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解析“一费制”
聚焦“一费制”系列报道2 解析“一费制” ——关于中小学公用经费定额标准的对话 ※没有生均公用经费定额标准，学校收取杂费就没有科学的依据，政府财政拨款就没有量化的标准。每年给多少是多少，不给或少给，谁也说不清楚，职责不明。 ※研究人员已经开发出一套软件，几分钟内就可以计算出一所学校、一个县、一个市、一个省乃至全国的义务教育公用经费需求量，它是从学校运转所消耗的每一件实物中精确计算出来的，方便快捷。 ※有了生均公用经费定额标准，各级政府同时也就有了一份责任和义务。各级教育部门就可以理直气壮地向有关部门提出公用经费的需求总量，并要求将此列入本级政府的财政预算中。每年需要多少，给了多少，还差多少，一目了然。 对话双方：●李曜明本报记者 ◆胡喻山“国家贫困地区义务教育工程”专家、高级会计师、研究员 ●李曜明(以下简称李)：“一费制”收取的杂费是为了补充学校公用经费不足的。这里牵涉到“公用经费”这个概念。可是，我在采访时发现，不少人对这个概念很模糊，经费缺口清单中罗列的项目很多，外人一时很难分清哪些属“公用经费”的范畴，哪些不是，很容易产生误解。我知道，您多年来一直在研究中小学公用经费这个课题，能不能给读者解析一番？ ◆胡喻山(以下简称胡)：我国教育经费按用途分两大类：教育基本建设费和教育事业费。其中，教育事业费又分为公用经费和人员经费。 就一所学校而言，经费由三部分构成：1.教职工的工资；2.用于教学活动运转的公用经费；3.大型设备购置和校舍建设的发展经费。 中小学公用经费是指为保证学校教学活动正常运转、维持正常教育秩序而消耗的公共使用的经费。从经济学角度看，是中小学维持“简单再生产”所必需的。 财政部、教育部颁布的《中小学校财务制度》和《中小学校会计制度》将中小学公用经费分为六大类，即：公务费、业务费、业务招待费、设备购置费、修缮费和其他费。 ●李：可是，个别学校在实际操作中，并没有严格按照上述标准分类、分项支出。您认为，哪些项目不应该在公用经费中支出？ ◆胡：我国举办着世界上规模最大的基础教育，由于当前的财力有限，公用经费标准本身就很低，如果非公用经费挤占公用经费，那么，有限的公用经费就会更加紧张，必然影响学校的正常运转。我认为，下列支出不能列入公用经费的范畴：学校教职工的水电费(是家庭的私费开支)；学校独立核算的食堂所发生的水电费；学校独立核算的基建项目所发生的水电费(应由承担基建的工程队支付)；学校独立核算的校企及单独核算的经营项目及出租项目所发生的水电等费用；勤工俭学的支出；学校对外投资的经费……这些均应从公用经费中剥离出去。 ●李：中小学公用经费定额标准非常重要，它是确定“一费制”取费标准的重要依据，也是财政部门编制教育经费预算的依据。所以，教育部、国家发改委、财政部要求各省制定公用经费定额标准。我听说，早在十多年前，您就参与了“中小学公用经费实物消耗定额标准”的课题研究，这个课题的研究结果如何？ ◆胡：过去，中小学公用经费的确缺乏科学的管理标准，很多人只注重要钱、分钱、花钱，至于应该要多少钱，能够给多少钱，维持一所学校运转需要花多少钱，生均多少钱？这些问题却很少有人来研究，财务活动变成了记记账、报报账的过程。为了加强基础教育财务管理，科学地预测公用经费的需求，提高教育质量和办学效益，1989年，我们提出要建立普通中小学公用经费实物消耗定额体系，并成立了课题组。 该课题是在原国家教委的领导下，由湖北省教委会同北京、山西、甘肃、四川、江西、上海、福建、广东、山东等11个省市教委共同研制的。 课题组先抽取一些中小学，对公用经费实物消耗情况进行实地观察测定，将学校每天耗用物品逐一登记，每月汇总，将教学大纲和教材规定的所有实验课开足，然后计算所消耗物品的量。 课题组共采集原始数据1320万个。根据不同物资的消耗阶段，按校平、班平、相关年级平、生平的年消耗量用回归方程进行处理，获取了各类物资消耗量的估计值。1991年7月，通过了专家的鉴定。1992年，原国家教委决定在全国试用。