革，在认识上 和工作上提出几点想法。 一、改革办学体制的关键，是调动政府和社会两个办学积极 性，促进社会资源向高教流动，形成以政府为主体、多渠道集资 办学的格局 我国人口多，经济文化比较落后，实行教育优先发展的战略，必须采取措施，除政府办学为主外，应调动 社会、企业、个人的积极性，通过社会投资、民间集资、收取学费、科技开发、校办产业等各种渠道，形成多 种形式办学的新格局。这样做，既符合我国国情，也符合世界大多数国家发展高教事业的经验。 世界各国高等教育经费的来源，一般是国家、社会、个人三部分。鉴于高等教育对社会经济发展的促进作 用，市场经济国家无不重视教育投入，成为高教经费的主要负担者。我国是以公有制为主体的社会主义国家， 高等教育的主要受益者是国家和公有制企事业，以政府为主负担教育经费是完全应该的。但是，“政府为主” 与“政府包揽”不同，前者是以政府办学为主体，由社会参与办学，多渠道集资办学，学生缴费上学；后者是 以政府包揽办学的单一制，全部教育经费由财政拨款、学生上大学的培养费全部由政府负担，导致了毕业后由 国家包分配当干部。很显然，这种以包办学、包经费、包培养费、包当国家干部为特征的单一体制，不仅脱离 了我国的国情，而且同世界多数国家的经验相左。 政府包揽办学的单一体制和模式，不仅无法满足高教事业发展的需要，而且不利于落实教育优先发展的战 略。高等教育是耗资巨大的事业。长期以来，我国在尚未普及义务教育的情况下，教育经费中，高教经费占２ ０％以上，按比例在世界各国处于较高水平，但高教经费仍然严重不足，制约着高教事业的发展。出现这种局 面，既有教育投入不足的问题，更重要的是单一体制、单一渠道造成的后果。今后，在落实《纲要》中，政府 将增加教育投入，但首先应保证普及九年义务教育的需要；高等教育经费在绝对数上肯定会逐年有所增长，但 要提高在教育经费中的比重，恐怕短期内是不可能的。同时，实施“２１１工程”，重点建设一批大学和重点 学科，耗资也是很大的。在这种情况下，高教经费紧缺的状况有可能长期存在。据初步测算，如果到２０００ 年，普通高校在校学生达到３５０万人左右，成人高校在校学生达到３００万人左右，经费缺额相当大。因此 ，可以断言，发展高教事业依靠政府包揽办学的单一体制是根本行不通的。 政府包揽办学的体制，不仅包不了，而且也不应该包。首先，高等教育是非义务教育，世界上很多国家在 教育法中规定，除政府主办的义务教育实行免费外，在其他学校接受教育可以收取学费。日本大学分国立、公 立、私立，１９８４年缴纳的学费额分别为３４万、３７万和７７万日元，学费占高教经费的３０．６％；私 立大学的学费收入占学校经费收入，一般为四分之三左右（《今日日本教育改革》、《日本教育与经济》）。 英国公立大学原来不收学费，１９８８年高教改革后，学费收入占高校经费的１５％－２１％。我国１９８９ 年新生入学开始缴纳学费，１９９２年在高教经费中所占比重只有４％多一点。 其次，世界上很多国家把发展民办高等学校（社会团体办，财团法人办，私人办）作为发展高教的重要途 径，其中美国私立大学占５１．３％，日本占７５．３％，韩国占８０．５％（《七十国教育发展概况》）。 以日本为例，在高教事业发展中，充分发挥私立高等学校的作用，二战以后为日本经济的高速增长作出了很大 贡献。我国是社会主义国家，民办高校的规模不可能发展那么大，但是目前经批准建校的仅有１５所，可见发 展的潜力是很大的。此外，列入调节计划接收委培生和自费生（主要是大专层次），近三年来发展较快，一般 达到２０％以上，这也是调动社会力量办学的一种途径。 再次，充分发挥高校的社会职能，以人才培训和科技成果转让为联结点，实行教育与生产部门合作，既有 利于经济的发展，又对高校搞好教育和科研，筹集经费开辟了新的渠道。这种形式，在德、法等国有较大的发 展，目前在我国也出现了好的势头。此外，企业对高校捐赠，在学校设立奖学金，其他国家比较发达，而我国 为数尚少，需要加强舆论宣传，并在税收政策上加以鼓励，将来也可能逐步发展起来。 邓小平同志说：“一个十亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。有了 人才优势，再加上先进的社会主义制度，我们的目标就有把握达到。”（《邓小平文选》第三卷）这个目标， 就是到下个世纪中叶达到中等发达国家的水平。