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校长权力：过大？太小？
——名校长与博士生的对话 对话双方 正方：李政北京师范大学教育学院2003级博士研究生 郭凯北京师范大学教育政策与法律研究所2003级博士研究生 杨海燕北京师范大学教育管理学院2003级博士研究生 鲍传友北京师范大学教育学院2003级博士研究生 反方：范刚北大附中云南实验学校校长 叶翠微浙江杭州二中校长 胡玉倩东北育才学校副校长 王晋堂北京一中原校长 双方观点 正方认为：在校长负责制下，现在的校长权力过大。 反方认为：在校长负责制下，校长权力太小。 【记者旁白】 4月19日，星期一，在北京师范大学教育管理学院的一间会议室里，由本报《现代校长》周刊和北师大“教育·经济·管理博士论坛”共同举办的“聚焦校长权力——名校长与博士生的对话”正在进行。来自云南、浙江、辽宁、北京的四位著名中学校长与北师大四位博士生相对而坐，已然拉开了辩论的架势。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，政府管理学校的职能开始转变，社会对学校管理的参与度逐步增加，这一切使学校集中了越来越多的权力，而作为权力中心的校长，其权力过大还是过小的问题便成了当前学校管理转型过程中的热点话题。当作为本次对话主持人的博士论坛秘书长张天雪将辩题亮出，会场仿佛骤然升温，一方是博士生，一方是名校长；一方从理论阐述，一方用实践辨析，引得前来助阵的专家学者和在校生时而颔首，时而凝思。 也许，这不是一场严格意义上的辩论，我们举办这次对话的目的也不在于辩出谁胜谁负，而是希图通过这样一种理论与实践对接的生动形式，共同寻求一条真正将校长权力与其职责相匹配的途径，以进一步促进学校发展和教育管理改革。 【现场实录】 第一回合 正方：校长行使的权力超出了制度规定或授予的权力 反方：校长的权力是非常有限的 李政：我首先表达对校长们的敬意。出于辩论的需要，我将采取一种比较极端的态度，从理论角度探讨校长的权力在现有制度安排下是必然趋向过大的。 从现状来看，我们说校长权力过大，某种意义上说的是校长的实然权力大于当前的应然权力，也就是说校长行使的权力超出了制度规定或授予的权力。 这样说的原因有三：一是校长虽由政府任命，是教育行政权力体系中的一个制度安排，行使着一定的行政权，但校长作为相对独立的事业机构——学校的行政负责人，处于教育行政权力体系的边缘，在很大程度上与教育行政部门内的一级权力角色有着本质的不同，校长行使的学校行政权力有着更多的复杂性、模糊性，上一级行政权力并不清楚校长的权力，也对校长权力的行使缺乏明确的判断标准，所以就谈不上有效的监督。二是校长作为学校行政工作的全面负责人，其工作实质是代表学校的举办者——国家管理学校，他与国家(具体代表国家举办者利益的是教育行政部门)之间构成了一种委托—代理关系。校长作为教育行政部门的代表，其行使的权力来自于委托，应该受到委托者的监督。但委托—代理关系中最大的问题就是委托者与代理者之间存在严重的信息不对称，委托者无法有效地监督代理者的行为，无法掌握代理者是否按照委托者的意愿和利益在行使权力。其三，由于学校法律地位的特殊性，校长权力有很大部分来自于法律的赋权，而不仅仅是上级教育行政部门的授权，这使校长权力在教育行政权力体系中处于一种既可监督又不可监督的地位。 范刚：我要说现在我们校长的权力是非常有限的。作为校长，都有自己的教育追求和办学理想。要想实现理想，达成目标，他在学校中必须具备一些条件，也就是必须有一定的权力。我想应该包括这么几个权力：一是用人权。大家知道，在现行体制下，公办学校校长由教育局任命，副校长、包括我们中层的管理人员都要通过教育局任命。尽管在学校的民主管理过程中，已经开始公开化的竞争上岗，但最后的结果还是要由教育局局长签字的。所以在用人方面，校长的权力可以说是非常有限的。第二是财权。我们公办学校花的每一分钱，包括校长出差，都要向教育局打报告，申请批下来了，你才可以去，否则回来后机票要自己掏腰包的；教师工资也由教育局统一划拨。很明显，校长对财权的掌控微乎其微。第三是课程权。在现有体制下，我国的课程已经固定下来了，小学是20多节课，初中31节，高中34节左右。我们是5天授课制，大家算一下，给校长留有余地的课程每天不超过两个小时。