对“校长职业化”说不

对“校长职业化”说不

对“校长职业化”说不 公立中小学校长职业属性定位应认真考虑基本制度   在今后比较长的一段时间内，不宜将公立中小学校长职业性质定位为“职业化校长”。甚至可以搁置校长职业性质定位问题，只根据教育发展的要求，探讨校长素质的专业化发展及其相关制度。     近两年来，业内人士展开了关于中小学校长队伍发展中的“校长职业化”和“校长专业化”问题的争论，其中一些见解颇有启发性，但也有一些观点给人一种一厢情愿的感觉，因为这样的提法忽略了其与基本管理制度的关系。   “职业化校长”立论的核心依托是学校的“市场化”运作，倡导者直言，“职业化校长”建立在“教育产业化”的理念基础之上，“立足市场”(见中国教育报2004年2月10日《现代校长》周刊)。这涉及教育基本制度问题。研究任何社会问题都不能离开它的基本制度背景，因为基本制度作为价值指导下的规则框架，决定了运行于其中的社会系统的可能作为，也关系着全社会的利益。   基础教育具有公共物品属性   必须首先明确，我们所讨论的主题是在公立中小学范围内展开的。公立中小学校长职业定位的基本教育制度环境背景，大致可以概括为：基础教育是政府指导下的、渗透市场因素的公共事业。所谓公共事业，是政府基于公众的普遍利益而举办的基础性事业，它所提供的物品(或服务)是公共物品(服务)。根据经济学的解释，公共物品是由政府提供的满足公众基本需要、在所有公众中间平等分配的物品，它的分配不存在竞争性和排他性。这种性质对义务教育来说一种根本性的规定，它既是保障社会发展基础的必要条件，也是维护青少年基本受教育权利的重要前提。但是，由于社会的资源有限——特别是在满足公众基本教育需求以后优质资源匮乏——和人们需求类型的差异，选择教育物品的需要就出现了，这种选择与个人的利益联系，给教育物品打上了一定程度的私人物品属性的烙印，即具有竞争性和排他性，所以越来越多的人认同这样一种判断：教育产品是准公共物品。因此即使在义务教育阶段，市场因素的影响也是不可避免的——但是，这种性质不能改变基础教育基本的公共物品属性。   确实，基础教育的“准”公共物品属性从一个侧面揭示了它的市场属性，市场机制可以补充政府力量的缺失，因而校长必须具有市场意识和运用市场机制获取资源的能力。但是这一点不能任意放大。基础教育(特别是义务教育)的主导属性——公共物品属性表明它具有鲜明的伦理规定性，即强调公平与公正。而这种公平既是基础教育功能的体现，也是实现其功能的保证。办好基础教育(特别是义务教育)首先是政府的职责，在基础教育中，政府而不是市场起着保证公平价值实现的作用。市场机制不是中小学运作中教育资源配置的主要模式，主要模式仍然是政府投入。因此，以“市场化”为主要基础界定中小学校长的职业性质是不适当的，它容易导致模糊中小学教育的“公共”性质，不恰当地强调学校运用市场力量独立筹集资源的责任。综观世界发达国家的基础教育改革，基本上用“放权”概念和政策解释、处理政府与学校的关系(涉及具体政策问题，不用“市场化”或“产业化”)，探讨学校的新的运作机制，如果也讲引入一些市场因素的话，就是探讨学校与政府之间关系调整(政府“购买”学校的服务)、学校与社会部门的市场化合作(学校“购买”社会的服务)以及政府和学校联合给予学生及其家长“择校权”。总之是千变万变，“公共性”的基点不变，保护受教育者普遍权利的出发点不变。如果本末倒置，实践中将会导致基础教育公平环境的恶化。   “校长职业化”不能忽略的两个背景   以教育“市场化”作为“职业化校长”的基础，也是不现实的。从总体来看，由于基础教育的基础性、公益性和优质资源稀缺的限制，大多数公立中小学校能够以市场机制运作的资源(主要是资金)空间是有限的，不能不加限制地扩大。例如，美国“市场化”性质比较高的学校体制——特许学校，在联邦和州政府的资助下，经过多年经营也仅仅发展到将近2000所，与总数110000所比较，数量上微乎其微，原因之一就是政府在推进这些学校独立化运作的同时，力图维持其“公共性”的基本性质，因此这些学校除了政府拨款，另外可以获得的资源非常有限。