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加入WTO将促进我国农业结构调整（一）
[摘要]加入WTO，必然要逐步对外开放农产品市场；同时，扩大农产品出口的有利条件也将增多。这对我国目前正在进行的农业结构调整而言，既带来新的挑战，又提供了新的机遇。挑战不可避免，这是由WTO贸易规则、双边贸易协议和市场法则共同决定的。机遇稍纵即逝，农业结构调整更多地面向国际市场只是一种可能，把这种可能变为现实，关键在于我们自身的努力。因此，我们既要了解WTO农业贸易的基本规则和主要成员国所采取的应对措施，更要客观分析入世对我国农业结构调整带来的挑战和机遇，然后在此基础上提出面向国际市场调整农业结构的基本思路和政策建议。
（中经评论·北京）加入WTO，必然要逐步对外开放农产品市场；同时，扩大农产品出口的有利条件也将增多。这对我国目前正在进行的农业结构调整而言，既带来新的挑战，又提供了新的机遇。挑战不可避免，这是由WTO贸易规则、双边贸易协议和市场法则共同决定的。机遇稍纵即逝，农业结构调整更多地面向国际市场只是一种可能，把这种可能变为现实，关键在于我们自身的努力。因此，我们既要了解WTO农业贸易的基本规则和主要成员国所采取的应对措施，更要客观分析入世对我国农业结构调整带来的挑战和机遇，然后在此基础上提出面向国际市场调整农业结构的基本思路和政策建议。
一、WTO农业贸易的基本规范及主要成员国采取的行动
WTO是关贸总协定的继承和发展，有义务承认关贸总协定贸易自由化的成果和乌拉圭回合多边贸易谈判的所有成果。这其中包括乌拉圭回合《农业协议》。对农业部门而言，加入WTO意味着在2004年之前必须遵守乌拉圭回合《农业协议》。该协议为农产品贸易领域中的逐步自由化改革提出了一个行动方案。该方案旨在建立一个“公平、公正、以市场为导向的农产品贸易体制”，要求各方在扩大市场准入、维护公平竞争（主要是将非关税措施关税化、削减农产品进口关税、非歧视地实施关税配额和规定最低市场准入机会），进一步规范政府支持措施和出口补贴（主要是政府为提高农民收入水平可采取“绿箱”政策、谨慎使用“蓝箱”政策、逐步削减农产品出口补贴），以及提高动植物卫生检疫的科学性和合理性等方面，遵守新的纪律。 乌拉圭回合《农业协议》虽然使农业贸易向着自由化的方向迈出了一大步，但仍存在许多缺陷。在新一轮WTO谈判即西雅图回合中，农业部门是焦点之一，主要集中在以下问题上：进一步削减进口关税，取消或扩大关税配额，约束国家贸易垄断，减少出口补贴，降低国内补贴和“蓝箱”政策力度，规范和提高“绿箱”政策标准，降低特别保障条款运用的几率，提高卫生检疫标准等。总体上看，凯恩斯集团国家仍将继续不遗余力地谋求进一步的农产品贸易自由化，而美国由于国内农产品市场情况的变化和国内政治的制约，贸易保护主义可能有所抬头。
从WTO主要成员国来看，为执行乌拉圭回合《农业协议》的规定，各自对农业部门进行了一些改革和调整。美国于1996年4月出台了《联邦农业改进及改革法》，适用于1996至2002年，涉及农产品贸易、信贷、农业促进、教育、农村发展等方面的问题。主要内容是：取消自20世纪70年代开始实施的对小麦、稻米、棉花和饲料粮（玉米、大麦、高粱及燕麦）等主要作物的目标价格和价差补贴，改为直接对以前参与政府限产计划的农场主发放收入补贴，7年间的补贴总额锁定为360亿美元，解除对大部分作物种植的限制；逐步取消对奶制品的价格支持，削减对花生。蔗糖的支持；对扩大出口计划中的出口补贴规定了上限；巩固和扩大对自然资源的保护，建立用于农业研究和乡村发展的基金。欧盟在1997年公布的《2000年纲要》中，把农业改革作为重点。