如此看来，为我们实现自己的想法所搭建的课程平台几乎是没有的。这么一看，无论是用人权、财权，还是课程的规划权，校长的权力大在哪里呢？ 李政：范校长说，校长的权力是有限的。这是肯定的，应然权力本身就是有限的，宪法给予任何人的权力都是有限的。但是有限权力如果使用不当的话，也会造成无穷大的后果。我觉得，在制度安排上，对有限权力的监督是不够的。 叶翠微：问题的核心是权力的边界问题，也就是说，我们的权力怎样在国家意志和社会不同团体的利益主体之间找到平衡？我的体会是，凡是已经授权了就尽量做到权责对应，有权有责；没有授权的则要慎之又慎。 第二回合 正方：当前制度安排中，对校长权力缺乏有效监督，导致校长权力过大 反方：从校内到校外，都开始构建一个日趋完备的监督体系 李政：在学校内部权力体系当中，校长权力缺乏有效监督。由于长期的计划经济体制的影响，学校内部的权力体系安排秉承了教育行政权力的层级制安排，校长权力处于学校权力体系的最顶端，学校内部的其他行政权力来自于校长的授权，而并不是来自于教育行政权力的授权，也就是说校长一人是正统的行政权力，是行政角色，而其他行政权力是相对于学校内部而言的行政权力，并不是真正的行政权力。这样的一种学校内部行政权力体系，导致校长权力处于无权力可监督的至高无上的地位，其他下级行政权力不能监督校长权力。 在学校与社会的权力交换体系中，校长权力同样缺乏有效监督。随着市场经济体制的完善，社会越来越多地参与学校事务，学校也越来越独立地与社会进行着各种利益交换，市场在学校与社会的资源交换与配置中所起的作用也越来越突出。学校作为教育利益和教育资源的集中地，它以教育利益和教育资源与社会进行着各种各样的利益和资源的交换，包括政治、文化、经济等利益和资源，形成了非常复杂的权力交换体系。在这样一个权力交换体系中，校长作为学校的代言人，作为权力的代行者，与社会各方也进行着各种各样的权力交换。由于制度上未对这种权力交换体系进行明确的规定，很多交换是一种个人代行的权力对个人代行权力的交换，校长在这种权力交换体系中的行为更多的是个人性质、私人性质或是小集团性质，而并不一定是代表或维护学校利益的交换，并不一定是代表或维护举办者利益的交换。由于这种交换的非公开性、非制度性等特点，交换本身还缺少正式的制度安排，更缺少对参加交换的权力的监督安排，从而使得校长权力在其中缺少监督，更缺少有效的监督。 叶翠微：我觉得首先应该对权力进行逻辑的辨析。如果权力代表的是正义，代表的是效益，代表的是目的，也就是为国家利益和民族利益，那么这个权力是“大”好还是“小”好？我想这是值得思考的。第二，校长作为学校全面的组织者，究竟有些什么样的权力？曾有教育行政部门的领导讲，实行校长负责制以后，校长应该有五个权：机构设置权，人事管理权，经费使用权，教育教学管理权，校舍校产管理权。针对这五个权力，我们的老师、学生、家长、社会怎么看，这是问题的核心。 我理解，校长的权力是在监督日趋完备，边界日趋明确，制衡日趋强化的背景下来推进学校工作的。现在一批重点中学包括民办学校和国有民办学校，在学校内部的权力结构设计过程中，开始打破科层结构，实行一种扁平结构，这种扁平结构的核心点就是要使管理者能够直接面对学生。因此从校内的纯制度设计的层面来看，我认为，党组织很好地起到了监督作用；第二个就是我们的职代会，学校重大的人、财、物、事必须经过职代会表决；另外，我们目前正在打通第三通道，请一部分家长代表、学生代表成立学生和学生家长委员会，每当学校有大的人、财、物、事需要研究的时候，就会从这个委员会中抽取5位学生和家长代表参与我们行政会的研究。从这个制度层面的效率来看，组织层面的设计也正在打破科层制结构。从制度层面的安排来看，我们有校长和党支部委员的联席会制度，有教师职代会一年一度对校长任职的述职评议，有我们的每一学期重大的学校财务、基建、招标以及进人等方方面面问题的校务公开。因此我感觉我们在校内的制度设计应该是日趋理性的。 从校外来看，教育行政部门在管理上更加理性。拿杭州来说，上级教育行政部门对校长的任命有一套比较规范的程序，建立了一年一度对校长德、能、勤、绩、廉方面进行考察的制度。因此我感觉行政主体对校长权力的监控是一种强势监控。另外，舆论特别是地方媒体的介入，形成了对校长权力有形无形的监督。第三，家长和社区对学校综合办学水平的评估，比如杭州推出“人民满意的学校”的评选活动，就是把对学校的评议权直接还给家长和社区的一个实例。