三策推动电子政务

三策推动电子政务

今天我国的电子政务建设已经成为了不可逆转的潮流，从办公自动化系统，到门户网站建设，到网上办公，到各类应用系统的建设，各地政府部门纷纷大力投入其中，热烈的场面让人欢欣。但在一些采访中，我们仍然发现，许多建设者对于电子政务建设目标的认识并不明确，对于电子政务的后续发展存在一些疑问。针对于此，我报专门采访了两位电子政务领域的专家，请他们为电子政务建设的参与者们解惑答疑。 
    我国在1993年起开始启动“三金工程”，1999年又开始实施“政府上网工程”，2002年提出了《关于电子政务建设的指导意见》，电子政务由此获得快速发展。根据中国互联网络信息中心于2004年7月公布的《第十四次中国互联网络发展状况统计报告》，截止2004年6月底，我国gov.cn下的域名总数达到13963个，比2003年6月底增加4635，年增长率达到50%。但是，这种快速增长实际上属于发展初期的外延式扩张，在这种快速扩张的背后其实掩藏着许多实质性的问题。在“用户经常使用的网络服务”中，电子政务的比例只有1.9%。由此可见，我国目前的电子政务更多的是一种缺乏有效需求的电子政务。要使电子政务真正成为人们与政府机关打交道的一种重要工具，笔者认为，必须在以下三个方面加以完善，从而让电子政务真正发挥作用，使之更有效率和效益。

理顺政府条块关系
    首先是需要改进各级政府促进电子政务发展的作用方式，重点是朝两方面努力。
    一是进一步加强国务院信息化工作办公室（国信办）对全国电子政务建设的领导和指导作用。当前尤其要发挥国信办在对地方电子政务建设的规划、业务与管理标准化等方面的指导与领导作用，重点是加强对各级地方政府的门户网站建设的领导。
    二是修改相关的政府组织法，进一步理顺条块关系。条块管理是各国行政管理中的一个比较普遍的现象，而与这种条块管理体制相对应，我国的电子政务也是依照两条路径展开的，一条是以各级政府为主的政府上网工程及政府门户网站建设，一条是以“金”字工程为主体的纵向业务应用系统建设。然而，目前我国电子政务的主要问题就在于，各级政府的门户网站难以整合工商、国税、地税、海关等重要经济部门的电子政务系统，政府门户网站难以发挥其综合性政府网站所应有的作用。其症结在于我国的有关政府组织法规，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等未能对本级政府与实行垂直管理的同级行政管理部门之间的协作关系作出明确规定，这种现状造成了目前国内信息化过程当中的信息孤岛现象。在一些国家，尽管存在着地方自治与某些行政业务垂直管理并行发展的情况，但是法律却对相互之间的业务协作与信息共享进行了明确的规定，比较好地适应了信息化的发展要求。因此，面对政府信息化的发展趋势，需要对有关的政府组织法作必要的修改，以实现信息资源共建共享的要求。

从外部推进电子政务
    在后续的建设中，需要改进电子政务的实现方式，从外部而不是从内部推进电子政务。学者们最初普遍认为，在社会信息化程度不高的情况下，只有通过政府机关内部自身的信息化才能促进电子政务的社会应用水平。但现在看来，这种方式的效果并不明显，在缺乏内外压力的情况下，要让习惯于文山会海、习惯于大笔一挥的领导干部去敲打陌生而又毫无规则的计算机键盘几乎是件不可能的事情，这种情况在经济欠发达地区尤其普遍。实际上，美国的电子政务之所以取得快速发展，起初并不是由政府机关所驱动的，而是由于企业信息化需求的拉动作用，美国企业信息化应用水平最初比政府部门要高。
    从我国的现实情况来看，由行政服务中心通过政府门户网站提供行政管理与服务看来是推进电子政务的一种有效途径。这种方式将社会的信息化需求与政府自身的信息化结合在一起，通过政府与企业和公民的互动，共同推进电子政务。这条途径包含两个方面。一是行政服务中心。所谓行政服务中心就是将原来政府各部门单独办理的各项事务放在一个统一的办公场所，通过程序上的一体化实现“一站式”办公。它能够在相当程度上提高行政服务效率，因而受到各级地方政府的普遍欢迎。可以说，这也是一种行政管理体制的创新。现在的问题是，它仍然采用传统的“部门窗口”的办事方式，还没有搭上信息化的快车。二是政府门户网站。在我国，政府门户网站最初来自政府上网工程，其地位与作用尚未受到应有的重视，在我国信息化发展战略中，其重要性远不如“金”字工程，目前更多的是被各级地方政府当作网络世界的门面，缺乏实质内容。
    这条途径实际上是将政府门户网站与行政服务中心看作是一种“前台—后台”关系，既为企业和公民创造了一种可见的网络需求，也为政府机关增加了信息化的压力，从而将双方的努力统一到政府门户网站上来，为实施电子政务找到一种切实可行的道路。

加快电子政务法制建设
    最后，开展电子政务建设还需要进一步加快电子政务相关法律法规建设的步伐。网络世界与现实世界是两个截然不同的运行环境，这就要求采用不同的法律法规来规范各自的各类行为。经济发达国家已经初步完成了法律法规的这种转换，但我国在这方面才刚刚进入起步阶段。
    加快立法方面，可以采取以下两条途径：一是加快政府信息公开的法律化步伐。从实际情况来看，单独就政府信息公开立法可能难度较大，因为现在连《政府信息公开条例》都举步维艰，要通过“政府信息公开法”近期看来是不现实的。但是，这并不等于说“政府信息公开”就不能获得法制保障，可以考虑采取迂回策略，例如，在地方层面推行政府信息公开的法规或其规范性文件；或是在其他新颁布的有关法律中加入政府信息公开的规定，2004年7月1日开始实施的《行政许可法》已经在这方面打开了缺口。二是将电子政务的有关立法与电子商务的立法捆绑在一起，以加速电子政务的法制化进程，例如2004年8月28日通过的《电子签名法》为今后在政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文提供了法律依据。

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