据调查，使用该“定额标准”的地方，效益明显。 ●李：为什么要通过实物消耗来确定公用经费标准，而不是用货币的形式？ ◆胡：学校的公用经费是以货币形式反映的，但是，有相当一部分经费消耗实际上是实物形式实现的，有意思的是，这些以实物形式消耗的物品，基本上属公务费和业务费的范畴。 公用经费实物消耗定额，是指公用经费中以实物形式消耗的各类实物数量标准。这是因为，在市场经济条件下，我国各地的物价存在明显的差异，用实物定额进行管理，夯实了财务管理的基础，可以适应各地的需要。 尽管我国各地经济条件、教育基础、地理环境不同，但是，要完成教学任务消耗的绝大部分物资是相同的。 ●李：你们研究的公用经费实物消耗的种类有多少？ ◆胡：中小学的物质消耗品种随教学内容的增加而增加，价值随着年级的升高而提高。涉及的实物品种多达766个。据我们测算，小学一年级公用经费实物消耗数量是233种，到六年级增加到277种；初一是282种，初三就增加到364种。比如劳动技术教育课所消耗的物品，从初一到初三，从木工类到金工类再到电工类，共71种。 ●李：制定这个“定额”对现实有什么意义？ ◆胡：现代管理方式大体有三种，即定额管理、项目管理、目标管理。其中最基础的是定额管理。定额就是量化标准，如定编、定员、定岗，就是定额管理。 “普通中小学公用经费实物消耗定额”是普通中小学和教育行政管理部门计算教育经费、组织物资供应、考核物资消耗的依据。涉及的实物品种多达766个。如果手工测算，耗时耗物，为此，我们编制了计算程序，在电脑上很快就可以测算出来。 这个定额在充分调查的基础上，通过分析、研究、计算、整理，根据国家有关法规和政策，依据当时的中小学教学大纲和教学计划，以保证正常教学秩序和学生身心健康发展的基本需要为原则，分别以学校、教学班、学生为单位制定相应的年均物资消耗定额，并按照物资的用途和自然属性归类，按国家预算支出的“目”级科目排列，适应于中小学校和教育行政部门测算公用经费、编制经费预算和物资采购计划，制定财务管理制度和物资管理制度。 用这个“定额”能够测算中小学正常运转的基本需求。将实物定额乘以实际价格，就能很快测算出一所中小学、一个县、一个市、一个省乃至全国中小学公用经费的基本需要量。 这个“定额”能够准确地测算出基础教育所需的人力、财力、物力资源，可以为各级政府确定基础教育投入提供科学依据。 根据这个“定额”测算的结果，可以为各地合理设置学校规模、调整学校布局提供依据。 通过这个“定额”，能够发现学校正常运转物资的短缺数量，进而通过内部调整，为学校提供必需的物资保障。 政府可以根据工作的进度，合理地分配和调度资金，把握资金投入的度、量、项，有效地保证资金供给。 此外，这个“定额”可以提升教育财务管理水平，为中小学成本核算提供依据。 ●李：既然用这个“定额标准”可以很快计算出一所中小学公用经费的需求，那么，我们能不能到一所学校现场计算一下？ ◆胡：这是完全能够办到的，只要核准了当地所有消耗品种的价格，计算时只需要输入分年级的学生数、班级数等几个基本数据，计算结果很快就会出来。当然，不同规模的学校，计算出的结果肯定有差异。 在编制“定额”时，我们曾以湖北省武汉市1991年3月的价格为参考，计算了规模在12个班540名在校生学校小学、初中、高中的公用经费需要量，结果当时小学生均公用经费物耗部分需要为47.14元；初中为77.28元；高中为121.24元。这只是按当时的物价水平计算的。在编制“普通中小学公用经费实物消耗定额”光碟时，我们以湖北省荆州市2002年3月的价格为参考，以同样规模的学校进行计算，结果小学生均公用经费物耗部分需要为151.44元；初中为228.42元；高中为309.45元。 ●李：我们一方面要制定科学的公用经费标准，使经费来源渠道稳定和畅通；另一方面，怎样才能把有限的公用经费用好，提高教育投资效益？ ◆胡：1992年，原国家教委颁布了《普通中小学公用经费实物消耗定额》，要求各地参照试用。 中小学作为提供教学服务的基本单位，既为学生提供服务，又要购买教学必需的商品，这就要求中小学教育经费的管理者能够以最小的经济代价换取最大的经济价值，换取最好的资源。 