特别值得一提的是韩国。韩国1995年加入WTO后，放开了15项农产品的进口限制，其中对水稻规定了最低市场准人机会，其他14项农产品通过高关税、适用关税税率之上限。完全关税化等方式实现自由化。为了应对开放市场对国内农业的冲击，韩国还对农业部门进行力度相当大的改革和调整：（1）水稻方面，进口水稻全部用作加工和提炼酒精，以避免对国内米价的冲击；为提高本国水稻竞争力，政府投入巨额资金，以期降低生产成本30％。（2）牛肉方面，到 1998年，政府扶持1．4万个养牛专业户，建设150个养牛专业区，所需进口饲料免征进口关税。（3）猪肉方面，养猪专业户到2001年增至5000家，养猪专业区到1998年达到78个，希望通过扩大经营规模以降低生产成本；给予养猪专业户财政支持，所需进口饲料免征进口关税。（4）柑橘方面，将进口旺季与本国产橘季节错开，由国营企业经营进口，所获利益用于支持柑橘种植者。实际上，在1995年加入WTO之前，韩国政府已经采取措施增强其农业的竞争力，迎接开放农产品市场的挑战。如鼓励老年农民转让土地，促进年轻农民扩大经营规模。农林水产部于1994年3月14日决定，从1995年开始，60岁以上的老龄农民如果把土地转让给未满50岁的农民，他就会从政府得到“转让经营奖金”。转让的方式，一是把耕地传给直接务农的子女，二是如果没有务农的子女则把耕地卖给未满50岁的农民或将耕地长期出租。为了执行这项政策，政府在1995年预算中列入1600亿韩元（约合2亿美元）专项资金。
二、加入WTO给我国农业结构调整带来新的挑战和机遇
（一）加人WTO将增强我国农业结构调整的紧迫性。
对我国农业而言，加入WTO，意味着在2004年之前的这一段时期内，理所当然要遵守乌拉圭回合《农业协议》之规定，并履行与各成员国签订的双边贸易协议。2005年之后，农业贸易自由化的程度只会增强，不会降低。我国在2004年之前所采取的一些保护性措施，届时将不能继续运用。这对我国目前正在进行的农业结构调整将增加新的压力，使农业结构调整的紧迫性更加凸显。
我国农业结构调整的一个重要背景是国内农产品普遍供大于求。农产品价格持续下跌。但是，这并没有改变我国土地密集型大宗农产品价格比国际市场价格高的局面。而在加入WTO的过程中，对我国有农产品出口优势的成员国纷纷提出了开放农产品市场的要求。据有关材料，我国农产品平均关税将从目前的 45％下降到2004年的17％，玉米、小麦进口量将分别从市场准入时的450万吨和730万吨增加到2004年的720万吨和930万吨。据美国官方估计，根据1999年签署的《中美农业合作协议》，美国 2004年对华农产品出口额将比目前增加 2倍，达到30亿美元。我国已经取消对美国肉类。柑橘和TCK小麦在卫生检疫方面的限制。2000年3月24日，首批20吨美国加州“新奇士”柑橘从长滩离港，驶往中国大连，美国贸易代表、农业部副部长为其送行；同时，“新奇土”柑橘促销团来中国广泛进行促销活动。据估计，此后每周将有2至3个集装箱“新奇土”柑橘输往中国，5年内将会有价值约5亿美元的“新奇士”柑橘进入中国市场。应当看到，开放农产品市场势必增强国内农产品市场竞争的激烈程度，特别是我国没有比较优势、目前又呈现阶段性供大于求局面的大宗农产品的市场竞争将更加激烈。可以说，加入W
TO、逐步开放农产品市场，使新一轮农业结构调整承受的压力增大。
但是，也不应把这种压力过于夸大。诸如“由于中国目前有些农产品价格已高于国际市场价格，而且国外很多农产品的品质远高于国内同类产品，降低关税和实行关税配额后，“外国农产品的大量涌入将不可阻挡并冲击国内市场”，“中国麦农将损失54亿元”等等预测结论，是缺乏根据的。应当明确：
一是我国对粮油、油、糖和羊毛等农产品进口实行关税配额管理，即配额以内采用较低关税税率、配额以外采用较高关税税率。而且，达成的关税配额量只是一种承诺，并非最低进口义务。是否足量进口关税配额量，还要视国内市场有无需求而定。对这些农产品的进口实行国家垄断经营。由此可见，我国最缺乏竞争力的这5类农产品不会无节制地涌入我国市场。
二是其他农产品的进口增长也将是有限度的。从价格上看，国外农产品没有竞争优势。以“新奇土”柑橘为例，一个果子重300至400克，在我国市场零售价格至少9元。如此价位，除高收入群体房消费场合和送礼外，不会有很大市场。肉类产品也是如此。我国幅员辽阔，国外农产品从沿海港口运往内地的费用很高，这也是阻挡国外农产品进入我国市场的一道天然屏障。