在权力的监督问题上，从校内到校外，都开始构建一个日趋完备的体系。所以说，校长的权力是有监督的。 杨海燕：我不同意叶校长所讲“校长的权力是有监督的”。在我国现行的教育管理体制下，校长的权力缺乏监督，因此在一定程度上造成校长权力过大和某种程度的权力滥用。监督这个词本身就包含着监察、督导和调整之意。刚才叶校长说，现在校长权力已经被监督了。监督方是谁呢？我们看到，他说，监督来自于学生、家长，来自于社会以及媒体，这样的监督实际上是没有力量的，只能说起到了一定的社会舆论的作用，引发更多人对校长权力的思考。要真正起到监督作用，就需要监督机构有足够的权力来对校长的权力进行调整和督导，包括以下的机构和部门：首先教育行政部门应该具有对校长权力进行监督的重要职责；学校的党支部也应该有一定的监督职责；然后是教师代表、工会，之后是学生、家长和社会各界。纵观所有这些在目前情况下起监督作用的机构和团体，我们发现其中除了教育行政部门之外，其他的监督力量都没有得到来自于法律上的授权，也就是他们的监督是没有权力的。唯一有权力的机构教育行政部门，其监督力量和监督效果又如何呢？我们知道，在现行教育体制下，存在着一个非常严峻的问题，那就是教育行政主管部门与校长之间是信息失衡的，学校的实际情况并没有完全真实地汇报到教育行政部门。由于信息反馈不及时、不真实，就导致教育主管部门实际上没有很好地实施对学校权力的监督。所以我们还是回归到我方论点，校长权力在目前的情况下，还没有很好的监督机制，因此导致校长权力过大。 叶翠微：说到权力的制衡问题，我以为我们目前面临着三种对权力的制衡：一是以权力制衡权力，也就是教育行政主管部门对校长的权力制衡，这是一种强势，是有效的；第二，以权利制衡权力，真正地将教师的知情权、参与权、表决权得以实现，比如我们的职代会就发挥着这样的职能；三是以制度制衡权力，我们在进行制度设计的时候，很注意一些敏感问题的处理，比如刚才两位博士讲到的教师的职称评定问题，我可以负责任地说，在这个问题上，我们有严格的组织程序，并不是校长一人说了算的。财政、招生等问题，也是越来越透明。 李政：叶校长说，学校是有监督的。这我承认，但缺乏有效的监督，缺乏有效的监督才导致腐败。叶校长提到，内部权力有一个结构设计，虽然打破科层制，变成扁平的，但是我们要看到，这种减少层级变成扁平，没有改变行政权力的本质，它对于其他的组织，如教师的学术组织、学生的民团组织一样是处于强势，其实学校内部权力的制衡，应该不是行政权力内部的分配，而在于培养、扶植教师的权力、教师组织的权力和学生、家长组织的权力。在这些根本问题没有解决的情况下，行政权力一样是缺乏有效监督的。 第三回合 正方：校长权力扩张需要警惕 反方：有些权力其实我们不想要 郭凯：总的来看，校长权力扩张很可能会带来以下不良后果：一是校长权力的扩张与其运行方式的灵活相结合，极易造成对学校内部被管理者权利的侵害；二是校长权力的扩张往往得不到及时和有效的监督，得不到有效的控制，易于造成校长专制，同时为权力腐败提供了滋生的土壤。因此对校长权力的扩张，我们应该保持一种警惕的态度。权力常常是与利益联系在一起的。如果校长拥有的这种公权不能受到有效制约与平衡，这种权力极有可能成为校长谋取私利的手段。因此防止权力滥用就必须对权力的行使进行制约与监督。 范刚：由于我们现行的教育管理体制发展尚不成熟，不能为校长提供一定的支持，因此校长有的时候是不敢要这个权力的，这也从另外一个角度说明校长的权力是非常小的。我们呼唤把权力给我们，但同时又不敢要这个权力，因此我们就要在必须和可能之间寻找一个黄金分割点。 胡玉倩：我们国家正处在从计划经济体制向市场经济体制转型的时期，没有任何时候，社会对教育重视到这个程度。对于我们这些名校，就必须思考校长的权力价值论，我们拿着这个权力到底做什么？有人说，校长既要做一个企业家，又要做一个社会活动家，同时他还必须得是一个教育家。刚才杨博士说，校长的管理权过大，我不这么认为。我们现在提出，按经济规律运作、按教育规律办事，在市场经济尚不成熟、教育投入严重不足的情况下，用国家最少的投入来实现最优的教育产出，被许多校长视作自己的责任。如果国家的教育投入能够满足学生对于教育资源的需求，我相信多数校长并不想要那么大的权力，我们更愿意做的是在校内实实在在搞我们的教育改革。