我们应该向全国人民讲清楚，为了落实小平同志提出的教育发 展战略，政府应承担重大责任，社会、人民也应担负起自己的责任，在实行政府办学为主体的同时，充分发动 地方、企业、团体和人民的力量，筹集资金办学，是发展高教事业，使经济与教育协调发展的重大举措，是利 国利民的大好事。这一举措，完全应当得到社会和人民的充分理解和大力支持。 这里有两个问题值得注意：一个是更新教育观念问题。目前，政府包揽办学的陈旧观念，还在影响着改革 办学体制的过程。比如，有人说：“高等学校是培养干部的地方，只应由国家来办”。他们不了解政府包揽办 学的单一体制，到了非改不可的时候了，在政府办学为主体的前提下，积极鼓励把一部分社会资源转到高等教 育中来，是适应我国国情，有利于教育事业发展的。又如说：“上大学免费是社会主义优越性的表现，收费不 利于实现社会公平”。他们不了解，上大学缴费不仅是高教发展的需要，是非义务教育普遍实行的一项制度， 而且对于引导家庭消费投向教育，对于学生增强学习的责任心，养成艰苦奋斗精神，都是有好处的。我国高等 学校缴费的标准，尽量考虑到人民群众的承受能力，对于经济有困难的学生，通过奖学金、贷学金以及勤工俭 学活动，将使教育机会不均等问题受到极大的限制。 另一个问题，是“受益者负担的原则”问题。在我国，高等教育的受益者是国家、企事业单位、学生及其 家庭。所谓“受益者负担”，绝不能仅仅理解为“受教育者负担”。从政府看，面临激烈的经济竞争和新技术 革命挑战，我国和世界其他国家都很重视教育的改革和发展，把国家的教育投入放在重要地位，成为负担的主 体。从企业看，它从高校吸收大量的科技人才和管理人才，成为企业发展和增值的重要因素，专门人才使企业 直接受益，因而在国民收入分配中，他们通过税收负担教育经费，通过捐助、在高校设奖学金等各种形式转化 为教育投入。学生上大学的受益，不仅反映在毕业生的起点工资水平上，而且在就业机会和发展的后劲上，在 提高思想道德水平和享受人类科学文化成果上，都是受益者，因此，由他们负担一定比例的教育成本是完全应 该的。在我国，不仅学费标准低，即使所谓“自费生”，也不是负担全部教育成本，不能简单地与“谁出钱， 谁受益”混为一谈。 二、改革办学体制的重要途径，是发展各种形式的联合办学 ，打破条块分割和封闭状态，使教育资源得到优化配置和合理使 用 在计划经济体制下，以纵向联系为主，以直接的行政手段，配置教育资源，使部门之间、地区之间、部门 与地区之间存在着条块分割，学校设置和专业设置存在“小而全”的现象，学校与社会，学校与学校之间也存 在着封闭、半封闭状态，不利于教育资源的合理使用和优化配置。 市场经济要有效地配置资源，必须建立一个完整的市场体系。市场体系具有统一性和开放性的特征。所谓 统一性，就是市场在国内地域间是一个整体，不应存在行政分割和封闭状态，限制资源的自由流动；所谓开放 性，就是不仅国内要实行开放，而且要对外开放，以达到合理配置国内资源和利用国际资源的目的。 在社会主义市场经济条件下，学校作为面向社会自主办学的法人实体，通过政策导向和社会需求机制，采 取横向联合和协作的形式，发展联合办学，可以打破条块分割、“小而全”和封闭、半封闭状态，使教育资源 得到合理使用，使专业结构优化，学校规模适当扩大，教学水平和办学效益得到提高。 １９８４年十二届三中全会以后，我国高校在经济体制改革的推动下，曾初步开展了联合办学。在不改变 高校原有隶属关系的情况下，中央业务部门之间，中央业务部门与地方之间，省、市、自治区之间，开始打破 条块分割，开展了人才委托培养；打破“教育、生产”两张皮的状况，开发教育、科研、生产一体化，实行科 研成果的有偿转让；在高等学校之间增强横向联系，实行教学、科研、后勤等方面的协作，开展教学仪器设备 和图书资料的资源共享等活动。但是联合办学还不够广泛，深层次的联合难于开展。随着社会主义市场经济体 制的建立，近两年来，通过各种形式的联合办学，呈现出部分高等院校自愿联合和合并的好势头。主要有以下 几种联合形式： １、在隶属关系相同，经费渠道相同，地域相同的一部分高等院校，通过联合，实行合并，使原有的学科 结构得到优化，资源得以合理利用，扩大了办学规模，并为提高教学水平和办学效益创造了有利条件，有的高 校还为进入“２１１工程”作准备。