论学校国有民办制

论学校国有民办制

论学校国有民办制 李金初     编者按：《论学校国有民办制》是北京市中学校长高研班结业论文。版面所限，本刊只选登了其中的一部 分。      ＊ ＊ ＊      一、实施学校国有民办制的经济原因（略）      二、实施学校国有民办制的管理原因（略）      三、实施学校国有民办制的理论、政策实践根据（略）      四、学校国有民办制的界定、实施和意义      （一）学校国有民办的界定      国有民办制学校是介于纯政府办学与纯民间办学之间的一种新型办学形式。政府将全民所有制的公办学校 ，按照有法定效力的程序，交由有法人地位的社会团体或公民个人承办，其资产及以后的资产增值仍属国家所 有，而事业费和日常运行经费的全部或大部由承办者依法筹集，承办者享有民间办学的政策权利和办学自主权 ，这样形成的教育法人实体，称作国有民办制学校。公办学校转制改革为国有民办制学校，即学校国有民办。      国有民办制学校的特征在于：国有、承办、自筹、自主。所以，我们可用四句话来概括国有民办制学校的 基本模式：“学校国有，社团／公民承办，经费自筹，办学自主”。其中，办学自主的基本含义是：用人自主 、招生自主、教改自主、经费支配及工资分配自主。这种基本模式的一种变式是：“学校国有，民办公助，校 长负责，办学自主”。它主要是指那些需要政府继续提供部分事业费和运行费的学校。当经费以自筹为主时， 称为民办公助，依然属国有民办制学校。      当然，这里所谈的“自主”，有它的相对意义，一般是指学校在国家的基本教育法规范畴内享有不受制于 教育行政部门的独立办学权力。其自主性的大小，可由承办双方在协议或合同中规定。对经费自筹，也是指事 业费和日常运行费自筹，并不包含基本建设费和大型设备购置费等。      （二）学校国有民办的实施和政策      1.转制学校的条件      转制改革是否成功，将取决于三个方面的成绩和结果：一是能筹集到足够的经费，二是管理运行良好，三 是办学成绩提高。这些都与学校所处的环境条件、学校自身条件及承办者条件有关。转制学校一般应具有四个 条件：      (1)地区条件：一般应在城市或经济较为发达的地区，有较好的民间财力基础，并且基本普及了九年义务教 育；      (2)学校办学条件：办学条件比较好，有较大的开发潜力，容易形成较为强大的校园经济力量；      (3)学校质量、水平条件：是一个地区范围内较好的学校，对社会教育资源的投向有较大吸引力；      (4)承办者条件：若承办者是法人单位，则应聚集富有办学经验的人才，并有一定财力支持办学；若是公民 个人，则要求是道德高尚、能力出众的教育专家或管理专家。      应该说，以上条件是缺一不可的。决不可进行无条件的转制或降低条件的转制，当然也不应违背学校的意 愿而搞行政任务的分派。      2.转制学校的数量      转制学校的数量决定于以下三个数量：      (1)符合转制条件的学校数：      (2)在教育经费的需要数和实际可以提供数之间所造成的差数，即为经费的缺口。由此可以确定出为弥补这 个缺口而需要进行转制改革的学校数；      (3)社会所能承受的转制学校数。这个数的确定可能比较模糊。但是，当前家长择校的程度是可以度量的， 可用这个程度（其实还可以大一点）来近似地表现社会对转制学校的承受力。      上述三个数中的最小数，将是可以转制的学校的最大数。如果依次分别用a1、a2、a3来代表这三个数，其 最小数用Min(a1、a2、a3)表示；用Max表示转制学校最大数，则将有关系式：Max=Min(a1、a2、a3)。在目前教 育经费存有较大缺口的情况下，显然有a2>a1,a2>a3，所以，此时应有：Max=Min(a1、a3)。但这三个数变化的 趋向是：a1、a3随时间的延续而变大；a2却依时间的延续而减小，这是社会经济发展的必然结果。