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顶层设计：电子政务向纵深发展的标志
如今“电子政务”、“政府上网”是个时髦的名词，2004年更是被称为“电子政务年”，电子政务投资增长率继续保持两位数，中国各级地方政府已经普遍设立了公众网站，电子政务的浪潮从国家部委一直延伸到县级政府。在电子政务已经普遍取得阶段性成果的时候，国务院信息办提出了下一阶段电子政务的首要任务是“抓好电子政务的顶层设计”。这一任务的提出，确定了提高电子政务建设绩效的导向，为电子政务健康地向纵深发展提出了新任务和新目标。一.何为电子政务顶层设计
何为顶层设计？听起来挺新鲜，可能很多人没听说过，听说过的也可能不明其然。其实到google以“顶层设计”为关键字搜一下，就能发现不少关于电子政务顶层设计的言论，可见这并不是一个新概念。举例来说，2001年，中科院计算所所长李国杰院士提出“加强顶层设计”。2002年国家信息化专家咨询委员会委员曲成义教授就曾经提出电子政务实施是一场革命，“因为它面临着四项挑战。其中的第三个挑战是电子政务平台的顶层设计，因为过去政务系统有很多信息的故障，有很多技术的屏障，使它不是一个无缝的、协同的技术形态，所以真正做好电子政务工作要从技术体系上的顶层做设计，要解决这个系统的沟通，兼容，联动等问题。”。2003年8月北京市范伯元副市长也指出“目前我认为北京市的电子政务所进行的力度虽然很大，但是缺乏一种整体的设计、整体的组织和顶层的设计。”这些言论表明最近几年以来，不断有人在呼吁和推动电子政务顶层设计，这说明顶层设计的提法早已有之，不过在当时还仅限于少数人的呼吁，或者仅是在局部地区和单位进行，没有引起足够的重视，在全国范围内展开。
二.顶层设计的对象
在电子政务建设的早期，顶层设计理念是围绕信息技术而展开的。电子政务系统本身就是多种信息技术的综合运用，是应用系统级别上的互联互通的系统，是要改变和整合以往的条块分割、地域分割、部门分割建设所形成“烟筒系统”和“孤岛系统”。电子政务系统的复杂形态、系统的复杂层次结构、系统的众多外界约束大大超过我们已有的系统建设经验和知识。这时的顶层设计思想内涵主要是用系统论的方法，对信息系统建设的各个方面、各个层次、各种参与力量、各种正面的促进因素和负面的限制因素进行统筹考虑，理解和分析影响系统建设的各种关系，从全局的视角出发，进行整体技术结构的设计，并做出各种管理和技术决策，提出体制和业务的改进建议。
几年的时间过去，在电子政务取得显著建设成果的同时，顶层设计的视野也已经从信息系统扩展到政府体制改革、政府职能转变和政府业务与技术的结合上，这时的顶层设计理念是围绕电子政务项目投资和建设绩效。顶层设计的内容扩大到要考虑我国政府从计划经济时代向市场经济时代转型的变化，要考虑政府职能客观存在的越位、缺位、空位的情况，要考虑到我国政府的法制化水平还较低，规范化水平还较低的客观现实，要尽量规避体制上的缺陷和不足，从根本上减少风险。
业务和技术，正是顶层设计的两大范畴。顶层设计中所指的业务，不但包括业务职能、业务结构、业务流程，还要包括业务体制、业务法律法规、业务模式、业务布局等事情。顶层设计中所指的技术，主要是从全局和整体出发，对技术战略、技术框架和技术标准的分析和定义，还包括为了减少重复建设，增加资源(业务需求分析、数据模型、软件模块、界面和网页设计素材等等)重用性，以模块化服务的形式，来定义政府所有的应用系统。进行顶层设计，就是围绕着电子政务建设中上述业务和技术的种种问题，用系统规范的科学理论方法，描述业务和技术的状态，理清业务和技术中的各种关系，确定建设目标，选择和制定实现目标的路径和战略战术，从信息化的“今天”走向信息化的“明天”。
三.顶层设计“顶”在何处
顶层设计中的顶层指的是什么？顶层在哪里？以我的一孔之见，顶层的含义有三层。顶层的第一层含义指的是整体和全局。顶层设计的首要视角是要跳出局部环境的束缚和影响，站在全国互联和全网通用的整体高度和全局视野，去分析决定电子政务中的具体决策。比如说信息资源目录，在今天网络互联互通的时代，信息资源目录不但要供自己本单位使用，还要供网络上的同级单位、上级单位、下级单位使用，层层相连，网状结构；不但要供人使用，还要供互联的计算机系统使用，系统之间的接口必须统一兼容。如果信息资源目录这个信息共享的关键部件，在内容、格式、接口、协议上是彼此不同的，则违背了建设信息资源目录的初衷，必将导致形成新的孤立割裂、群雄并存的结局。