这种院校合并，同５０年代院系调整相比，共同点都是为了促进高教事业 的发展，不同点是：①前者是政府行为，后者是学校和政府共同行为；②前者是在全国范围内重新组建，后者 是在同一城市组设；③前者从一些综合大学分出若干独立学院，后者是把若干单科院校合并为综合大学或多学 科性院校。这些不同点是符合当前实际需要的。 ２、中央部委所属院校与所在地方政府、企业、行业的联合。部委院校以人才培养和科研优势，扩大服务 面，为当地、为行业培养急需的人才，参加当地或行业需要的科技开发；地方和行业在教育经费上给予支持， 在征用土地等方面给予优惠，这对于改革单一的办学体制和单一的经费来源渠道，增强学校适应社会多方面需 要的能力，是大有好处的。 ３、高等学校之间，打破封闭状态，在教学、科研、后勤方面优势互补，互通有无，进行合作。例如教师 互相兼课，仪器设备和图书资料共享，使教育资源合理使用。这种联合和协作，有紧密的、有松散的，有综合 的、有单项的。（１９９４年６月１１日《人民日报》第三版《走向联合》） 这些联合和协作，应从实际出发，扎扎实实，不搞形式主义；要坚持自愿平等，互惠互利，优势互补，共 同发展的原则，不搞“拉郎配”，不搞包办代替；联合应以合理利用教育资源，优化学科结构，提高教学水平 和办学效益为目标，改革单一的办学体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的联合办学体制。 《纲要》的“实施意见”中指出：“实行全国和地方（大区、省、中心城市）分层统筹规划，通过必要的 政策导向和社会需求调节机制，促进国家教委所属院校，中央业务部门，地方所属院校之间，以及地方院校之 间的联合，鼓励普通高等学校和成人高等学校之间的联合与协作，合理调整高等教育布局”。这个《意见》的 实施，无疑将把联合办学的体制改革引向深入，取得更大的社会效益和经济效益。 三、改革办学体制的重要社会条件，是所有制和分配的多元 化，导致办学主体和教育投入的多元化 邓小平同志曾多次指出，社会主义有两个基本原则，一个是公有制为主体，一个是按劳分配。但是，在计 划经济体制下，在所有制结构上，却以国有制为追求目标，搞“一大二公”，排斥或限制非国有制经济的发展 ，遏止竞争，使经济难以搞活；在分配原则上，实际上以平均主义为分配方针，抑制了劳动者和经营者的积极 性和创造性。（《什么是社会主义市场经济》）实践证明，这是不利于发展社会主义生产力的。 十一届三中全会以来，在邓小平同志关于建设有中国特色社会主义理论的指导下，我们坚持了社会主义的 基本原则，又对原有的具体经济制度进行了适当的调整。在所有制结构上，我们坚持以公有制为主体，以个体 经济、私营经济、外资经济和其他经济为补充，使多种经济形式共同发展，国有制和非国有制企业都进入市场 ，进行平等竞争，既巩固了公有制的基础和主体地位，又为市场经济的发展创造了条件。在分配制度上，我们 坚持按劳分配为主，其他分配形式为补充，坚持效益与公平相统一的原则，劳动者的收入将主要由市场机制相 调节。他们之间会拉开差距，但不会产生两极分化。我们主张先富帮后富，最终达到共同富裕。 计划经济下的所有制结构和分配方式，反映在高教办学体制上，同政府包办学、包经费、包培养费，包毕 业生当国家干部，是完全一致的。当前，我们正向社会主义市场经济体制过渡，经济主体与利益的多元化，必 然派生出教育主体的多元化，单一的政府办学格局必然被打破，除政府办学外，企事业单位、社会团体、公民 个人筹资办学和外国人捐资办学将不断涌现；由于教育投入的多元化，必将逐步形成国家财政拨款为主、多渠 道筹集教育经费的局面。（《关于教育资源的配置问题》）我们要看到这个发展趋势，采取正确的政策加以引 导。 预计到本世纪末，我国经济将实现第二个翻番，达到小康水平。在国民收入分配中，国家用于教育的投入 将有较大的增加，这对高教事业的发展是有利的。同时，企业和居民在国民收入分配中将有较大提高，企业用 于科技和教育的投入将增多，居民用于教育的支出也将增加，对子女上大学缴学费的承受能力将会增加，特别 需要指出，我国已逐步进入独生子女时期，使子女受到较多的教育，是多数父母的心愿，这种对教育日益增长 的需要，将成为推动高教事业发展的动力和压力。