所以，必有 那么一天，将有a2    国有民办制学校是要“消亡”的，而且是自行消亡的。国有民办制学校产生于我国经济社会发展的一个特 定时期，即在改革开放建立社会主义市场经济的前期，也就是在提供给教育的经费不能满足同时办好所有公办 学校的历史时期。它是为适应经济、社会发展的需要，而使教育实现更好发展所出现的一种办学历史现象。它 既有产生的必然，也有消亡的必然。因此，它是发展教育的补充，并非教育的主角。在它完成了历史使命后， 它会十分自觉地退出办学的舞台。当然，建立或“消亡”国有民办制学校，也是政府可以控制的一种办学行为 ，其学校数量完全可以由政府依据经济状况进行调控。我们还要指出：公办学校转为国有民办制学校，或反过 来，国有民办制学校转回公办学校，在关系上是很简单的，既容易转过去，也容易转回来。原因很简单：这两 类学校在本质上都是公立的，有相同的所有制，不存在资产的转移关系。      3.学校国有民办的政策      与公办学校相比，国有民办制学校具有特殊优势：即享有民办学校筹集经费、特别是可以按教育成本收费 的政策。它本来就是一个政策的产物。因此，政策也就成了它生存发展的生命线，必须给国有民办学校以有力 的政策支持。政策支持当然也有限度，即不超出给民办学校的政策。所以，国家给国有民办学校以民办学校的 同等政策既是必要的，又应是充分的。当然，对日常经费不完全自筹的国有民办制学校的政策（主要是收费政 策，例如在收费生的比例方面）可以给以较大的限制。      4.建立国有民办制学校的步骤      根据作者最近几年的实践与思考，提出以下建议：对一个地区来说，政府实施国有民办制学校计划的主要 步骤应包括：(1)对本地区的教育经费需求与供给保证进行分析，如果没有缺口，则停止；如果有缺口，但有其 他更好办法可以解决，也停止；若无他法，则研究本地区的社会承受力、学校及承办者的条件，如果没有符合 条件的学校，也应停止；若有符合条件的学校，则选择强有力的校长或承办者，并且学校自愿作为试点校，进 行先期试点。(2)在不少于一年的试验期内，一定要强调政策到位。否则，试点学校将难以运作。政策到位的关 键在于政府机关，特别是职能部门对改革的认识和支持。根据经验，由本地区的最高行政机关发文进行试点改 革，是能使政策快速到位的。(3)总结试点经验，在符合转制条件学校的自愿之下，逐步推广。在推广中特别要 注意防止不良动机。在试点期间对试点学校，或在推广期间对刚刚起动的学校，自筹经费的速度可以先慢后快 ，甚至给予一定的改革启动款项，以使改革前期不致陷入困境。      对一个学校来说，首先一定要衡量自己是否符合转制条件；对符合转制条件的学校，领导一定要有转制的 勇气，并同时进行转制的宣传、讨论和准备转制的方案。当校内认识比较统一于自愿改革、改革的方案又得到 批准时，就可以开始实行转制改革。      （三）学校国有民办的现实意义      学校国有民办的意义是重大的。这是在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论指导下的一次解放思想、 实事求是的教育改革实践，其结果是建立由公办学校（为主）、民办学校和国有民办制学校所组成的办学体制 新结构。这个体制结构是与我国的经济体制结构相适应的，因此它将对经济发展起一定的促进作用；这个结构 的建立又是我国行政管理体制改革的结果，必将对教育行政体制改革有重大促进作用；同时这个体制的出现， 也将是教育投资体制的进一步完善。此外，国有民办制学校的建立对教育理论，特别是对教育管理理论、教育 经济理论、教育改革理论的建设和发展提供了新的研究园地，必将促进这些理论的发展。现在，让我们比较具 体地来讨论它的几个现实意义。      1.它是筹集教育经费、扩大教育资源增量的一条渠道      国有民办制学校的事业费和日常运行费是完全自筹、或大部自筹的。