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我国职业院校校企合作中政府角色与功能定位
我国职业院校校企合作中政府角色与功能定位谢臣英
[摘要]职业院校校企合作基于不同的利益主体，具有天然的冲突性。我国职业院校以学校为主的校企合作模式，加剧了这一冲突。在此前提下，政府应加强从法律、经济以及协调者三个角度入手，锻造自己的角色，确定自己的功能，最大限度地发挥出影响力。
[关键词]校企合作政府职业院校
[作者简介]谢臣英（1964-），男，海南陵水人，广东机电职业技术学院副院长，副教授，研究方向为教育管理。(广东 广州510515)
[基金项目]本文系2007年度广东省职业技术教育综合改革推进计划创新人才培养模式和保障体系重点研究项目“有利于职业院校校企合作办学模式顺利开展的政策研究”的部分研究成果。
[中图分类号]G718.5
[文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2010)36-0014-02
当前，职业院校的校企合作是职业教育研究的一个热点问题，校企合作对职业教育发展的意义已获得广泛认同。在校企合作中，具有不同利益的企业和院校始终存在着博弈，导致了在不同国家和地域，校企合作显示出不同的特征。政府作为独立于校企双方的、强势的第三方，可以针对校企双方的不同位置做出不同应对，最大限度促进校企合作的运行效率。
一、我国职业院校校企合作的特征：问题的起点
从世界范围看，校企合作形式多样，形态各异，但是一般不脱离两种模式。根据两个主体——学校和企业的不同地位和作用，校企合作可以分为两种：一是以企业为主的模式，其代表是德国的双元培训制、英国的工读交替式培训以及日本的产学合作；一是以学校为主的模式，其代表是美国的合作教育计划和前苏联的学校基地企业培训计划。可以说，两种形式形成于不同的历史情境，互有消长，各有特色。
校企合作中，企业和学校归属不同的部门，具有不同的价值取向和行为方式，存在着天然的冲突。这种冲突即使在被公认为校企合作教育楷模的德国也不例外。导致校企冲突产生主要来自校企双方利益上的天然对立，如双方都遵循自身发展的内在逻辑，或按照市场经济规律运作，或遵循教育规律运行。前者更倾向于遵循企业的自我管理规律及相互协调发挥功能而排除职业学校的参与；后者则希望在获得企业资助的前提下保持教育的独立性，反对企业的过度介入。对企业而言，企业按照价值规律的要求运行，追求的是利益最大化，在资本背景下就是利润最大化。凡是与利润无关的活动常常被排斥或忽视。教育往往因为不能带来现实利益而与该目标相背离，如德国的小企业缺乏教学车间，或常忽视理论知识的传授，或常有破坏培训的事情发生，或不能即时调整培训的专业等，都与此价值取向相关。对学校而言，教学具有周期性和滞后性，本质上并不能迅速、完全地适应经济和科技发展飞速发展的需要，教学计划容易变得陈旧，师资容易变得脱离市场，为了满足市场的需求而容易忽视对学生的审美和个性教育，等等。
在二十余年的发展中，我国职业院校形成了大量的校企合作模式。由于根深蒂固的教育与市场脱节的传统，这些校企合作基本上属于以学校为主的模式。这个结论是我国职业院校校企合作所有问题的逻辑出发点，是矛盾的主要方面。
与以企业为主的校企合作模式相比，以学校为主导的校企合作模式有两个特点：一是企业的需求更容易被忽视。学校发展遵循的是教育的规律性，以学校为主的模式把校企分开，企业成为学校的附属机构。受传统惯性的影响，学校的优势体现在书本、理论、显性知识的传授，往往忽略职业教育中广泛存在的实践知识和缄默知识。学生注重于追求各种证书的获取和各种考试的过级，忽视了实践能力的培养。二是企业更容易处于一种被动的地位。校企合作中，企业的利益主要体现在：定期获得充足的合格、优秀职业人才，不必担心人力资源的缺乏；利用学校资源对职工进行培训，实施继续教育，提升职工职业能力；与学校合作进行新产品的研制开发、新技术的引进、设技术服务备的技术改造；通过对教育的支持扩大企业人脉，提升员工忠诚度，等等。只有这些现实和潜在的利益目标得以达成，企业才会有意愿和动力进行校企合作。而目前我国职业院校中大多数校企合作缺乏对这种利益的有效稳定的机制。校企合作的建立和维系主要还是靠信誉。这种机制是校企合作的最初形式，形式简单方便灵活但缺乏稳定性，不利于充分调动企业进行校企合作的积极性。