三是在极端情况下可以援引特殊保障措施。WTO虽然主张实行贸易自由化，但对贸易自由化的风险也相应地制定了一系列条款或协议加以防范，并非放任自流。加入WTO后，如果某一农产品的进口“不可阻挡”、并已经或将严重损害国内同类产品生产者的利益时，我国可以在《1994年关贸总协定》保障条款、《保障措施协议》和《农业协议》特殊保障措施三者中，援引其一，通过数量限制或修改及撤销关税减让义务的方式，对国内该产品的生产予以保护。
四是在没有加入WTO之前，我们已经历过多次农业结构调整，目前及今后即便不加入WTO，新一轮农业结构调整也仍然要进行下去。
（二）加人WTO将扩大我国农业结构调整的空间。
前几轮的农业结构调整，虽然曾提出过沿海地区可以面向国际市场发展出口农业、实行国内外两个市场和两种资源转换，但多数地方主要是根据农产品国内供求关系的变化、为了适应国内消费需求的升级而进行农业结构调整的。加入WTO后，要逐步开放农产品市场，也要逐步扩大农产品出口，因此，各地都不能再仅仅根据国内供求关系、国内市场需求的变化来调整农业结构，还要根据国际市场供求关系的变化，充分发挥我国农业比较优势的原则，进行农业结构调整。加入WTO之所以将扩大我国新一轮农业结构调整的空间，主要是预期我国农产品出口将得到推进。加入WTO后，我国可以享受成员国的权利，对农业而言可以解决长期困扰我国农产品出口的反倾销、卫生检疫等问题；在与成员国的双边贸易谈判中，与要求我国开放农产品市场相对应，对方也作出了扩大进口我国农产品的承诺，如美国承诺增加进口我国园艺产品，欧盟加强与我国在水产品、禽肉卫生检疫方面的合作。
长期以来我国农产品价格普遍低于国际市场价格，即便是20世纪班年代初以后粮食、棉花等农产品价格高于国际市场价格，但直到目前我国蔬菜、水果、花卉、畜禽产品（羊毛除外）的价格仍比国际市场价格低，出口有价格优势。近年来这些农产品的出口也有所增长。但由于我国不是WTO成员，这些农产品的价格优势没有得到充分利用，出口并不顺利。仅2000年上半年，就发生了两起因我国农产品出口价格低而引起的贸易纠纷。代表美国苹果种植商和加工企业利益的美国苹果协会1996年6月向美国商务部递交申请，称1995至1998年的3年间，中国出口到美国的浓缩苹果汁数量增加了997％，而价格却下跌了51％，要求对中国输美浓缩苹果汁征收 91．84％的反倾销税。虽经我方精心准备。积极应诉，美国商务部仍于2000年6月5日发布公告，宣布自即日起美国海关对来自中国的浓缩苹果汁征收0％至51．74％的反倾销税，其中10家应诉企业的税率在0％至 27．57％之间。加权平均为14．88％，其他未应诉企业一律为51．74％。据称，这是近年来我国应诉外国反倾销取得的最好成绩。另一起事件是韩国蒜农以从中国大陆进口的大蒜对其造成严重打击为由，要求政府采取救援措施。2000年5月对日，韩国财政经济部宣布，对中国大陆产大蒜采取“紧急关税”的保护主义措施，自6月1日起关税由35％暴涨至315％。每当出现这种情况，我国要么应诉，要么采取报复措施，要么听之任之，很难得到公正合理的解决。加人WTO以后，我国就可以利用“争端解决机制”，维护我国利益。普遍认为，WTO有助于在较为公平和建设性的基础上解决贸易纠纷。各成员必须按WTO规则，而不是按某一成员国贸易立法或政策措施来裁决国家间的贸易争端，且未经WTO授权不允许某一成员单方面采取行动，一旦WTO作出裁决则争端双方必须执行裁决结果。
动植物卫生检疫是影响我国农产品出口的一个重要非关税贸易壁垒。乌拉圭回合《农业协议》规定：各成员同意实施关于采用动植物卫生检疫措施的协议。这使任何成员国在限制农产品进口以保护本国居民、动植物健康或生命安全时，不得武断行事，要比过去更多地基于科学根据和风险评估。这降低了动植物卫生检疫措施被贸易保护主义者滥用的可能性。然而，由于我国没有加入WTO，一些国家频频利用卫生检疫措施限制我国农产品的输入。我国出口的蔬菜。茶叶、肉类、水产品等，曾多次因卫生安全达不到标准而被退回、销毁，甚至被长期禁止输入。我国加入WTO后，一方面应加强卫生检疫工作。尽快与发达国家的标准靠拢，另一方面，其他成员国也不能再随意采用动植物卫生检疫措施限制进口我国农产品。
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