沈阳20中学，两年时间筹集经费900万 元，解决了学校办学中的许多问题：北京花家地小学，也是一所“公立民办”的国有民办制学校，在一年中， 就筹集资金140万元，是政府投入的5倍，帮助学校很快成为有特色的学校。就全国教育发展来讲，到2000年时 ，预计需要教育投入4158亿元，其中的20%，即831.6亿元要靠社会集资来解决。要实现这一宏大目标，没有足 够数量的学校转制为国有民办制学校，以迅速开辟一条吸纳社会教育资源的重要渠道，是难以实现的。国有民 办制学校筹集经费的基本途径是：(1)发展校办企业，企业按年向学校上交利润；(2)有条件的学校可以利用学 校的临街优势，发展学校周边房地产业，收取租金；(3)实行学生缴费入学，或实行部分学生缴费入学；(4)开 展对社会的有偿教育服务；(5)接受海内外的各种捐助。      2.它是公办学校走出困境的一种选择      我们提出一个命题：“部分办学条件比较好、办学质量和社会声誉比较好的公办学校，在改革开放和政府 给以扶植的政策条件下，可以充分挖掘学校自身的发展潜力，盘活教育资源，发展学校经济力量，并广泛吸收 社会教育投资，以部分甚至全部解决学校办学所需经费问题。”这是进行公办学校转制改革的重要命题。只有 确立这个命题，公办学校的办学体制改革才有实际意义。      3.它是满足择校需要的一条途径      择校，是社会人们自然的、合理的需要。允许择校是教育民主性的表现。我们又要纠正一个错误的公式： 教育平等等于就近分配入学。在教育条件不平等之下，就近分配入学依然是不平等。日本的公办学校是严格实 行就近入学的。但日本学校的规模、条件是全国依法均等的；对教师有高学历要求，而且是依法流动的。法律 规定了一个教师在一所学校里工作的最高年限。长期流动的结果，可使各校教师水平相当。这才是真正的教育 条件平等。在这样的条件下，教育平等才能与就近入学划等号。而且，就在这样的条件下，日本政府并没有完 全限制学生对学校的选择，只不过这种选择只能在私立学校中进行。在我国的现实条件下，择校行为是难以用 行政手段控制的，因此应对有择校要求的学生开辟择校途径，而国有民办制学校正具有这样的作用。      4.搞活学校管理机制的一项有力举措      公办学校的内部管理体制改革在取得了相当大的成绩之后，进入到一个高原状态，表现为改革难以深化。 外地甚至有人惊呼：北京的改革进入了死胡同。改革要寻求新的突破口。我们应从现存的问题开始。(1)在学校 内部实行的校长负责制，设计的内涵为：校长全面领导、负责学校行政工作、党支部发挥政治核心和监督保证 作用，教代会参与民主管理。这是一个多元体制，容易产生党政矛盾，在许多学校产生了摩擦。反映了这种体 制的内涵设计上的矛盾，有待深入研究。(2)人员利用率低，表现在两个方面：一是生师比例低，1994年北京普 通中学平均生师比为8.4:1。如果只以专职教师计算，则生师比为13:1。有关资料显示：1992年世界中等教育平 均生师比为16.9:1，亚洲国家是20.1:1。就作者最近对新、马、泰的教育考察所获资料来看，这些学校的生师 比都在20:1之上，有的甚至高达24:1。相比之下，我们生师比显然过低；专职非教学人员偏多。仍以1994年北 京普通中学情况为例，专职的非教学人员占到教职工总数的36%，而在新、马、泰的学校中，一般只有15%，这 表明在人员利用上尚有很大潜力。(3)教师流动机制没有形成，聘任制难于完全实现。离开了完全的聘任制，学 校的管理在相当大程度上就失去了活力。(4)在工资分配上，工作的量好考，而质难评，这是深化改革的一个关 键问题。目前所实行的结构工资构成，正好是在基本课时量基础上的分配制度，其缺点已在多处暴露。其中最 主要的是滋长教师斤斤计较的思想和雇佣观点，这是与对教师的要求不相容的。教师从事的是教育劳动。