校企合作中学校和企业属于不同的利益相关方，具有天然的冲突性。以学校为主的校企合作模式，企业的地位和利益更容易被忽视，这是导致我国当前职业院校校企合作运行不畅的重要原因。这种冲突，是学校和企业两个利益相关者本身无法解决的，急需具有独立功能的第三方——政府的强势介入。
二、政府的角色与功能：具有独立、强势功能的第三方
从国外校企合作发展的历程看，政府普遍对职业教育进行干预。总体而言，政府对教育的干预主要通过立法和财政资助手段来间接地实现。
1．立法。立法具有强制性和权威性，是政府干预职业教育最直接、最有效的方式。发达国家的职业教育法律法规普遍比较完备和深入，使得校企合作有法可依、有章可循。政府通过立法对校企合作实施了有效的干预，取得了很好的效果。
我国迄今已在国家和省级层面建立了一系列关于职业教育的立法。如《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）和教育部《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高[2006116号），以及《中共广东省委、广东省人民政府关于大力发展职业技术教育的决定》（粤发[ 2006 ]21号）和《广东省大力发展职业技术教育实施纲要（2006-2020年）》（粤府[2007]11号）。这些法令提升了职业教育的地位，均处于宏观、中观层面，较少涉及微观。比如，它们普遍缺乏对企业的奖励性措施和企业的强制性义务规定，缺乏对企业利益的保护和对企业的监督，这直接导致企业缺乏校企合作的内在动力。此外，还缺乏对教育标准的严格认定。教育标准具有通用性和权威性，不可能由各个院校自行确定。在行业和市场弱势的情况下，理应由政府来确定。韩国在1973年制定了《国家技术资格法》，规定产业界各种技术人员和技能人员要具备国家统一的技术技能标准，要求凡是接受技术教育和职业培训后参加工作者，必须按该法规定的内容进行考核，对获得技术资格者，给予相应的经济和社会待遇。这种技术资格考核相当严格。据统计，1975 - 1980年间．韩国共有35万人应试，合格者仅为20%。《国家技术资格法》的颁布与实施大大提高了韩国职业教育的社会地位。在澳大利亚，有较严格的教育培训质量监督体系，全部的注册培训机构必须满足量化了的办学质量保障体系——质量培训框架(Aus-tralian Quality Train Rame work)进行监控。这个机构就是政府实施干预教育标准的重要方式。
在立法层面，浙江宁波的举措可供参考。(范文先生网www.fwsir.com)《宁波市职业教育校企合作促进条例》是我国第一部由地方政府颁布的关于校企合作的专门法案，具有重大启示意义。该方案对校企合作中的诸多问题进行了细致的规定。比如，该条例确定了建立校企合作长效机制，强调在加强政府统筹引导的基础上，充分发挥行业组织在职业教育校企合作中的独特作用；明确了职业院校的权利与义务，鼓励和强化企业社会责任，明确了政府各部门的职责；界定职业教育校企合作概念，如确定了校企合作的目标、内容、形式的多样性。这些规定从地方需要出发，明确了职业院校、企业和政府部门职责，使校企合作进一步细化，具有很强的操作性。该条例的颁布实施，为预防学生在实习期间意外伤害事故、保护企业商业秘密、进一步开展校企联手培养高素质应用型人才、促进校企合作持续健康发展提供了法律保障。
宁波市关于校企合作的法律规定体现出地方政府应是立法的主力。当前我国地方政府普遍重视基础教育，对职业教育则比较忽略。随着职业教育对城市发展所起的作用日渐明显，地方政府对职业教育立法的动力也会越来越强烈。
2．经济手段。职业教育是一种成本较高的教育，一般认为其成本比普通教育高一倍以上。要确保职业教育的质量和成效，必须投入大量的经费，以确保校企合作的运行。据我国江苏太仓和德国企业合作实施双元制的经验，从成本上来说，包括人员和各类材料、设备费用在内，培养—个符合德国公司要求的合格毕业学生大约需要7万元人民币，学生所缴纳的学费为1.5万元，企业聘用毕业生时需要为每位学生支付约4万元的培养费，另外每人约1.5万元的缺口，则是由太仓市当地财政补贴。 在这点上，广东深圳的宝安模式或许值得借鉴。2008年，宝安区政府出台了《宝安区关于加快职业教育发展的实施办法》等专门扶持校企合作的文件，其中规定：“全区各中职学校申请、经区教育局批准设立的区级职业教育校外实训实习基地，基本建设经费由区财政以基地一次性能容纳的实习学生数为基数，按平均每生1万元的标准核拨；中职学校学生在实习期间，每人每月享受650元的生活补贴；对接纳中职学校学生实习的企业，给予每人每月300元的实训补贴。”结果在相关政策的推动下，宝安职校先后与多家知名企业共建了10个“企业校区”，基本形成了“企业出场地，政府出资金，学校出师资，校企共同管理”的标准模式，具备了“实施‘六层推进’人才培养模式、接纳联办学生、承担专业教师到企业实践、订单式人才培养服务、为企业提供员工培训服务”等五大功能。这种契约式合作产生的效果显著。通过校企之间的深度合作，学校的办学效益得到了社会各界的充分肯定，企业也获得了优秀和适用的人力资源。