《群言》杂志刊载两则在日本考察见闻中说，日本人认为， “投资于教育，犹如储蓄，可本利双收”；“父母留给子女的宝贵财产是使其接受足够的教育”。这种反映现 代社会对教育需求的观念，已在中国出现。为此，搞活办学格局，在宏观调控指导下，经过考试进行资格筛选 后，适当以学费作为调节供求的杠杆之一，可能进一步推动高等教育事业得到发展。 目前，我国正处在由计划经济向社会主义市场经济体制的过渡时期。国家财力有限，居民对学费的承受能 力有限（除沿海和大城市经济发达地区外）。在这种情况下，支撑我们在“发展中国家办大教育”，显然是有 困难的。这就需要我们从两方面努力，一方面在保证本世纪内的基本普及九年义务教育的前提下，在国家财力 和人民经济承受能力允许条件下，积极发展高等教育；另一方面，要改革办学体制，采取各种形式的联合办学 ，调动地方、企业、个人以及学校的积极性，增强办学活力，探索高等教育发展的新路子。 四、劳动力市场和技术市场的建立和发展，对改革办学体制 将会起促进作用 在市场体系中，与高等教育关系密切的是劳动力市场（人才市场）和技术市场。除基础学科、部分人文社 会科学、师范教育、国防科技的人才培养，必须由政府调控和保证外，高等教育的大部分可以与人才市场和技 术市场需求相衔接。这就要求高等学校重视市场供需的导向作用，培养社会需要的人才，发展社会所需要的应 用研究和技术开发，改革学校的招生、培养、就业体制和内部管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应 的办学体制。 １、劳动力市场（人才市场）对高等教育的影响 在计划经济下，劳动力和科技人才的资源配置是由国家计划决定的，企业基本上没有用人的自主权，毕业 生也没有择业权，劳动力（人才）部门所有，资源不能合理流动，不利于发挥人的积极性。在市场经济下，劳 动力是重要的生产要素。劳动力市场的作用，是运用市场机制调节劳动力供需关系，推进人才的合理流动，实 现劳动力资源的合理配置。 目前，我国人才市场正在逐步建立和发育过程中，在《关于全民所有制企业转换经营机制条例》中，规定 了企业拥有用人自主权，可录用毕业生，行政派遣的办法将成为过去。为适应市场经济体制的变化，国家教委 在《关于普通高等学校招生和毕业生就业制度改革的意见》中，规定了现阶段招生实行国家任务计划和调节性 计划相结合的制度。在人才市场、劳动力市场比较完善，全面实行学生缴费上学制度后，在宏观调控指导下， 学校可根据社会需求和办学条件，自动调整招生规模。改革上大学由国家包培养费的制度，实行收费和奖学金 、贷学金相结合的制度。改革学生就业制度，近期内实行“供需见面”和一定范围内“双向选择”的办法；在 人才市场、劳动力市场比较完善，全面实行学生缴费上学制度后，除享受国家和单位专项或定向奖学金的学生 按合同就业外，其余学生在国家政策指导下，进入劳动力市场，自行择业。普通高等学校内部的人事制度改革 ，是根据教学、科研、校办产业、后勤服务的不同职能，建立多种形式的用人制度；在编制定额范围内，学校 有用人自主权，在定编定岗的基础上，实行全员聘任（合同）制；在保证教学科研和管理骨干队伍，保证教学 科研任务完成的基础上，进行人才分流，合理配置人才资源。 应当指出，教育成果不是物质产品，不能按教育成本加利润出售；教育不能以利润最大化为目标，自主经 营，自负盈亏；学校与用人单位不构成交换关系。因此，教育有不同于其他产业发展的规律，不能简单地将经 济领域中资源配置方式完全移植到教育中来。 ２、技术市场对改革办学体制的作用 在计划经济下，不承认技术成果是商品，学校的科技成果被无偿占有，挫伤了教师从事科学研究和技术开 发的积极性。十一届三中全会前后，明确了科技是第一生产力；科技工作应面向经济建设主战场；承认科技产 品的价值，使科技成果商品化，实行有偿转让，使科技成果迅速转化为生产力；发挥高校在国家科技工作中方 面军的作用等，这些理论和政策，促进了高校科技工作的蓬勃发展。目前除基础研究和跟踪世界高科技研究外 ，高校的应用研究和技术开发，适应社会主义市场经济发展的需要，通过竞争和横向联合，为企业的技术进步 作出贡献，教育经费的一部分，科研经费的绝大部分来自科技市场。与此同时，有条件的高等学校，兴办的高 科技为主的校办产业，使自己的科技成果很快转化为科技商品，直接进入社会经济大循环，既活跃了科技活动 ，又为学校取得了部分经费收入。 