可以从中小学公用物资采购方面寻找切入点。因为长期以来，中小学公用物资采购一直处于单个、分散采购的状态，管理分散，损失较大。比如办公用品的采购，利用供求规律和竞争规律，将分散采购集中“打捆”，形成集团购买，集中采购，可以获取质高价平的商品。 属于财政性资金采购的公用物资，应逐步纳入政府采购的范畴；属于学校必须代学生统一采购的物资，以县为单位将零星物品集中“打捆”，形成集团购买，进行比质比价采购。 公用经费在使用上要科学合理，既能保证日常需要，又能维持资金的正常运转。在资金的占用比例上要相互协调，防止一种资金占用过多，另一种资金占用太少而影响学校的运转。 公用经费应遵循封闭管理的原则，专款专用，不得挤占、挪用、截留、平调。 ●李：在“一费制”杂费标准中，教材和作业本占了很大的比例。如果课本费用过高，必然使公用经费总额减少。据我所知，江西省为此专门限定了课本费在杂费中所占的比例。您对此有什么高见？ ◆胡：目前推行的“一费制”，我认为应该理解为统一收费标准的制度，而不能理解为一种收费。事实上，“一费”包括杂费、教材费和作业本费，这三类费用构成了统一收费标准。按经济学的观点划分，这三类费用的性质是不同的。严格来说，只有杂费是用于弥补公用经费不足的费用，即由学生家庭分担的一部分教育成本费用。而教材和作业本是学生在学习中个人所必须的耗费，并非是分担教育成本费用。因此，制定“一费制”标准时，关键是制定杂费标准，也就是分担教育成本的数额。 在制定杂费标准时，应考虑以下因素，一是正常教学的需求；二是财政的供给能力；三是群众的承受能力。如果不考虑教学的需求，过多的考虑后两点，其结果必然降低教学质量，而这种做法是以牺牲后代的文化素质为代价的，这种成本虽然眼前很低，站在历史的高度看，代价却是十分昂贵的。由于我国幅原辽阔，各地各方面差异很大，财政的供给能力与群众的承受能力差别也很大，对确有困难的地方，我认为，可以先测算出教育经费的基本需求，把这种需求作为目标，通过各方面努力去实现这个目标，或者做出几年规划，逐步地接近直至实现目标。 ●李：从实际来看，中小学每个年级消耗的公用经费数额不同。可是，我看到省里只制定了小学和初中两个标准，您认为怎样更合理？ ◆胡：对照“定额”，的确可以看到，每个年级消耗公用经费的数额是不同的，有的消耗是以校为单位；有的是某个年级必须的消耗，如生物课的物耗品种，只有当开设这门课的时候才会发生；有的是以班为单位的消耗，如清洁卫生用品；有的是以学生为单位的消耗，如化学的分组试验，一人组和四人一组，都可以计算到个体。这种校平、班平、相关年级平、生平的消耗量，最终都可以平均计算为生平。我认为，如果杂费的标准全部按年级来计算，显然过于繁琐，但只按小学和初中来计算，又过于简单。事实上，建国以来的很长一段时期，中小学的杂费采用初小、高小、初中三类收费标准，这种方法是有一定道理的，既简单又方便。 ●李：从时间的跨度来说，你们这个“定额标准”有没有过时？因为学校消耗的实物种类可能有所增加，现在，学校又增加了信息技术教育和综合实践课等内容，怎样来完善这个“定额标准”？ ◆胡：“定额”的编制虽然是1992年完成的，但它所编列的是正常教学所必需的实物数量。在编制过程中，我们剔除了一些带有区域性的物耗品种和样本数据量太小的品种，中学由调查的629种降到485种，小学由405种降至281种，可以说，列入“定额”的消耗物品和数量，都是学校维持正常教学最基本的需求，现在看来，仍然没有过时，仍然可以作为计算公用经费基本需求量的依据。 不可否认，由于历史的局限，当时所编列的物品与现时教育教学的需要有一定的差距，尤其是信息技术教育和综合实践课所需要耗费的物品，不可能在十多年前就列入“定额”，正是因为这样，财政部、教育部文件(教财[2001]38号)要求：“有条件的经济发达地区，可参照原国家教委制定并试行的《普通中小学公用经费实物消耗定额》文件规定，同时综合考虑学校信息技术和农村基础教育发展的实际需要等情况核定公用经费的标准和定额。”国家也应该组织力量对“定额”进行修订，在修订的“定额”颁布前，该“定额”仍然可以使用。 