我国“国有民办”学校发展中遭遇的冲突也反映了基础教育市场空间的有限性和限定性。发达国家的这种做法是谨慎的、合理的。事实表明，维护公立中小学的“公共性”，就是维护义务教育的生命，也就是维护社会的基础，同时也是维护公民的基本权利。   确定校长职业定位不能忽视的另一个背景是政治和行政责任制度系统的约束。一些讨论“校长职业化”的观点强调校长要从市场上选拔，把政府任命校长的制度痛加批判，虽然这种看法正确地指出了政府任命制度的一些缺陷，但是完全否定政府的作用，也是不公正和行不通的。从委托——代理关系来看，政府代表公众治理教育，政府委托校长办好学校，为公众服务。政府要负起教育事业的管理责任，不仅要制定政策，投入资金，还要通过宏观和微观的途径和手段管理好每一所学校，包括选择、使用和管理好校长。当前世界各国选任校长的制度基本是政府任命制(德国、法国、中国为代表)和聘任制(英国、美国为代表)两种类型，但是这两种类型在很大程度上仅仅是形式上的区别而不是实质区别。例如，比较偏重市场机制的美国选聘校长的程序是：面向社会招聘校长；校管会建立选拔校长的专家小组；地方教育委员会派人参与工作；选拔小组评审应聘人选；校管会根据选拔小组提交的考核材料进行讨论，最后作出决定。也就是说，政府仍然要介入校长选拔。而偏重政府控制的德国对中小学校长的选拔程序是：刊登招聘广告，由区政府进行初选；通过听课、对年轻教师进行评价、组织活动等形式对初选合格者进行考察：根据考察结果，区政府与学区教育局协商确定推荐人选；上报州政府任命。有的州在任命之前还进行考试，合格者才任命。面向市场的成分也很突出。可以看出，市场和政府的作用在不同校长任命制度中都是存在的，只是比例不同而已。   我国的这种采用局部市场运作的趋势也越来越明显。对于中国而言，一个特殊的组织制度是“党管干部”(这是根本政治制度的表现之一)，尽管将来校长可以在职称和待遇上逐步脱离“干部”序列，选聘机制也可以更多体现市场因素，但是行政系统(党组织是其中一部分)的作用仍然不可能消失。历史上这种制度曾同时产生过积极和消极作用，经过持续的用人机制改造，寻求一个政府选择校长和市场选择校长的平衡点，将可能发挥两者的优势，特别是在当前社会转型的复杂时期。就这方面而言，西方教育管理学家的观点应该引起我们的注意：当前这场教育管理制度的变革是管理的分权而不是政治的分权。管理分权是指政府将原先由政府作出的技术性决策交给下级政府或学校作出，它在内容和形式上具有一定权变性；政治分权是指政府将一些涉及根本性质问题(如根本政策、组织制度)的决策权力以稳定的形式移交给下级政府、市场或学校。而校长任命这个问题是处于政治与管理的交汇点上。   完全的“校长市场化”不现实   制约学校校长职业定位的隐性制度因素是学校内部的文化规范。学校是一个专业化组织，它对管理者提出了较高的教育和教学能力要求，教师门对那些比较熟悉的教学造诣高的人有着一种自然的认同，这样的候选人对于学校的归属感和责任感也更强——比较研究表明，强调市场化选拔的体制下，中小学校长的离职率高，比如美国高达50%；而政府主导下的任命制或聘任制，校长离职率比较低。这是否是影响学校教育质量差异的一个重要因素？值得研究。因此，即使采用聘任制，校长也是在本地教育系统内产生的可能性更大，也就是说，校长将在相对狭小地域内的专业市场中产生，国内外的经验表明，这样做最具有普遍性，也对于学校发展比较有利。当然，这样做的过程中政府参与的成分也就更大。从这点来看，把“校长市场”设想为像经济领域人才市场一样的完全市场是不现实的。   基于上述分析，本文主张：起码在今后比较长的一段时间内，不宜将公立中小学校长职业性质定位为“职业化校长”。甚至可以搁置校长职业性质定位问题，只根据教育发展的要求，探讨校长素质的专业化发展及其相关制度。   (“校长的角色与职能”讨论之四详见3月23日本版)         

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