顶层的第二层含义指的是业务。顶层设计的重点是业务、是政务。顶层设计要分析应用系统的业务可行性，分析利益关系，根据经验，顶层设计的成功与否，80%与业务领域的事情有关，重头是与业务领域相关的那些工作。应用系统开发失败的教训一再揭示正确全面描述用户需求，尽力满足用户需求的重要性，这里的用户需求，多半重点不在用户的操作需求，而是用户业务需求。顶层设计就是用信息工程的方法，从宏观上对业务需求的收集、梳理和描述，是把业务需求按层次呈现出来，并以数据的形式，保存在数据库中，以利于今后的整理、积累、传播。顶层设计中的业务，不是进行业务决策，但是顶层设计的输出结果，将以丰富清晰完整的业务资料，帮助和推动业务决策，业务利益关系设计，业务职能转变和改革。
顶层的第三层含义指的是政府绩效。政府绩效是围绕实现政府职能转变，完成社会经济发展目标而展开的，政府职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，它是电子政务的核心目标，要实现这一目标，需要优化工作流程，促进职能转变，提高政务效率，推动体制创新。实现政府绩效目标，应该是顶层设计的深层含义。
顶层设计也涉及到电子政务的投资绩效。现在一些专家正在研究电子政务评估指标体系，研究电子政务绩效评估模式，当我们确定了如何量化绩效评估之后，就要将绩效评估与建设周期的各环节连续起来，不但要在项目结束之后进行绩效评估，而且要在投资环节把投资决策与绩效挂钩。四.顶层设计将推动电子政务向纵深发展
电子政务普遍推开以后，下一步就是如何做深做透。而顶层设计将对电子政务向纵深发展起到积极的推动作用，这种作用可概括为三点。第一点体现在由”粗”到”细”。”粗”的意思是早期电子政务的管理比较粗疏，宏观的方针原则有了，但是中观、微观的政策和管理方面的指导和约束较少。在我们想做的许多事情上，如建立全国性的电子政务网络上、在全国性的战略业务应用系统建设上、在四大基础数据库上，在政府网站上等等，我们一直缺少比较详细的框架与指南。管理粗放有一个客观原因是我们没有经验，许多事情不知道如何去做，如何去管。顶层设计的思路为解决电子政务建设一系列重大实践问题指明了途径，因此我们有理由相信顶层设计的成果将会包含当前电子政务急需的一系列的指导文件、管理规范、技术标准，使电子政务的运作管理走上精细化的道路。
第二点体现在由“浅”入“深”。技术面的东西是“浅”，技术背后的业务和利益是“深”。顶
层设计的启动，标志着我们将更多地关注业务层面和利益层面。正如专家所言：电子政务是利用新技术开创的政府服务业务，电子政务的成功取决于这些创新服务业务本身长久生存的合理性，这些业务能否继续下去最终将取决于它是否带来足够的效益，效益关系的合理性将起着极大的作用。实施电子政务机构的长久动力来自于利益，通过业务产生利益，并且合理地分配这些利益，是保证电子政务持续发展的重要因素(1)。
第三点体现在由局部上升到整体。过去几年对于整体的问题，我们碰的很少，主要侧重点放在通过局部单位的试点，了解电子政务建设的第一手资料，总结经验，摸索办法，用典型经验的做法指导全局的工作。这一做法是对的，今后还会坚持。但是局部的经验并不能代替整体的战略策划。我们也做了很多电子政务规划或者信息化规划，但是规划和顶层设计，是两个层次的东西，规划不能代替顶层设计，规划的内涵与顶层设计架构的内涵，相去甚远，两者说的不是一回事。在我国当前的电子政务实践中，在规划与试点/工程项目之间，我们缺少了顶层设计这个层次的工作。正因为如此，常常发生规划和项目“两张皮”，项目不能准确地实现规划的目标和效益。因此从顶层设计的目标指向和部分国内外实践经验看，假设如果我们进行了顶层设计这项工作，将大大减少电子政务建设中存在的盲目建设、重复建设、信息孤岛、绩效监测失控、投资黑洞等问题。换句话说，上述问题的存在，其部分原因是我们没有进行顶层设计。
电子政务是全球性的政府现代化和信息化的趋势，电子政务要进行顶层设计也是当代国际电子政务潮流中的一股趋势。其它国家的顶层设计理论活动和实践活动为我们开展电子政务顶层设计提供了丰富的知识素材和实际经验。为此，我们应该抓住机遇，广泛地参考借鉴国际上顶层设计活动的经验，加速我们的学习过程，降低探索成本，形成符合中国国情的顶层设计思路。
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