教育 劳动的最重要特点就是教师集劳动者、劳动工具、劳动内容于一身，教师的思想、言行便是教育的内容。教育 要求教师应是无私奉献的。这样的要求与目前的结构工资形态是不相容的。两者矛盾、斗争的结果，将不是教 师无私奉献的职业道德要求的消失，而只是目前形态的结构工资的改变。这在内部管理改革上，都是重大的难 题。解决这些管理难题，至少需要三个条件：(1)积极性、迫切性；(2)对外的抗干扰性，即办学自主权；(3)承 受力，即实力，特别是经济实力。应该说，国有民办制学校比一般公办学校更具备这些条件。因此，在深化学 校内部管理改革方面，国有民办制学校将会走在前面。      结论：由于我国教育投入的困难将会长期存在，进行办学体制改革、建立多元的办学体制是必然的趋势， 国有民办制学校将是一支重要的办学力量；建立国有民办制学校在经济、管理、理论、政策和实践等方面有着 坚实的根据；建立国有民办制学校，对缓解教育经费困难和推动学校自主办学都有重要意义。是国家发展基础 教育的一种有效选择。      〔附〕 北京十一学校办学体制改革方案      一、宗旨、目的      根据小平同志“三个面向”的指示，为了加快教育改革和发展的步伐，落实《中国教育改革和发展纲要》 及《实施意见》，贯彻落实全教会和市区教育工作会议精神，拓宽教育经费筹集渠道，发展多种办学形式，发 挥条件好、质量高学校的自身优势，在改革开放和政府给以政策扶植的条件下，探索和创造一种新的办学体制 ，即“承办制”，属国有民办性质，用以缓解教育投资紧缺的困难，同时使学校获得相对独立的办学自主权， 以便在更高速度和更高水平上发展，使办学更富特色，达到利国、利校、利民的效果。在体制变革中不改变学 校国有的性质，不以赢利为目的。      二、基本模式、改革项目和办学目标      办学体制改革的基本模式为：学校国有，校长承办，经费自筹，办学自主。简称作“承办制”。      改革项目确定为“五自主”，即：自主筹集日常办学经费，自主招生，自主用人，自主支配经费，自主教 育改革。      办学目标确定为：设备现代化，队伍高水平，质量上一流，市区特色校。      三、项目基本内容      （一）自主筹集日常办学经费。指除去应由国家继续承担的(1)学校基建费用；(2)大型设备添置费用；(3 )医疗费用；(4)离退休人员费用外，其余办学经费均由承办人依法自主筹集。承办人享有民办学校筹集经费的 政策权利。筹集的基本办法是：(1)发展校企创收；(2)发展校产创收；(3)向入学者酌收教育成本费；(4)发展 共建关系；(5)海内外各种捐助。      日常经费拨付的过渡办法是：从新学年开始，逐年递减1/3，直至停止。      （二）自主招生。承办人承诺初中以招收本地区的学生为主，每年接收现五棵松中心学区小学毕业生的17 ～18%入学，其中按国家标准收费不少于9%，其他方面由学校自主确定；经市局批准后，高中招生面向全市，每 年240名，其他方面由学校自主确定。在本地区有了新建中学后，减少初中收生比例。      （三）自主用人。承办人在《劳动法》规定范围内，有高度用人自主权，通过建立劳动合同关系，建立学 校独立的用人机制，在编制内选聘教职工和任免人员。对1995年1月1日前已在校的正式教职工，若本人今后与 校方不能达成签定劳动合同的协议，则关系转给教委人事科。对学校在市内外招聘的各类人员，教委人事科将 给予政策和工作上的支持帮助。      （四）自主经费支配。承办人对自筹经费投向享有决定权。在“效率优先，兼顾公平”的原则下，实行按 劳分配，在现有结构工资的基础上，不断完善本校的工资体系和奖励办法。      （五）自主教育改革。学校将实验方案报教委备案。      四、办学目标和责任      （一）承办人要在承办期内对国有资产按国家规定管理。      （二）学校在设施、设备上最终实现办学条件的现代化，达到全市一流水平。      （三）承办人要坚持依法办学，保证学校的社会主义方向，全面贯彻教育方针，按教育规律、运用先进教 育思想办学，选聘优秀教师，实行严格管理，使学校富有特色，达到高质量、高水平，成为全国名校。      （四）建成一流教师队伍，其标志是具有优秀职业道德，知识、学历高层次，特级教师和市区名师数高比 例，年龄结构合理，形成梯队；同时建成一流的干部队伍。      （五）教科研成果突出，成绩优秀，有一批对市区有影响和示范作用的成果或经验，教师的专著和论文数 大幅度增加。      （六）学生全面发展成绩突出。办学水平达市先进水平。在全市招生的条件下，教学成绩达市重点水平， 每年为重点大学输送大批优秀生源，同时在全面发展成绩方面位于市先进行列。      （七）积累并整理出改革经验。      五、政策条件      请区批准以下各项：      （一）承办人认为条件成熟时，可以横向对外扩展形成联合办学、多类型办学；纵向可以发展小学部和高 中后教育。      （二）学校有权直接接收海内外的各种捐助。      （三）高级和一级职称的评定指标每百人中的占有比例、破格高级（40岁以下）的指标、35岁以下的破格 高级指标、特级教师评选指标，均从优，以符合学校队伍高水平的实际。      （四）在区解决教师住房时，政府对学校给予优先优惠解决。      （五）发文公布十一学校为区实验中学，并列入重点建设的示范学校之一，支持十一学校进入全国重点普 通高中行列。      六、督导、评估、验收和奖惩      学校依法接受国家对办学的督导；      每年接受一次对改革进展和成绩的评估；      每3年接受一次阶段验收；      承办人离职或因其他原因中止时，接受终结评估和验收。      改革和办学取得优良成绩（按每年评估、验收结果），上级对承办人应予奖励；若终结验收结论为优良成 绩，则对承办人及其他有杰出贡献的干部和教职工给予重奖；若评估成绩不合格，则撤消承办资格。      七、期限和中止      首次承办期定为8年。      下列条件之一出现时可中止：      （一）8年期满；      （二）承

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办人身体条件不允许继续工作；      （三）承办人触犯刑律，不允许继续任职；      （四）因运行经费难以维持，承办人申请，上级批准，可以中止；      （五）督导、评价或验收不合格；      （六）其他难以抗力的原因使承办难于进行时。      八、本方案经批准后实行      北京十一学校的办学体制改革是个力度很大的改革。但由于政策不到位的原因，总是打打停停，到又一次 正式批准时，距提出第一个方案的时间已经是两年又10个月，所以这是一个迟到的改革。就是教委发文批准了 ，也还是有政策不到位，特别是招生及收费的政策，因此它又是一个总有政策不到位的改革。即使如此，正式 改革将近一年来，也还是取得了几项前所未有的突出成果：(1)从本学年度开始，国家财政拨款依年递减1/3， 即本学年将缩减国拨经费70～80万元；(2)扩大了学校招生范围，初中跨片招生，高中全市招生，实际上由区级 水平学校进入了市级水平学校；(3)学校发展横向联合办学，在校内与民建北京市委联办了原由民建一方单独主 办的北京建华实验学校，扩展了多形式办学的舞台；(4)在这一年中学校多种形式吸纳社会资金，累计几百万元 ，为学校的改建工程准备了启动资金，计划在近期新建初中教学楼；(5)教师收入进一步提高，全校人均月收入 过千元，教师最低月工资800元。办学体制改革已成了十一学校快速发展的强大动力。      （该论文指导教师是陈孝彬教授      

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