所谓当企业家、当社会活动家，是我们穷国办大教育的一种无奈选择。 杨海燕：胡校长，您刚才说，学校应该在市场规律下运作，在教育规律下办学，那么我们的疑问是，市场规律追求的是效率、效益，追求的是商品化、自由选择，它的最终目标是通过市场规律即优胜劣汰来淘汰一些学校，使另一些学校办得更好，从而也使学生有了一定的选择权；而教育是追求民主和平等的。又要追求效益，又要追求民主，又要追求一部分学校可以选择学生，又要追求给所有的学生平等的机会，这两种思想真的能够协调吗？如果能，您认为应该怎样协调？ 范刚：我来回答这个问题。这里边有一个市场规律和教育规律相结合的问题，我们觉得在结合过程中，应该以教育规律为主；对于市场规律中所追求的效益，不仅仅是指经济效益，在课堂中我们也提倡教学的效益，追求课堂教学45分钟的效益最大化，这与市场规律是相符的。 【总结陈述】 正方 鲍传友：为什么要谈限制校长权力？市场追求效益，教育追求公平。从学校的性质来讲，它毕竟不同于政府的行政单位，也不同于市场，它有自己更多的目标。作为企业，更加强调有效的科层制管理。我国实行校长负责制，主要是从提高管理效益的角度出发，现在的问题是，效率怎样体现？学校除了追求效益，最重要的还要追求公平，从这个角度看，校长的权力是应该限制的。第二，从公共选择理论来讲，校长的权力不管是什么样的权力，都是一种追求利益的体现，权力的本质是一种利益。只要监督不力，就必然会导致对权力的追逐，导致现实中校长权力的扩大。 郭凯：我国有关法规对校长的权力没有直接做明确具体的规定，只是在《中华人民共和国教育法》第30条第2款笼统地规定了“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”；第28条规定了学校及其他教育机构可以行使九个方面的权利；1991年6月颁行的《全国中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》规定了中小学校长四个方面的主要职责。尽管上述法律和文件对校长的权力有了一些规定，但校长的每一项权力的具体范围并未明晰。可以说正是因为国家对校长的权力没有明确的边界，一方面导致了校长在实践中权力偏大，另一方面导致教育行政部门对本属校长的权力的随意干预。因此对校长的权力做出明确的规定已经刻不容缓。 监督校长权力的行使更多地要借助于法律。首先，在法律上明确地规定校长的权力具体范围及其行使权力的方式和程序。其次，明确违法行使权力应该承担的法律责任。再次，建立有效的司法介入机制和完善的司法救济途径。 反方 王晋堂：我在1998年写过一篇文章《三个解放，素质教育才有希望》。我说的三个解放是：解放学生，解放教师，解放校长。因为校长被条条框框束缚着。当时我认为一个校长他只应该受两个制约：一是受党纪国法的制约，二是按社会主义的教育方针办学。如果这两条把住了，校长就应该有办学自主权。事实上却不是这样，比如课程，我们不能选择，教材我们也不能选择。在这种情况下，校长的权力就很可怜了。说人、财、物、事你都可以指挥，不对，比如用人权，我最头疼的就是这个。 不能说校长权力没有得到有效监督，只能说还不完善，但目前越来越完善了。说到校长素质，在哪个圈子里，都有个别素质不高的人，我接触到的校长，多数都是勤勤恳恳、兢兢业业的。 范刚：刚才几位博士谈到实然权力和应然权力问题，我想阐述这样一些想法：无论是名校还是薄弱学校，学校无疑是教育人的，那么就应该赋予校长最大的教育人的权力。要想使学校能够很好地完成教育人的职责和义务，就必须要保证校长在课程设置等方面的权力，而在我们所有的中小学中，校长都没有这样的权力。在最核心的环节没有权力，校长的权力当然是小的。 【专家点评】 高洪源(北京师范大学教育学院教育管理学系主任、教授)：关于校长权力大小的问题，我想应该放在一个复杂的大背景中去思考，离开了具体环境很难说清楚。因为我们处在社会转型时期，这个时候我们既要追求公平又要追求效率。在过去的体制下，确实是对校长的权力限制得太厉害了，所以死水一潭，学校的发展，很多都听命于上级，如此看，应该放权；但是也有不同的观点，认为放权后可能会出现另外一种情况，不放权是等死，放了权可能是找死。怎么办呢？需要我们在这个动态的平衡中间找到一个点。
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