在经费上投入上，“十一五”期间政府拟投入100亿元用于职业教育，各地方政府也相应加大了对职业教育的经费支持，这使得政府对职业教育的影响力显著增强。但总体而言，我国对职业教育的拨款比较单向，主要集中在对学校的支持，缺乏对企业的相应补助。一是和政府统筹能力有关。教育和企业隶属于两个系统，政府部门没有设立在校企合作上进行统合拨款的机制。二是政府缺乏对拨款使用效率的监控。主要原因在于这种监管具有一定的技术含量，超出了政府的专业能力，同时增加了工作量，结果降低了学校使用拨款的效率和效益意识。
金融和税收政策也是促进校企结合的重要手段。学校和企业作为经营实体，其运行需要资金的不断推动。落实税收优惠政策，可以调动学校、企业、社会力量、个人积极性。政府在校企合作中可以充分扮演行政干预角色，制定相关利好政策鼓励企业参与教育。行政部门可以依据企业参与教育的贡献大小，对其进行相应的税收倾斜和政策照顾，这是刺激企业参与校企合作的一个有效手段，也是帮助学校打通校企合作瓶颈的得力措施。这种相关政策在德国双元制中非常普遍，在我国的东南沿海地区也有试点。如可以对职业院校服务于各业的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包取得的技术性服务收入免征营业税和企业所得税。职业院校举办进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有，免征营业税和企业所得税；对学生勤工俭学提供劳务取得的收入，免征营业税。韩国政府早在1976年12月就颁布《职业培训资金法》，决定以《职业训练基本法》为依据征收税金，建立韩国职业培训基金；1981年制定《职业培训法》，规定凡拥有200名以上职工的企业必须设职业训练班，对不搞技术培训的企业，征收培训负担税，并提高纳税额。
3．协调者。校企合作具有天然的冲突，以学校为主的模式则加剧了这一冲突。因此，急需具有独立地位的政府强势发挥出组织协调功能。政府可以采取以下举措：一是建立合作教育协调机构，如职业教育工作委员会，领导、统筹、协调职业教育工作；二是建立健全各级行业协会，充分利用政府中的高级技术人才、管理人才、教育人才；三是制定职业教育的框架结构和职业教育特别是高职教育的专业与课程标准；四是与本地的高职院校实行政校互动，在行业、企业和院校的合作教育中起沟通作用。 政府联络作用的重要体现在于建造一个创新平台。校企合作需要大量的信息，这些信息仅靠学校和企业的努力是不够的，二者并无能力去收集、整合和加工这些信息。政府应及时发布人才需求信息和趋势、地方产业的发展状况与趋势、产学研合作项目等信息，用以指导职业院校的改革和发展以及校企合作工作。政府可以根据地方经济的需要引导建立政、校、企共建研发中心、测试中心、创新中心、实验室等，实现资源共享、共同研究、成果分享，促进地方产业升级与调整。
当前，政府的联络机制最大的问题在于尚未建立专门的校企合作的协调机构负责设计、监督、考核和推行校企合作，很多项目难以获得企业主管单位、劳动部门、教育部门的充分协调。最近，广东搭建“百校千企”校企合作平台活动值得关注。据报载，2010年5月16日在广州召开的广东省技工院校“百校千企”校企合作大会，现场进行了100所优质技工院校代表与228家国内外知名企业的签约仪式。目前共有1205家企业报名参加该平台。技工院校与企业签约项目达到3223个，涵盖校企共建“生产实训中心”；产品研发、工艺改进；企业在职员工培训、技能等级提升；校企共建课程专业建设、科研共融、产学合作；订单培养、合作办学等多个领域。在当前情况下，这种平台的搭建往往需要政府来协调，政府也具备这样的能力。
三、结语
在校企合作中，学校、企业和政府三者的关系一直是人们关注的重点。解决了三者的关系，校企合作就走在了正确的轨道上，从而可以大大促进职业教育的发展。如何合理地发挥出政府的功能，是决定职业教育成效的关键，而这必将是一个要被长期关注的话题。
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