学校要算成本讲效益 公用经费是学校完成教学任务，保证教育质量，实现培养目标的根本保障，是学生身心健康发展的前提条件，是保障受教育者合法权益的物资基础。 同人的生命一刻也离不开食品和水的道理一样，学校运转一天也离不开公用经费。公用经费的开支是经常性的，随时发生的，因此，其供给是不能中断或减少的。为实施义务教育的学校(尤其是农村学校)提供公用经费并使其有一个稳定的来源，是各级政府尤其是地方政府义不容辞的责任和义务。 现在，农村中小学公用经费短缺是个普遍现象。但一所学校运转究竟需要多少钱，财政给了多少钱，还短缺多少钱，生均多少钱，校长首先要心中有数。这里牵涉到一个重要指数，即生均公用经费标准问题。如果没有标准，不仅学校收取杂费没有科学依据，就是向政府财政要钱也没有依据。对方如果反问一句：凭什么给你学校那么多钱？你怎么回答？所以，没有标准，政府教育拨款就没有量化的依据，给多少是多少；没有标准，就模糊甚至淡化了地方政府对义务教育投入的具体责任。 我们欣喜地看到，早在十多年前研究人员就已经开发出了一套“中小学公用经费实物消耗定额标准”。 这些标准可不是学者凭空造出来的，而是从学校教学运转中消耗的每一张稿纸、每一支粉笔、每一度电、每一个试管等等物品中精确计算出来的，是从上千所学校的教学实践中提炼出来的，因此，它具有一定的信度。 有了这个标准，我们很快就能计算出一所学校、一个县、一个市、一个省乃至全国的义务教育公用经费需求量。有了这个标准，各级教育部门就可以理直气壮地向有关部门提出维持学校运转的公用经费需求总量。有了这个标准，各级政府就应该也必须认真落实《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》的精神，将公用经费列入本级政府当年的财政预算中。 当然，公用经费只是教育经费中的一部分，但却是保运转的最重要的一部分。从理论上讲，国家可以通过这个“标准”来监控各级政府的教育投入，可以理清各级政府在义务教育中的明确责任。 经济学在讲投入的同时，也要讲产出。对学校而言，公用经费到位以后，也有一个如何使用和管理的问题，这可能是学校今后应该重视的一个大问题。 因为缺钱，过去，一些学校的注意力集中在怎样“要钱、分钱、花钱”的层面上，还没有提升到“怎样花好钱、怎样提高资金使用效益”这个高度；一些学校的财务活动也仅仅停留在“记账、报账、管帐”的层次上，还没有提高到“成本管理”这个高度。 一所学校犹如一个家庭，也应该精打细算，合理支出，“一分钱掰成两半花”，经常用“定额标准”来测算学校公用经费的收支情况。如果超出标准，就要及时调整不合理支出；如果接近标准水平，那就是注意了资金使用效益；如果离标准太低，那就表明投入不到位。 成本是杆秤，可以折射出教育管理和学校管理中的许多大问题。校长要有成本意识，讲成本，算成本，通过成本管理，提高公用经费的使用效益；通过成本管理，制定财务制度，调整支出结构；通过成本管理，精打细算，在挖潜上做文章，杜绝显性和隐性的浪费，使有限的资金发挥应有的效益。(李曜明) 【相关链接】 中小学公用经费 财政部、教育部颁布的《中小学校财务制度》和《中小学校会计制度》将中小学公用经费分为六大类—— 公务费：是指为开展教学活动所发生的办公费、水电费、会议费、差旅费、邮电费、机动车辆燃料费、清洁用品和其他。 业务费：是指为开展教学活动所发生的各项业务费用，包括教学业务费、实验实习费、文体维持费、宣传费等。 业务招待费：是指为开展业务活动需要而合理开支的接待费用。 设备购置费：是指因教学和管理需要购置的仪器设备、文体设备、图书、一般设备以及省财政和主管部门规定，按有关收入的一定比例提取，列入设备购置费开支的修购基金。 修缮费：是指教学和管理用房屋、建筑物和各类设备维修所发生的人工、材料及费用支出，以及公房租金和不够基建立项的零星土建工程费用。 其他费用：是指上述费用以外的有关事业支出。 敬请关注1月13日本版“一费制”系列报道之三——《完善“一费制”》 《中国教育报》2004年1月6日第5版
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