在企业与高等学校之间，以人才培养和科技开发为纽带，进行多种形式的联合与协作，使双方都得到好处 。从企业说，可以根据市场的变化，委托学校或者联合研制新产品；可以委托学校开展继续教育，使在职人员 及时掌握新的科技知识和管理知识；可以在学校设置定向奖学金，在人才短缺的情况下，得到稳定的来源；可 以在高校联合设置研究中心、技术开发中心和中试基地，使企业在竞争中处于有利地位。从学校来看，这种联 合既是人才和科技成果流入企业的好形式，又能使高校得到一部分办学经费和科技课题。这种互惠互利，优势 互补的联合和合作，既不影响企业和高校的原有职能和分工，又能促进双方得到发展。 市场在资源配置中虽能有效地发挥作用，但应防止其负效应，如短期行为、盲目性等。市场对教育的作用 有局限性，如人才资源的市场配置中，对于基础学科、艰苦行业、边远地区所需的人才，就需要运用政策手段 进行调节，这些情况都应注意加以区分。 五、对高校办学模式的几点意见 从１９９２年普通高等教育工作会议到去年党中央和国务院召开的全国教育工作会议，在改革办学体制和 模式的基本思路上，一直把调动社会力量筹集办学资金放在重要位置；同时，随着改革的实践，去年进一步提 出多种形式联合办学，以促进合理使用和配置教育资源，提高办学效益的新思路。下面根据我所了解的情况， 对办学模式谈几点粗浅的看法。
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; １、关于“国家投资为主，学生缴费和社会集资为辅”的模式。在新旧体制转换的过渡时期，这种模式目 前应是普通高校的主要模式，以保证学校的基本需要和稳定的经费来源，以利于提高教育质量和保持学校的安 定。学生缴费应逐步到位，按教育成本的适当比例收费。要发挥学校的优势，开展人才培训，科技开发，创办 科技产业和开展社会服务。调动地方、企事业的积极性，多渠道集资办学，逐步增强学校自我发展的能力。特 别是通过各种形式的联合办学，合理配置和使用教育资源，优化教育结构和学科结构，扩大学校办学规模，提 高办学效益，应作为当前改革办学体制的重大举措，认真贯彻执行。在贯彻“国家投资为主”的原则时，主管 部门要区别不同地区、不同学校收费和集资情况，确定不同的比例，不能一刀切。高等学校要看到学生缴费和 社会筹资，在不同地区和学校中所占比例将逐步提高，要不断增强自我发展能力，以免被动。 ２、关于“学生缴费和社会集资为主，国家财政补助为辅”的模式。《纲要》的“实施意见”中进一步提 出“某些种类的高等学校可以试行”加以限制，以示慎重。据初步了解，在现有公办高校中，不管其专业是否 热门，全校很难试行这种模式。主要原因是，学生缴费低于教育成本过大，社会集资困难较多，加上原有办学 模式中，人员偏多，机构庞大，包袱沉重，高校内部管理改革滞后，新机制难以运行，在这种情况下，原有经 费尚且短缺，改为“学生缴费和社会集资为主”后更难生存。 但是，在保证原有经费不减的情况下，在新增学生部分或试行“一校两制”，有的院校表示可以试一下。 这样做的好处是：①学校经费的“基本口粮”有了，试行的风险不大；②有利于老校挖潜，提高效益；③学校 增强经费来源，有利于教师队伍的稳定；④老校办专科，比新设专科学校质量有保证。为此，提出两点建议： ①很多高校认为，扩大调节性招生计划，招收委培生和自费生，对这部分学生实行“学生缴费和社会集资为主 ，国家财政拨款为辅”的模式是可行的，不要轻易加以改变；②继续试行“一校两制”。我省一所高校实行“ 一校两制”试办“自费学院”和企业集资办学的“技术学院”，所设专业比较热门，以专科为主，两年来招生 列入调节计划，毕业后自由择业，还是比较受欢迎的。目前的问题是，由于自费生、委培生收费标准偏低，如 果进一步发展，基建投资无着落。为此，建议把“国家财政补助”主要用作基本建设。 ３、关于“民办自费”模式。随着经济发展和人民生活的改善，民办高校特别是面向中小企业、乡镇企业 、第三产业的高等职业学校，可能有较大发展。这对于改革办学体制，适应社会主义市场经济的要求，满足人 民对高教日益增长的需要，是具有重要意义的，应大力支持、积极引导其发展。
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